với đất đai
Phương hướng hoàn thiện pháp luật về chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai
- Hoàn thiện các quy định về chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai cần tuân theo các quy định của Hiến pháp và kế thừa những quy định tích cực trong hệ thống văn bản pháp luật đất đai. Đồng thời sửa đổi pháp luật theo hướng đáp ứng các nhu cầu trong giai đoạn công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và tiếp thu những điểm tiến bộ trong pháp luật thế giới.
- Pháp luật đất đai cần sửa đổi theo hướng hoàn thiện và thống nhất hơn. Tổng kết toàn diện tình hình thi hành Luật Đất đai để kế thừa ưu điểm của hệ thống pháp luật đất đai hiện hành, luật hoá các quy định tại các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ đã được cuộc sống chấp nhận, đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất trong hệ thống pháp luật. Xử lý những vấn đề tồn tại và vấn đề mới phát sinh từ thực tế quản lý đất đai trong mỗi giai đoạn. Từ những thuật ngữ được sử dụng trong các văn bản cho đến nội dung các quy định cần có sự nhất quán tuyệt đối để người dân và cơ quan có thẩm quyền khi sử dụng, áp dụng luật được nhanh gọn, dễ dàng. Sự thống nhất trong hệ thống pháp luật đất đai không chỉ giúp tiết kiệm thời gian, công sức và phí tổn của người dân mà còn giúp phát triển thị trường bất động sản ngày một sôi động hơn.
- Đất đai là tài nguyên vô cùng quý giá, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là nguồn nội lực, nguồn vốn to lớn của đất nước. Hơn nữa, đất đai không chỉ là một loại tài sản có giá trị cao mà còn là một loại tài nguyên thiên nhiên không tái tạo được. Vậy nên, chính sách, pháp luật về đất đai trước hết phải vì lợi ích chung của xã hội. Trong quá trình sử dụng đất đai cần chú trọng hơn nữa đến phát triển bền vững, đặc biệt là trong pháp luật đất đai cần có những quy định rõ ràng, chặt chẽ về vấn đề này.
- Khai thác, sử dụng tiết kiệm và có hiệu quả, phát huy tối đa tiềm năng, nguồn lực đất đai để phát triển kinh tế, xã hội, phục vụ sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện địa hoá đất nước, giữ vững ổn định chính trị - xã hội.
- Đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai phải phù hợp với đường lối phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa có sự quản lý của Nhà nước. Phát triển thị trường bất động sản, trong đó có quyền sử dụng đất, vững chắc, có sự quản lý và điều tiết của Nhà nước. Để làm được điều đó, luật cần phải tạo sự bình đẳng giữa các chủ thể sử dụng đất thông qua việc áp dụng chế độ sử dụng đất chung cho các chủ thể trong nước, bảo đảm sự công bằng giữa các nhà đầu tư trong tiếp cận quyền sử dụng đất và trong việc xác lập và thực hiện quyền và nghĩa vụ trên cơ sở mối tương quan giữa chúng trên thực tế. Ở đây, cần nhấn mạnh rằng, so với các tổ chức, cá nhân sử dụng đất trong nước, thực tiễn pháp luật các nước đều có những hạn chế nhất định đối với các tổ chức, cá nhân nước ngoài trong việc sử dụng đất, Việt Nam cũng không thể là ngoại lệ. Do đó, yếu tố bình đẳng giữa các chủ thể trong nước và nước ngoài là mang tính tương đối, rõ ràng không thể tuyệt đối hóa.
- Pháp luật đất đai nước ta quy định “đất đai là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý” (Điều 53, Hiếp pháp 2013). Do vậy pháp luật đất đai cần quy định theo hướng làm rõ vai trò quản lý của Nhà nước đồng thời quy định cụ thể và mở rộng các quyền cũng như bảo đảm các quyền cho người sử dụng đất. Nhất là cần giải quyết hài hòa mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa Nhà nước, chủ đầu tư và người bị thu hồi đất trong trường hợp Nhà nước thu hồi đất vào mục đích quốc phòng, an ninh; lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế.
