Chương 3 : MỘT SỐ KIẾN NGHỊ ĐỐI VỚI VIỆT NAM
3.3. Xây dựng khung pháp lý về vận động hành lang
3.3.2. Một số nội dung cơ bản về vận động hành lang cần luật hóa
Việc xây dựng khung pháp lý về vận động hành lang ở nước là vấn đề thực sự khó và phức tạp vì chúng ta chưa có và chưa thừa nhận vận động hành lang chuyên nghiệp, chưa coi đó là một nghề trong xã hội. Tuy nhiên, vận động hành lang là một hiện tượng xã hội và đang ngày càng cho thấy nhu cầu điều chỉnh bởi pháp luật để hoạt động này không bị xem là tiêu cực, chạy chọt, tham nhũng,… Vậy, để xây dựng khung pháp lý thì những vấn đề gì cần được luật hóa? Theo chúng tôi, phải giải quyết những vấn đề sau đây:
Thứ nhất, thế nào là hành vi vận động hành lang?
Đó là những hành vi có hệ thống nhằm tiếp cận, thuyết phục, gây ảnh hưởng, tác động đến quá trình ra quyết định của cơ quan nhà nước hoặc các quan chức của cơ quan nhà nước. Tuy nhiên, trên thực tế các hành vi tiêp cận, thuyết phục, gây ảnh hưởng đến các cơ quan nhà nước, quan chức trong cơ quan nhà nước là “muôn hình vạn trạng”. Vì vậy, bên cạnh việc giải thích hành vi vận động hành lang, cần có những quy định loại trừ những trường hợp ngoại lệ để có những điều chỉnh cho phù hợp. Chẳng hạn như pháp luật của Mỹ loại trừ trường hợp việc tiếp cận quan chức của cơ quan truyền thông nhằm tiến hành thu thập, cung cấp thông tin đến người dân hoặc việc tiếp cận theo yêu cầu của Tòa án hoặc cơ quan có thẩm quyền
Thứ hai, đối tượng của hành vi vận động hành lang
Đó là toàn bộ các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương hay chỉ một số cơ quan nhà nước và cán bộ có chức quyền trong cơ quan nhà nước? Điều này liên quan đến mục đích của hành vi vận động hành lang, đó là làm thay đổi chính sách,
dự luật, chương trình, kế hoạch,… hay thay đổi cả các dự án, hợp đồng và thậm chí là việc đề bạt, bổ nhiệm cán bộ, công chức. Ở Mỹ, đối tượng của vận động hành lang là cơ quan lập pháp và hành pháp của chính quyền liên bang. Ở Québec, Canada quy định cái đích đến của vận động hành lang là Quốc hội, các cơ quan Chính phủ và chính quyền thành phố.
Có thể nói, ở đâu có cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước thì ở đó tồn tại nhu cầu vận động hành lang. Vấn đề là, luật cho phép vận động đến đâu, vận động như thế nào cho phù hợp?
Có ý kiến cho rằng, ở Việt Nam trước mắt chỉ nên thừa nhận vận động hành lang trong hoạt động lập pháp, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước của Quốc hội. Theo đó, nhà vận động hành lang, các nhóm lợi ích hoặc cá nhân có thể vận động các đại biểu Quốc hội, các quan chức làm việc trong các cơ quan của Quốc hội ủng hộ hoặc không ủng hộ việc Quốc hội ban hành luật hoặc nghị quyết về những vấn đề quan trọng của đất nước. Ý kiến này cho rằng, Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân nên các quyết định của Quốc hội ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của nhân dân cả nước và của toàn xã hội. Việc thừa nhận vận động hành lang trong hoạt động của Quốc hội sẽ giúp cho các đại biểu Quốc hội có cái nhìn đa chiều hơn về vấn đề đang được xem xét, thảo luận tại nghị trường và cũng giúp cho dân chúng biết được ai đang nỗ lực gây ảnh hưởng đến việc ra quyết định của Quốc hội. Nhờ vậy mà các quyết định của Quốc hội được ban hành dân chủ hơn, phản ánh được lợi ích của cộng đồng, của các nhóm lợi ích và thậm chí của cá nhân trong xã hội.
Ý kiến khác đề nghị không chỉ thừa nhận vận động hành lang trong hoạt động lập pháp của Quốc hội mà nên thừa nhận vận động hành lang trong hoạt động lập quy của Chính phủ, Bộ, ngành và chính quyền địa phương. Ý
kiến này cho rằng, không chỉ hoạt động lập pháp, hoạt động lập quy cũng tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích của công dân, của các nhóm lợi ích trong xã hội vì vậy phải tạo cơ hội để các nhóm lợi ích thể hiện ý nguyện của mình trong quá trình các cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét về vấn đề đó.
Theo chúng tôi, trong điều kiện của Việt Nam hiên nay, trước mắt chỉ nên thừa nhận vận động hành lang trong hoạt động lập pháp, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước của Quốc hội. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là quy trình lập pháp và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước gồm rất nhiều các trình tự, thủ tục do các cơ quan của nhà nước tiến hành. Vậy, các nhóm lợi ích, các nhà vận động hành lang có thể vận động từ giai đoạn nào của quy trình lập pháp, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước hay chỉ khi vấn đề đó được trình lên Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội thì mới được vận động hành lang? Theo chúng tôi, phải thừa nhận vận động hành lang ngay từ giai đoạn đầu của quy trình lập pháp, đó là sáng kiến pháp luật. Các giai đoạn tiếp theo của quy trình lập pháp là đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, soạn thảo, thẩm tra, cho ý kiến và xem xét, thông qua dự án luật đều có bóng dáng của vận động hành lang. Bởi vì:
Vận động hành lang về chính sách và pháp luật có ý nghĩa hiệu quả không phải trong giai đoạn cuối cùng khi thời gian nghị trường đã hết, mà chỉ thực chất nếu được tiến hành từ giai đoạn Chính phủ. Vì vậy, quy định về lấy ý kiến nhân dân trong giai đoạn lập pháp của Quốc hội cũng như vận động đại biểu Quốc hội sẽ chỉ có ý nghĩa hình thức [5].
Thứ ba, nhà vận động hành lang và điều kiện trở thành nhà vận động
Nhà vận động hành lang là cá nhân hoặc tổ chức được khách hàng thuê để tiến hành vận động hành lang vì mục đích của khách hàng. Nhà vận động hành lang có thể là tổ chức/doanh nghiệp hoặc một cá nhân đáp ứng đủ các điều kiện theo quy định của pháp luật. Để trở thành nhà vận động hành lang, người đó phải đáp ứng đủ các điều kiện về độ tuổi, đạo đức, cũng như trình độ chuyên môn, nghiệp vụ. Khi đề cập đến những tiêu chí để trở thành nhà vận động hành lang, điều trước tiên thường được đặt ra là tri thức, kinh nghiệm đã được tích luỹ của con người cụ thể. Thông thường, tri thức, kinh nghiệm được thể hiện trên một số lĩnh vực như về quy trình lập pháp và điều hành; luật học; những vấn đề chuyên môn liên quan đến lĩnh vực mà khách hàng yêu cầu; băng lực, kỹ năng tiếp cận, xác lập các mối quan hệ với các chủ thể là đối tượng vận động hành lang. Ngoài ra, nhà vận động hành lang đương nhiên, phải có những kỹ năng nhất định về trình bày, phát biểu trước cử toạ, đăng đàn khi cần trình bày một vấn đề nhất định. Về tư cách đạo đức:
Một người đã từng phạm vào pháp luật và đã bị các cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý về mặt hành chính, hình sự và có khi cả về trách nhiệm dân sự thuộc một số lĩnh vực đời sống cộng đồng thì khó mà trở thành một nhà vận động hành lang bình thường
[12].
Theo chúng tôi, có thể quy định cá nhân vận động hành lang phải có phẩm chất đạo đức tốt, am hiểu quy trình, thủ tục ban hành chính sách, quyết định; có kỹ năng truyền đạt thông tin hiệu quả, thuyết phục và có uy tín. Điều quan trọng ở đây là nhà vận động hành lang không thể đồng thời là cán bộ, công chức mà thường là những luật sư hoặc chính trị gia đã nghỉ hưu.
Thứ tư, quyền, nghĩa vụ của nhà vận động hành lang. Nghĩa vụ đầu tiên của nhà vận động hành lang theo chúng tôi cần phải luật hóa đó là nghĩa
vụ đăng ký với cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Pháp luật các nước thừa nhận vận động hành lang đều quy định cụ thể việc đăng ký hành nghề vận động hành lang.
