quy phạm pháp luật ở Thành phố Hà Nội thời gian qua
2.3.1. Tính lệ thuộc vào nhau của các cấp chính quyền
Cùng với cách phân chia các đơn vị hành chính (chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay chia làm 3 cấp: Cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã) là sự tồn tại mối quan hệ lệ thuộc vào nhau của các cấp chính quyền. Đó là việc chính quyền địa phương cấp dưới chịu sự điều hành, giám sát của chính quyền địa phương cấp trên, cụ thể là chính quyền địa phương cấp tỉnh lãnh đạo chính quyền địa phương cấp huyện, chính quyền địa phương cấp huyện lãnh đạo chính quyền địa phương cấp xã, còn chính quyền địa phương cấp xã chịu sự lãnh đạo của chính quyền địa phương cấp huyện và chính quyền địa phương cấp tỉnh. Vì có nhiều tầng lớp trung gian như vậy, cho nên thực tế dẫn đến tình trạng, nếu Nhà nước ban hành một văn bản quy phạm pháp luật nào đó thì thông thường các văn bản đó chưa được địa phương áp dụng nếu chưa có một văn bản hướng dẫn của bản thân địa phương đó, hoặc cấp trên trực tiếp. Điều này dẫn đến tình trạng, cùng một lĩnh vực nhưng cả 3 cấp chính quyền đều ban hành văn bản quy phạm pháp luật, làm cho hệ thống văn bản pháp luật của địa phương cồng kềng, chồng chéo, đôi khi có sự “khúc xạ” so với văn bản của Trung ương.
68
2.3.2. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật nói chung, văn bản quy phạm pháp luật của Trung ương nói riêng quá phức tạp quy phạm pháp luật của Trung ương nói riêng quá phức tạp
Hiện nay, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của nước ta bao gồm: Hiến pháp, Luật, Nghị quyết do Quốc hội ban hành; Pháp lệnh, Nghị quyết do Uỷ ban Thường vụ Quôc hội ban hành; Lệnh, Quyết định do Chủ tịch nước ban hành; Nghị quyết, Nghị định do Chính phủ ban hành; Quyết định, Chỉ thị do Thủ tướng Chính phủ ban hành; Quyết định, Chỉ thị, Thông tư do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ban hành; Nghị quyết do Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao ban hành; Quyết định, Chỉ thị, Thông tư do Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành; Nghị quyết, Thông tư liên tịch do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc cùng với tổ chức chính trị - xã hội ban hành; Nghị quyết do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã ban hành; Quyết định, Chỉ thị do Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã ban hành (xem sơ đồ sau). Như vậy, tồn tại hơn 20 loại văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan có thẩm quyền ban hành với các thứ bậc giá trị pháp lý khác nhau, trong đó mỗi cơ quan có thể ban hành nhiều loại văn bản. Điều này làm cho hệ thống văn bản phức tạp, do đó, khi chính quyền địa phương soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật sẽ rất khó theo dõi, khó áp dụng, khó xác định thứ bậc hiệu lực để làm căn cứ pháp lý xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của địa phương và trong nhiều trường hợp văn bản của cấp dưới sao chép văn bản của cấp trên.
69 Hiến pháp Lệnh Luật Pháp lệnh Nghị quyết Nghị định Thông tư Thông tư liên tịch Quyết định Chỉ thị Quốc hội x x x
Uỷ ban Thường vụ Quốc hội x x Chủ tịch nước x x Chính phủ x x Thủ tướng Chính phủ x x Bộ trưởng; thủ trưởng cơ quan ngang Bộ
x x x Hội đồng thẩm phán TANDTC x Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC x x x
Hội đồng nhân dân x
Uỷ ban nhân dân x x
2.3.3. Chưa có một khái niệm “văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân" chuẩn và mang tính khoa học đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân" chuẩn và mang tính khoa học
Khái niệm "văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân" đã được đưa ra tại Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004 và Điều 2 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2006 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội
70
đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004. Tuy nhiên, cách định nghĩa như vậy còn quá chung chung và khó có đủ cơ sở để đối chiếu vào đó để xác định Nghị quyết hay Quyết định, Chỉ thị nào đó có chứa quy phạm pháp luật; hay nói một cách khác, khó phân biệt được văn bản cá biệt và văn bản quy phạm pháp luật. Đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến việc chính quyền địa phương xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật sai thẩm quyền về nội dung và sai thẩm quyền về hình thức, không tuân thủ theo thủ tục, trình tự luật định. Do vậy, nhìn về số lượng thì hàng năm Thành phố Hà Nội ban hành văn bản quy phạm pháp luật là rất lớn nhưng xét về nội dung, không phải tất cả các văn bản đó đều là văn bản quy phạm pháp luật.