Một số kiến nghị cụ thể
Về chế độ sở hữu đất đai toàn dân
Ở nước ta hiện nay có nhiều quan điểm khác nhau về chế độ sở hữu đất đai. Một số quan điểm cho rằng nên đa dạng hóa chế độ sở hữu đất đai như quy định về sở hữu tư nhân, sở hữu tập thể…. Một số quan điểm khác lại cho rằng nên tiếp tục quy định một chế độ sở hữu đất đai duy nhất là chế độ sở hữu toàn dân do nhà nước đại diện chủ sở hữu.
Với tình hình hiện nay của nước ta thì tiếp tục thực hiện chế độ sở hữu toàn dân về đất đai là phù hợp, xuất phát từ bản chất của Nhà nước Việt Nam là nhà nước xã hội chủ nghĩa, nhà nước của dân do dân và vì dân, mọi tài sản, tư liệu sản xuất do Nhà nước đại diện cho dân là chủ sở hữu đều được sử dụng vào mục đích phục vụ lợi ích chung của toàn thể nhân dân. Chế độ này cũng phù hợp với lý luận của chủ nghĩa Mác-Lênin về quan điểm cho rằng đất đai phải được quốc hữu hoá để góp phần vào việc xoá bỏ hoàn toàn chế độ người bóc lột người, đồng thời giúp cho Nhà nước có điều kiện thuận lợi trong việc xây dựng kế hoạch sử dụng đất nhằm phát triển nền kinh tế theo mô hình sản xuất lớn xã hội chủ nghĩa[14].
Đặc biệt là, việc thay đổi chế độ sở hữu toàn dân về đất đai tại thời điểm hiện nay là chưa phù hợp, có nhiều hạn chế hơn là ưu điểm, cụ thể là: Việc đa dạng hóa các hình thức sở hữu đất đai trong giai đoạn hiện nay có thể tạo động lực cho việc sử du ̣ng đất có hiê ̣u quả trong nền kinh t ế thị trường đi ̣nh hướng xã h ội chủ nghĩa lúc nhưng s ẽ phá vỡ tính ổn định của các quan hệ đất đai được xác lập dựa trên chế độ sở hữu toàn dân về đất đai và gây nguy cơ mất ổn định chính trị, tiềm ẩn những xung đột xã hội phức tạp trong lĩnh vực đất đai; việc đa dạng hóa các hình thức sở hữu đất đai kéo theo phải sửa đổi Hiến pháp, phải xây dựng phương án xử lý các vấn đề ngay khi Hiến pháp được thông qua; phải tính toán cân nhắc tác động tổng hợp kinh tế, chính trị, xã hội do thay đổi hình thức sở hữu đất đai; hơn nữa, thực tiễn nước ta chưa có cơ sở nào làm nền tảng cho việc tư nhân hóa đất đai và đa dạng hóa các hình thức sở hữu đất đai có thể dẫn đến sự mất ổn định trong các quan hệ đất đai đã tồn tại ở Việt Nam trong một thời gian dài. Đặc biệt là khi thay đổi chế độ ở hữu đất đai, hệ thống pháp luật đất đai của nước ta sẽ phải thay đổi toàn bộ, từ Hiến pháp cho đến các bộ luật chuyên ngành như luật dân sự, luật nhà ở,….
Tuy nhiên, luật nên cần quy định rõ ràng hơn về chế độ sở hữu đất đai toàn dân. Khái niệm “sở hữu toàn dân” vẫn chưa được pháp luật quy định rõ, còn thiếu tính thống nhất nên người dân cảm thấy khó hiểu, khó áp dụng. Điều này dễ làm người dân cảm thấy quyền sở hữu về tài sản không được bảo đảm, nhất là một tài sản rất quan trọng và có giá trị cao như đất đai đã hạn chế rất nhiều sự đầu tư của người dân để tăng
thêm độ phì cho đất đai cũng như sự gắn bó của người nông dân với đất đai và làm cho nông nghiệp phát triển.
Về sự thống nhất, đồng bộ giữa các văn bản pháp luật
Sự ra đời của Luật Đất đai 2013, Luật Nhà ở 2014, Luật Kinh doanh bất động sản 2014 đã khắc phục đáng kể những mâu thuẫn, chồng chéo trong hệ thống pháp luật. Hiện nay, Bộ Luật dân sự 2005 và Luật Đất đai 2013 còn sự mâu thuẫn giữa “sở hữu toàn dân” và “sở hữu nhà nước”.
Hiện có quan điểm coi sở hữu toàn dân và sở hữu nhà nước là hai hình thức sở hữu độc lập; sở hữu nhà nước thuộc về Nhà nước còn sở hữu toàn dân thuộc về mọi thế hệ người dân Việt Nam mà Nhà nước là đại diện. Tuy nhiên, quan điểm này chưa thật sự thuyết phục, vì tài sản luôn cần có người quản lý nên theo quan điểm trên, Nhà nước sẽ quản lý tài sản thuộc sở hữu nhà nước đồng thời quản lý cả tài sản thuộc sở hữu toàn dân, khi đó trong trường hợp cụ thể sẽ rất khó phân định rạch ròi đâu là tài sản thuộc sở hữu nhà nước, đâu là tài sản thuộc sở hữu toàn dân mà nhà nước chỉ có quyền quản lý. Sa đà vào cách hiểu này sẽ đi đến hậu quả tách biệt vai trò của Nhà nước ra khỏi lợi ích toàn dân, thậm chí đối lập lợi ích và cần có thêm cơ chế giám sát từ bên ngoài khi Nhà nước đứng ra định đoạt tài sản thuộc sở hữu toàn dân.
Người viết cho rằng “sở hữu toàn dân” hay “sở hữu nhà nước” là hai góc độ của cùng một vấn đề. Về mặt chính trị nên sử dụng thuật ngữ “sở hữu toàn dân” để khẳng định chế độ của chúng ta là của dân, do dân, vì dân. Mặt khác, Nhà nước cũng do nhân dân lập nên, tổ chức và hoạt động vì lợi ích của dân; nhân dân lập ra Nhà nước để bảo vệ và hiện thực hóa các quyền của mình. Về mặt dân sự nên sử dụng thuật ngữ “sở hữu nhà nước” vì khi thực hiện các nội dung của quyền sở hữu, chủ sở hữu tài sản cần là một chủ thể xác định mà không thể là một chủ sở hữu chung chung là “toàn dân” được. Rất khó để nói “toàn dân thực hiện quyền định đoạt” tài sản nào đó, bởi “toàn dân” không phải là một chủ thể cụ thể nào; lại càng không thể coi “toàn dân” là nhiều chủ thể được, vì hình thức sở hữu mà nhiều chủ thể cùng là chủ sở hữu tài sản là hình thức sở hữu chung, khi đó tài sản chung của toàn dân, ví như đất đai sẽ thuộc sở hữu chung theo phần hay sở hữu chung hợp nhất? Thêm nữa, khi muốn định đoạt tài sản
chung, về nguyên tắc, cần xin ý kiến của tất cả các đồng chủ sở hữu, như vậy là vô cùng rắc rối và khó khăn.
Bộ Luật dân sự 2005 đang trong quá trình sửa đổi và nếu được thông qua thì sớm nhất là váo tháng 10/2015 và khi đó sẽ có hiệu lực từ năm 2016. Để bảo đảm tính tối cao của Hiến pháp, tính thống nhất của hệ thống văn bản pháp luật, người viết kiến nghị Bộ Luật dân sự 2005 nên dùng thuật ngữ “sở hữu toàn dân” thay cho thuật ngữ “sở hữu nhà nước”.
Về việc thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai giữa Hiến Pháp 2013, Luâ ̣t Đất đai 2013 và Luật Đầu tư 2014 vẫn có điểm chưa tương đồng . Tại khoản (1.i) điều 64 Luật Đất đai 2013 quy định: “i) Đất được Nhà nước giao, cho thuê để thực hiện dự án đầu tư mà không được sử dụng trong thời hạn 12 tháng liên tục hoặc tiến độ sử dụng đất chậm 24 tháng so với tiến độ ghi trong dự án đầu tư kể từ khi nhận bàn giao đất trên thực địa phải đưa đất vào sử dụng; trường hợp không đưa đất vào sử dụng thì chủ đầu tư được gia hạn sử dụng 24 tháng và phải nộp cho Nhà nước khoản tiền tương ứng với mức tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đối với thời gian chậm tiến độ thực hiện dự án trong thời gian này; hết thời hạn được gia hạn mà chủ đầu tư vẫn chưa đưa đất vào sử dụng thì Nhà nước thu hồi đất mà không bồi thường về đất và tài sản gắn với liền đất, trừ trường hợp do bất khả kháng.”
Chế định này chưa thể hiện được tinh thần nguyên tắc bảo vệ nhà đầu tư, tôn trọng các lợi ích chính đáng của nhà đầu tư, và không phù hợp với Hiến pháp năm 2013, bởi lẽ, tại khoản 3 điều 51 của Hiến pháp đã xác định rõ: “…Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức đầu tư, sản xuất, kinh doanh được pháp luật bảo hộ và không bị quốc hữu hoá”. Đồng thời, nội dung quy định tại khoản (1.i) điều 64 Luật Đất đai 2013: “…hết thời hạn được gia hạn mà chủ đầu tư vẫn chưa đưa đất vào sử dụng thì Nhà nước thu hồi đất mà không bồi thường về đất và tài sản gắn với liền đất, trừ trường hợp do bất khả kháng” cũng hoàn toàn khác và không phù hợp với nội dung củ a khoản 4 điều 48 Luật Đầu tư 2014: “Trừ trường hợp được gia hạn, dự án đầu tư bị Nhà nước thu hồi đất và nhà đầu tư không tự thanh lý tài sản gắn liền với đất trong thời hạn 12 tháng kể từ ngày bị thu hồi đất, cơ quan ra quyết định thu hồi đất tổ chức thanh lý tài
sản gắn liền với đất”. Do vậy, tình thế xung đột pháp luật giữa Hiến pháp và các điều luật nêu trên cần phải được xử lý để đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật.
Về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Một trong những nội dung quan trọng nhất của quản lý nhà nước về đất đai là việc quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. “Quy hoạch sử dụng đất là bản “tổng phổ” của phát triển và tái cơ cấu nền kinh tế, trong đó phản ánh cụ thể các ý tưởng về tương lai của các ngành, các cấp một cách cân đối và nhịp nhàng. Quá trình tổ chức, thành lập, thực hiện, điều chỉnh quy hoạch là quá trình huy động mọi nguồn lực xã hội vào phát triển sản xuất và sự nghiệp công cộng theo phương thức dân chủ, nên đó cũng là quá trình xây dựng và củng cố chính quyền dân chủ nhân dân. Do đó, quy hoạch sử dụng đất vừa là phương thức để phát triển vừa là công cụ để xây dựng và củng cố nhà nước[12]”.
Vì thế cần hoàn thiện thể chế về công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, chất lượng hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cũng như tính thống nhất giữa quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội và quy hoạch xây dựng. Tăng cường sự quản lý nhà nước về đất đai theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đáp ứng nhu cầu về đất để phát triển kinh tế - xã hội một cách tiết kiệm, khoa học, hợp lý, lâu dài. Đặc biệt là việc cơ cấu sử dụng đất khi thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cần phù hợp với sự chuyển đổi cơ cấu kinh tế; đẩy mạnh việc chuyển dịch cơ cấu sử dụng đất trong nông nghiệp, nông thôn; hạn chế việc chuyển đất trồng lúa nước, đất trồng rừng sang những mục đích khác.
Hơn nữa, tiến trình thực hiện và quy hoạch các dự án đất đai cần đảm bảo: Có quy hoạch tổng thể và lộ trình thực hiện rõ ràng từ đầu; Có sự tham gia của người dân ở vùng bị ảnh hưởng vào quy hoạch và kế hoạch thực hiện dự án. Quy hoạch sử dụng đất là một sự kiện có ảnh hưởng lớn đến xã hội, xã hội cần có nhận thức đầy đủ về mặt này trong suốt quá trình bằng cách tham gia tối đa việc lập và thực hiện quy hoạch. Lập quy hoạch sử dụng đất không chỉ là công việc của cơ quan chuyên môn, mà ngay từ đầu phải trở thành sự nghiệp của quần chúng bằng cách thảo luận công khai các chủ trương, chính sách, chỉ tiêu, minh bạch hóa mọi hoạt động của quy hoạch, đảm bảo các nguyên tắc công bằng, dân chủ, động viên tính tích cực của cộng đồng tham gia vào