3.1. Một số giải pháp cơ bản
3.1.1. Thực hiện đúng trình tự, thủ tục soạn thảo văn bản
Để nâng cao hiệu quả công tác văn bản, trước hết phải thực hiện việc soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo một quy trình soạn thảo mang tính bắt buộc, vì nó không chỉ đơn thuần thể hiện kỹ thuật soạn thảo văn bản mà nó còn cho phép xác định các bước đi tất yếu trong việc hình thành một văn bản quy phạm pháp luật. Tầm quan trọng của việc xác định quy trình soạn thảo văn bản là ở chỗ nó cho phép định hướng ngay từ đầu mục tiêu của việc ban hành văn bản và những ứng dụng, tính thiết thực sau khi văn bản được ban hành. Việc xác định quy trình soạn thảo văn bản sẽ làm sáng tỏ cách
73
tổ chức xây dựng văn bản theo một cơ cấu hợp lý để đảm bảo chất lượng của văn bản.
Quy trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật cần phải đảm bảo tối thiểu các bước tiến hành sau:
a) Xác định vấn đề (hay nội dung) cần văn bản hoá
Nội dung văn bản được soạn thảo phải đảm bảo tính thiết thực, đáp ứng được những yêu cầu của hoạt động quản lý và phải phù hợp với yêu cầu thực tế đòi hỏi. Ngoài ra nội dung văn bản còn phải được thể hiện dưới hình thức thích hợp. Vì vậy, phải có sự lựa chọn cần thiết trong quá trình xác định vấn đề cần văn bản hoá để văn bản được soạn thảo và ban hành đem lại tác dụng và hiệu quả cao.
b) Xác định mức độ cần thiết (hay phạm vi ứng dụng) của văn bản trong thực tế
Tính khoa học của văn bản được thể hiện ở việc xác định mức độ cần thiết (hay phạm vi ứng dụng) của văn bản trong thực tế. Việc này đòi hỏi công tác soạn thảo văn bản không chỉ nhằm điều chỉnh những quan hệ xã hội hiện hành mà còn phải dự đoán được sự phát triển của các mối quan hệ xã hội, để từ đó ban hành các văn bản phục vụ cho việc điều chỉnh kịp thời các quan hệ xã hội.
Với chức năng là phương tiện thông tin trong hoạt động quản lý, các văn bản quy phạm pháp luật phải mang tính thời sự cao. Điều đó cũng có nghĩa là nếu văn bản được ban hành không đúng thời điểm cần thiết thì văn bản đó cũng chỉ là văn bản vô tác dụng, chỉ có ý nghĩa về mặt giấy tờ nhưng không có ý nghĩa về mặt thực tiễn.
c) Xác định hình thức văn bản và phương pháp trình bày
74
Yêu cầu đặt ra đối với người soạn thảo văn bản là phải xác định loại văn bản cần sử dụng để thực hiện tốt các vấn đề cần văn bản hoá. Muốn lựa chọn đúng hình thức văn bản cần sử dụng, người soạn thảo văn bản cần phải căn cứ vào mức độ, phạm vi, nội dung văn bản, căn cứ vào tính chất quan hệ xã hội cần điều chỉnh hoặc cần tác động, căn cứ vào thẩm quyền ban hành văn bản của cơ quan ban hành văn bản để từ đó lựa chọn hình thức văn bản cho phù hợp với nội dung văn bản sẽ ban hành; có nghĩa rằng phải xem xét từ hai khía cạnh: - Vấn đề nêu ra chưa cần thiết phải điều chỉnh bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật thì có thể lựa chọn một trong các hình thức văn bản hành chính thông thường như Công văn, Thông báo...
- Nếu vấn đề cần phải điều chỉnh bằng văn bản quy phạm pháp luật thì phải xem xét thẩm quyền ban hành văn bản đó trên hai phương diện: Thẩm quyền về mặt hình thức và thẩm quyền về mặt nội dung. Ngoài ra còn phải xác định phạm vi điều chỉnh của văn bản đến đâu?
Sau khi đã xác định rõ hình thức văn bản cần ban hành, người soạn thảo văn bản còn phải lựa chọn phương pháp trình bày cho thích hợp. Tuỳ theo từng loại văn bản, người soạn thảo có thể lựa chọn cách trình bày theo hình thức văn xuôi (viết liền mạch như Nghị quyết hoặc Chỉ thị) hay trình bày theo Chương, Mục, Điều, Khoản. Cũng tuỳ từng loại văn bản mà người soạn thảo phải lựa chọn ngôn ngữ, văn phong, cách lập luận, cách hành văn cho thích hợp.
d) Thu thập thông tin, tài liệu, khảo sát thực tế, viết bản thảo đề cương
Việc thu thập thông tin, tài liệu, khảo sát thực tế là điều không thể thiếu vì nó liên quan và quyết định đến chất lượng văn bản. Thông thường, để soạn thảo các văn bản quan trọng, người tiến hành soạn thảo phải thu thập đủ các thông tin cần thiết như: Thông tin hiện tại, thông tin quá khứ, thông tin thực tiễn và thông tin pháp lý... Ngoài ra còn phải có nguồn thông tin để tham
75
khảo, đối chiếu, so sánh. Khi đã có các thông tin đầy đủ và cần thiết, người soạn thảo phải tiến hành xử lý và chọn lọc chúng theo chủ đề và yêu cầu của từng loại văn bản. Nếu có nhiều thông tin cùng một loại thì phải lựa chọn thông tin nào có độ chính xác cao nhất, phát hiện thông tin có mâu thuẫn, tiến hành kiểm tra và đối chiếu các nguồn thông tin khác... Việc viết bản thảo được tiến hành trên cơ sở đề cương và những thông tin đã thu thập được. Quá trình viết bản thảo là quá trình kết hợp rất nhiều kỹ năng trong việc vận dụng tư duy, phương pháp lập luận; vận dụng cách hành văn và chọn lọc từ ngữ v.v... Khi viết bản thảo, chú ý sắp xếp thời gian để có thể viết liền một mạch, tránh làm gián đoạn suy nghĩ và mạch văn. Nếu văn bản dài thì nên bố trí viết dứt điểm từng phần, từng chương. Sau khi viết xong bản thảo, người soạn thảo nên xem xét và kiểm tra lần cuối, sửa chữa sai sót trước khi trình duyệt.
e) Trao đổi, thu thập ý kiến đóng góp, sửa chữa văn bản và hoàn chỉnh dự thảo, trình ký ban hành văn bản
Đây là một bước tiến hành có ý nghĩa bắt buộc đối với những văn bản quy phạm pháp luật quan trọng có liên quan đến nhiều người, nhiều đối tượng và phạm vi điều chỉnh rộng. Đối với những văn bản loại này, dự thảo văn bản đựơc gửi đến cho cơ quan, tổ chức và những đối tượng có liên quan khác nghiên cứu và tham gia ý kiến. Các ý kiến đóng góp được chọn lọc, xem xét, tiếp thu để sửa chữa, hoàn chỉnh dự thảo văn bản. Bản dự thảo khi được điều chỉnh lần cuối sẽ được trình lên cấp có thẩm quyền xem xét và ký ban hành.
Việc vận dụng quy trình trên đây như thế nào cho phù hợp tuỳ thuộc vào yêu cầu của từng loại văn bản khác nhau. Hiệu quả và chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật phụ thuộc vào việc tuân thủ các bước tiến hành soạn thảo. Để tăng cường công tác quản lý văn bản, biện pháp đầu tiên cần phải tiến hành là thực hiện đúng quy trình soạn thảo văn bản được quy định tại các
76
Điều từ Điều 21 đến Điều 48 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004.