2.3.4. Công tác xây dựng Chương trình và soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật chưa nhận được sự quan tâm đúng mức của lãnh đạo Thành phố pháp luật chưa nhận được sự quan tâm đúng mức của lãnh đạo Thành phố
Sự chưa quan tâm đúng mức đến công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật tại Thành phố Hà Nội thể hiện tại tất cả các bước. Ngay từ khâu lập Chương trình, Kế hoạch xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật hàng năm, Giám đốc một số Sở, Ngành chưa thực sự coi trọng để đề xuất với lãnh đạo Thành phố, lãnh đạo Thành phố ban hành Chương trình, Kế hoạch xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật thường rất chậm (vào cuối quý 1 hoặc đầu quý 2 của năm sau), ảnh hưởng không nhỏ đến tính chủ động của việc soạn thảo văn bản. Việc soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật chưa tuân theo quy trình bắt buộc, một số bước như: kiểm tra trước; thảo luận, thông qua tại tập thể Uỷ ban nhân dân bị xem nhẹ, do vậy có một số văn bản khi ban hành không đảm bảo chất lượng, thậm chí là trái pháp luật. Việc đầu tư về nhân lực, nguồn lực, tài lực... cho công tác xây dựng, tổ chức thực hiện văn bản chưa thỏa đáng, hạn chế rất nhiều đến chất lượng văn bản, đến tính khả thi của văn bản. Quá trình xây dựng và hình thành một văn bản quy phạm
71
pháp luật là những hoạt động liên quan đến tính khả thi của văn bản. Vì vậy để góp phần nâng cao chất lượng văn bản, tăng cường hiệu quả quản lý của Nhà nước, cần thiết phải tuân thủ các bước của quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật theo quy định của pháp luật, từ việc phối hợp giữa các cơ quan nhà nước với nhau, lấy ý kiến của đối tượng sẽ chịu sự tác động của văn bản, quy trình thảo luận, thông qua tại tập thể Uỷ ban nhân dân cho đến việc đăng tải văn bản trên Công báo Thành phố.
2.3.5. Trình độ pháp lý của cán bộ tham gia soạn thảo văn bản còn hạn chế chế
Hầu hết cán bộ trực tiếp soạn thảo văn bản của các cơ quan chuyên môn của Thành phố tuy có trình độ chuyên môn về ngành, lĩnh vực mà họ đang công tác hoặc đang đảm nhiệm song kiến thức pháp lý thì không, nếu có cũng chỉ được đào tạo tại chức, chưa thật chuyên nghiệp. Do vậy, văn bản được ban hành tự nó chứa đựng mâu thuẫn vì thuật ngữ sử dụng không phải là ngôn ngữ pháp lý, được hiểu theo nhiều nghĩa khác nhau, thậm chí có lúc còn chồng chéo, không bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật.
Tóm lại, nguyên nhân dẫn đến thực trạng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện nay ở Thành phố Hà Nội bao gồm cả nguyên nhân khách quan và nguyên nhân chủ quan, bắt nguồn từ nhiều khía cạnh khác nhau. Để khắc phục được tình trạng nêu trên và tiến hành từng bước đổi mới hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, mục đích nghiên cứu là tìm ra những cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc đổi mới hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, từ đó đưa ra được những giải pháp thiết thực để cải tiến nâng cao hiệu quả công tác văn bản, giúp chính quyền Thành phố thực hiện quản lý xã hội bằng pháp luật ngày càng tốt hơn.
72
Chương 3
MỘT SỐ GIẢI PHÁP VÀ KIẾN NGHỊ NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG SOẠN THẢO, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI
Để nâng cao chất lượng công tác soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn Thành phố Hà Nội trong thời gian tới, bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của công tác quản lý, đưa pháp luật vào cuộc sống, tiến tới xây dựng nhà nước pháp quyền, thực hiện xã hội công bằng, dân chủ, mọi người “sống và làm việc theo pháp luật”, hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật nhằm phục vụ đắc lực cho hoạt động quản lý xã hội của chính quyền các cấp, theo chúng tôi cần thực hiện một số giải pháp sau đây: