2.1.1. Sở hữu đất đai trƣớc khi có Luâ ̣t Đất đai năm 1993
Sở hữu đất đai trước năm 1945
Trong thời kỳ phong kiến , nước ta tồn ta ̣i 3 hình thức sở hữu đất đai : Sở hữu nhà nước; sở hữu cô ̣ng đồng; sở hữu tư nhân.
Sở hữu nhà nước về đất đai gắn liền với sự ra đời của nhà nước phong ki ến, nhằm khẳng định chủ quyền của các nhà nước phong kiến trung ương tập quyền Việt Nam với các nước láng giềng, để chính quyền phong kiến trung ương thâu tóm quyền lực thống nhất và tập trung. Nhà nước phong kiến quản lý đất đai theo lãnh thổ gắn với yêu cầu chống giặc ngoại xâm và phòng chống thiên tai. Nhà nước là lực lượng đứng lên trên để điều hòa mọi xung đột giai cấp trong xã hội, đóng vai trò tổ chức và hỗ trợ khai phá đất hoang và kiến thiết các công trình thủy nông, trị thủy, điều hòa cuộc sống cho nhân dân nhằm bảo vệ nền sản xuất nông nghiệp trồng lúa nước, xây dựng sức mạnh đoàn kết dân tộc trong các cuộc đấu tranh chống ngoại xâm, giành và giữ nền độc lập.
Sở hữu cô ̣ng đồng về đất đai được thiết lâ ̣p trên nền tảng hê ̣ thống làng , xã v ới những quy tắc, phong tục, tập quán riêng. Do vậy, để không gây ra sự bất ổn định trong xã hội hoặc mất chỗ dựa trong việc đối phó với nguy cơ xâm lược của các thế lực bên ngoài, chính quyền trung ương duy trì hình thức sở hữu cộng đồng về đất đai thông qua việc cho phép mỗi làng, xã đều sở hữu một số ruộng đất riêng để cho cấy rẽ thuê lấy hoa lợi phục vụ vào các công việc chung của cộng đồng như lễ hội, đình đám.
Sở hữu tư nhân về đất đai nhằm mu ̣c đích để khao thưởng cho các vương tôn , công tử, quan lại, binh lính có công chống ngoại xâm, các nhà nước phong kiên đã lấy một phần đất của mình chia cho tầng lớp quan lại, quý tộc, đặc biệt, hình thức sở hữu tư nhân về đất đai phát triển mạnh mẽ ở thế kỷ 17, 18 khi các nhà nước phong kiến trung ương tập quyền suy yếu.
Ngoài ra, dưới thời thuộc địa của thực dân Pháp, nước tatồn tại 2 hình thức sở hữu nhà nước về đất đai và sở hữu tư nhân về đất đai, trong đó phát triển chế độ sở hữu lớn về ruộng đất ở Nam Kỳ và chế độ công điền, chế độ sở hữu nhỏ về ruộng đất ở Bắc Kỳ và Trung Kỳ.
Sở hữu đất đai từ Cách m ạng tháng 8/1945 đến năm 1954
Cách mạng tháng 8/1945 thành công, Hiến pháp 1946 ra đời khẳng định quyền tư hữu về tài sản của công dân Việt Nam được bảo đảm (Điều thứ 12). Thời kỳ này, tuân theo khẩu hiệu “Độc lập dân tộc và người cày có ruộng” Nhà nước thực hiện chính sách giảm tô, tịch thu ruộng đất của thực dân Pháp, Việt gian phản động chia cho nông dân nghèo, chia lại công điền công thổ. Về sau nền kinh tế Việt Nam phát triển theo hướng tập trung, bao cấp dẫn đến tư hữu về đất đai ngày càng ít hơn và phát triển theo hướng sở hữu tập thể.
Sở hữu đất đai từ năm 1954 đến năm 1980
Ở miền Bắc, Quốc hội ban hành Hiến pháp 1959, trong đó có thiết lập thêm hình thức sở hữu tập thể (Điều 11) về đất đai. Chính sách, pháp luật đất đai giai đoạn này quy định đất sản xuất nông nghiệp giao cho hợp tác xã tổ chức sản xuất. Trong thời kỳ hợp tác hóa nông nghiệp đẩy tới đỉnh cao theo chủ trương của Đảng, pháp luật dất đai đã có sự thay đổi cơ bản là từ tư hữu hóa chuyển dần sang công hữu hóa. Tuy nhiên, với cách thực hiện dồn dập, khẩn trương và không có lộ trình rõ ràng đã gây ra những tổn thất lớn cho nền kinh tế: sản xuất bị đình trệ trong một thời gian dài và không thuyết phục được lòng dân, không chứng minh được trọn vẹn những ưu điểm của chế độ công hữu về ruộng đất, đời sống người nông dân khó khăn.
Riêng Miền Nam trong thời kỳ từ năm 1954 đến năm 1975 tồn tại hai chính sách ruộng đất khác nhau là Chính sách ruộng đất của chính quyền Cách mạng và Chính sách ruộng đất của ngụy quyền Sài Gòn. Tuy nhiên, do chiến tranh kéo dài và ác liệt nên chính sách ruộng đất của chính quyền cách mạng chỉ thực hiện được ở vùng giải phóng.
Sau khi giải phóng miền Nam thống nhất đất nước, Nhà nước ta không tiến hành cải cách ruộng đất mà đưa mô hình hợp tác xã, tập thể hóa và các vùng nông
thôn miền Nam. Tuy nhiên chính sách này cũng không phát huy được hiệu quả, dẫn đến sản xuất trì trệ, khủng hoảng kéo dài.
Sở hữu đất đai từ năm 1980 đến năm 1986
Ngày 18 tháng 12 năm 1980, Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua Hiến pháp 1980. Theo đó, 4 hình thức sở hữu đất đai (sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể, sở hữu của người lao động riêng lẻ, sở hữu của nhà tư sản dân tộc) ở Hiến pháp1959 được gộp làm một, đó là sở hữu toàn dân (Điều 19) do Nhà nước thống nhất quản lý nên việc quản lý đất đai cần phải thay đổi theo cho phù hợp.
Từ việc thừa nhận sự tồn tại của kinh tế nhiều thành phần, pháp luật đất đai quy định tập trung quản lý đất đai trong các hợp tác xã nông nghiệp, giao diện tích ruộng đất cho đội sản xuất, cho nhóm và người lao động sử dụng để thực hiện sản lượng khoán, tránh để đồng ruộng bị chia cắt manh mún. Từ việc thừa nhận sự tồn tại của kinh tế gia đình xã viên, pháp luật cho phép các hộ gia đình nông dân tận dụng mọi nguồn đất đai mà hợp tác xã, nông, lâm trường chưa sử dụng hết để đưa vào sản xuất, cho phép hộ xã viên được mượn đất của hợp tác xã để sản xuất.
Ở miền Nam, việc điều chỉnh ruộng đất, tập thể hóa về ruộng đất, hỗ trợ những nông dân nghèo mới được chia ruộng đất để có điều kiện sử dụng ruộng đất có hiệu quả, phát triển sản xuất, cải thiện đời sống, kết hợp xây dựng tập đoàn sản xuất và thực hiện khoán sản phẩm đã được triển khai rộng khắp.
Tuy nhiên, trong giai đoạn này nhà nước ta chỉ chú trọng giải quyết các quan hệ lien quan đến đất nông nghiệp, phát triển hợp tác xã mà không chú trọng đến các loại đất khác như khu dân cư, đô thị… thành ra quyền lợi của người sử dụng đất trên thực tế vẫn chưa được đảm bảo.
Sở hữu đất đai từ năm 1986 đến năm 1993
Luật Đất đai 1987 là văn bản đầu tiên thể hiện tinh thần đổi mới của Đại hội VI (Đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa) với nội dung chủ yếu như quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý (Điều 1); Quy đi ̣nh 7 nhiê ̣m vu ̣ của nhà nước trong quản lý đất đai; Phân loa ̣i đất thành 5 loại và quy định về chế độ sử dụng các loại đất.
Luật Đất đai 1987 được soạn thảo trong bối cảnh nước ta bắt đầu đổi mới, vừa tuyên bố xóa bỏ chế độ quan liêu bao cấp nên còn mang nặng tính chất của cơ chế đó khi soạn luật. Nội dung đổi mới của Luật Đất đai 1987 còn rất thận trọng, thực hiện từng bước chậm, chủ yếu là mang tính thăm dò, thí điểm. Việc tính thuế trong giao dịch đất đai rất khó khăn vì Nhà nước chưa thừa nhận quyền sử dụng đất có giá trị; chưa quy định rõ những cơ sở pháp lý cần thiết để điều chỉnh về quan hệ đất đai trong quá trình chuyển sang nền kinh tế thị trường, vấn đề phát triển kinh tế trong điều kiện mở cửa hội nhập với kinh tế thế giới còn bị hạn chế rất lớn; chính sách tài chính đối với đất đai chưa rõ nét, đặc biệt là giá đất; chưa có những điều chỉnh thích đáng đối với những bất hợp lý trong những chính sách cũ, trong việc thay đổi quy hoạch, thay đổi kết cấu hộ nông dân trong nông thôn; mới tập trung chủ yếu vào việc xử lý đối với đất nông – lâm nghiệp; chưa cho phép người sử dụng đất dịch chuyển quyền sử dụng đất, dù thực tế giai đoạn này vẫn tồn tại tình trạng nhân dân “tự chuyển nhượng đất đai” cho nhau núp dưới dạng mua bán tài sản trên đất. Luật thể hiện việc quản lý Nhà nước về đất đai mang nặng tính hành chính, chưa thể hiện yêu cầu quản lý Nhà nước về mặt kinh tế. Hơn nữa, pháp luật thiếu quy định biện pháp bảo đảm trong việc thi hành pháp luật đất đai, nên việc thực hiện pháp luật không nghiêm, quản lý thiếu chặt chẽ. Nhiều nơi diễn ra tình trạng giao đất trái thẩm quyền, sử dụng đất đai sai mục đích khiên nhân dân rất bất bình.
2.1.2. Sở hữu đất đai giai đoạn thi hành Luật Đất đai 1993
Năm 1992, Quốc hội đã thông qua Hiến pháp, trong đó khẳng định một lần nữa đất đai thuộc sở hữu toàn dân (Điều 17, Hiến pháp 1992), Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật (Điều 18, Hiến pháp 1992), đảm bảo sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả. Trên cơ sở của Hiến pháp 1992, Nhà nước đã có chủ trương sửa đổi Luật Đất đai năm 1987 và thay thế bằng Luật Đất đai 1993 với những đổi mới quan trọng và được thể hiện tập trung ở một số nội dung như:
- Nhà nước xác định giá các loại đất để tính thuế chuyển quyền sử dụng đất, thu tiền khi giao đất hoặc cho thuê đất, tính giá trị tài sản khi giao đất, bồi thường thiệt hại về đất khi thu hồi đất.
- Quy định người sử dụng đất được thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp và góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất để thuận tiện cho việc sản xuất kinh doanh.
- Đổi mới quản lý Nhà nước về đất đai như trong việc phân công và phân cấp, phân loại đất nhằm giảm phiền hà cho người sử dụng đất và tăng trách nhiệm cho chính quyền cơ sở.
- Đổi mới chế độ sử dụng các loại đất.
Để khắc phục một số điểm chưa thật phù hợp, chưa đủ cụ thể trong Luật Đất đai năm 1993, Quốc hội đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 1998, tạo một bước hoàn thiện pháp luật về đất đai nhằm khắc phục những cản trở, ách tắc trong quản lý và sử dụng đất, góp phần giải phóng năng lực sản xuất, nâng cao hiệu quả quản lý Nhà nước về sử dụng đất, tạo điều kiện phát triển kinh tế với một số nội dung cụ thể như: Quy định rõ các hình thức sử dụng đất: giao đất không thu tiền sử dụng đất, giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất được trả tiền thuê đất toàn bộ một lần, cho thuê đất được trả tiền thuê đất nhiều lần, cho thuê đất được trả tiền thuê đất hàng năm, nhận quyền sử dụng đất từ người khác; Quy định rõ các đối tượng được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất, giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc được Nhà nước cho thuê đất; Mở rộng các quyền cho người sử dụng đất.
Tiếp tục thể chế tinh thần đổi mới chính sách đất đai của Đảng (Đại hội Đảng lần thứ IX, năm 2001 đã thông qua Báo cáo Chính trị, trong đó nêu rõ định hướng phát triển: Hình thành và phát triển thị trường bất động sản, bao gồm cả quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật; từng bước mở thị trường bất động sản cho người Việt Nam ở nước ngoài và người nước ngoài tham gia đầu tư), Quốc hội đã ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai năm 2001 với các nội dung chủ yếu như:
- Phân cấp thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thủ tục thực hiện chuyển quyền sử dụng đất cho chính quyền địa phương.
- Sửa đổi quy định về việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai được sửa đổi không giao cho các Bộ, ngành lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất riêng của ngành mình, mà phải gắn vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của các tỉnh để tổng hợp lên
cả nước, riêng việc lập và xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai vào mục đích quốc phòng an ninh do tính chất đặc biệt của nhiệm vụ quốc phòng, an ninh, nên vẫn được giữ nguyên như Luật Đất đai năm 1993; kế hoạch phát triển kinh tế xã hội gắn với kế hoạch sử dụng đất đáp ứng với yêu cầu cải cách hành chính, đồng thời gắn quy hoạch ngành với quy hoạch lãnh thổ.
- Quy định cụ thể về việc xác định giá đất và bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất.
- Bổ sung quy định về thẩm quyền cho chuyển mục đích sử dụng đất, chuyển đất nông nghiệp trồng lúa nước sang nuôi trồng thuỷ sản hoặc trồng cây lâu năm gắn với chuyển dịch cơ cấu kinh tế với chuyển mục đích sử dụng đất để tạo điều kiện cho người sử dụng đất chủ động trong sản xuất kinh doanh, đồng thời vẫn đảm bảo được sự quản lý của Nhà nước theo quy hoạch, kế hoạch.
- Tiếp tục mở rộng các quyền thế chấp, bảo lãnh bằng giá trị quyền sử dụng đất cho thống nhất với pháp luật về đầu tư, cho phép người Việt Nam định cư ở nước ngoài về đầu tư lâu dài có nhu cầu về nhà ở trong thời gian đầu tư tại Việt Nam được mua nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở.
Sau 10 năm thực hiện, Luật Đất đai 1993 với 2 lần sửa đổi, dần trở nên lỗi thời với những hạn chế như:
- Pháp luật về đất đai chưa xác định rõ nội dung cốt lõi của chế độ sở hữu toàn dân về đất đai do Nhà nước thống nhất quản lý. Nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai chưa được thể hiện đầy đủ.
- Pháp luật về đất đai chưa đủ tầm giải quyết một cách có hiệu quả những vấn đề về đất đai để đáp ứng yêu cầu đẩy nhanh sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước trong thời kỳ đổi mới.
- Pháp luật về đất đai chưa thực sự theo kịp với tiến trình chuyển đổi nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa và chủ động hội nhập kinh tế quốc tế có hiệu quả. Luật đất đai quy định tương đối tập trung vào biện pháp quản lý hành chính và vẫn còn mang nặng tính bao cấp, trong khi các mối quan hệ về kinh tế được đề cập, điều chỉnh còn ít; chưa có đủ các chế định cần thiết về định giá đất, về điều tiết địa tô chênh lệch, về điều tiết lợi nhuận qua chuyển nhượng quyền sử
dụng đất và bất động sản khác, về bồi thường khi thu hồi đất, về đấu thầu, đấu giá quyền sử dụng đất, về điều kiện thực hiện các quyền của người sử dụng đất, về định hướng và kiểm soát có hiệu quả việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất và thị trường bất động sản, về chuyển mục đích sử dụng đất.
- Pháp luật về đất đai chưa giải quyết được những tồn tại lịch sử trước đây về đất đai, cũng như những vấn đề mới nảy sinh. Trong thực tế, vấn đề đòi lại nhà, đòi lại đất vẫn tiếp tục xảy ra và còn có nhiều ý kiến khác nhau trong xử lý. Tình trạng vi phạm pháp luật, khiếu nại về đất đai vẫn tiếp tục và là vấn đề bức xúc, chưa có các quy định và chế tài cần thiết để giải quyết.
- Nhiều nội dung của pháp luật đất đai mới dừng lại ở mức độ quy định về nguyên tắc quan điểm mà thiếu các văn bản quy định cụ thể nên hiểu pháp luật và thực thi