Ở Québec, Canada, nhà vận động hành lang phải đệ trình bản thống kê thông tin gồm các nội dung:
-Tên thông thường, tên giao dịch và địa chỉ của nhà tư vấn vận động hành lang nếu là nhà tư vấn vận động hành lang; đối với doanh nghiệp vận động hành lang thì phải có tên của người đứng đầu doanh nghiệp hoặc tổ chức mà nhà vận động hành lang đại diện, tên của nhà vận động hành lang và tên, địa chỉ của doanh nghiệp hay tổ chức;
-Tên và địa chỉ của khách hàng, tên và địa chỉ của bất kỳ ai kiểm soát và chỉ đạo các hoạt động của khác hàng và có mối quan tâm trực tiếp đến kết quả các hoạt động của nhà tư vấn vận động hành lang đại diện cho khách hàng; nếu khách hàng là pháp nhân thì còn phải có tên và địa chỉ của các công ty con và chi nhánh của pháp nhân đó; nếu khách hàng được tài trợ toàn phần hoặc một phần bởi Chính phủ hay chính quyền thành phố tự trị hay một tổ chức thì pải có tên của Chính phủ, chính quyền thành phố tự trị hoặc tổ chức đó và giá trị khoản tài trợ;
-Chủ đề của các hoạt động của nhà tư vấn vận động hành lang và những chi tiết nhằm định dạng những vấn đề then chốt đó;
-Tên của bất kỳ đại biểu Quốc hội, cơ quan Chính phủ hay chính quyền thành phố nơi mà bất kỳ nhà cầm quyền nào làm việc hay cùng phục vụ với những người mà nhà tư vấn vận động hành lang đã liên lạc, trao đổi hoặc hy vọng sẽ trao đổi;
-Số lượng và giá trị tài chính hay thù lao cho hoạt động vận động hành lang;
-Các kỹ năng truyền thông mà nhà tư vấn vận động hành lang đã sử dụng hay sẽ sử dụng;
-Chức vụ mà nhà tư vấn vận động hành lang đã nắm giữ trong 2 năm trước khi có hợp tác giữa khách hàng với nhà tư vấn vận động hành lang.
Cũng theo Luật của Québec, thời hạn đăng ký đối với nhà tư vấn vận động hành lang là 30 ngày, đối với doanh nghiệp, tổ chức vận động hành lang là 60 ngày sau khi nhà vận động hành lang thay mặt cho khách hàng bắt đầu tiến hành các hoạt động với khách hàng. Bất kỳ thay đổi thông tin nào về những nội dung đăng ký trên đây đều phải được báo cáo, đăng ký với cơ quan đăng ký chậm nhất là 30 ngày, kể từ ngày có sự thay đổi. Ở Mỹ, thời hạn đăng ký với Ban thư ký của Thượng viện và thư ký của Hạ viện chậm nhất là 45 ngày, kể từ ngày người vận động hành lang thực hiện cuộc vận động đầu tiên hoặc được thuê để thực hiện cuộc vận động đầu tiên. Do nước ta chưa thừa nhận nghề vận động hành lang nên thiết nghĩ những quy định của pháp luật các nước này là những kinh nghiệm mà chúng ta nên học hỏi.
Ngoài nghĩa vụ đăng ký, nhà vận động hành lang còn phải trung thực và liêm chính. Theo đó, nhà vận động hành lang phải tiến hành vận động hành lang một cách trung thực; phải bảo đảm thông tin gửi cho quan chức là chính xác, đầy đủ và kịp thời; tôn trọng quyền được nhận những thông tin chính xác của công chúng; tránh trình bày sai sự thật hoặc lừa dối quan chức và tránh cho bất cứ người nào bị nhầm lẫn có chủ định,…
Nhà vận động hành lang phải có nghĩa vụ tôn trọng khách hàng, phải cố vấn cho khách hàng về các tác động có hại của các mục tiêu vận động, chiến lược và chiến thuật vận động đang được xem xét. Đồng thời, nhà vận động hành lang cũng phải thông báo cho khách hàng mà họ đại diện về trách nhiệm và nghĩa vụ của họ theo quy định của pháp luật; khi tiếp xúc với quan
chức, phải thông báo rõ danh tính của khách hàng mà họ đại diện và mục đích của cuộc tiếp xúc. Nhà vận động hành lang cần bảo đảm bí mật các thông tin của khách hàng; không được tiết lộ các thông tin mật mà không có sự cho phép của khách hàng,...
Đồng thời, nhà vận động hành lang còn có nghĩa vụ báo cáo trước cơ quan nhà nước có thẩm quyền về hoạt động của mình. Ở Mỹ, nhà vận động hành lang phải trình báo cáo trước cơ quan nhà nước có thẩm quyền hai lần trong một năm. Ở Québec, nhà vận động hành lang phải báo cáo chậm nhất là 30 ngày, kể từ ngày hết thời hạn năm đăng ký đầu tiền; đối với doanh nghiệp hoặc tổ chức vận động hành lang thì thời hạn này là 60 ngày. Theo quy định của đạo luật công khai vận động hành lang năm 1995 của Mỹ thì báo cáo của nhà vận động hành lang phải có các nội dung như: tên nhà vận động hành lang, tên khách hàng; danh sách những công việc cụ thể mà nhà vận động hành lang được thuê thực hiện trong thời gian 6 tháng; danh sách những người được thuê làm vận động hành lang; những tài liệu, văn bản của các cơ quan nhà nước mà nhà vận động hành lang có được thông qua vận động hành lang; bản trình bày chi tiết lợi ích (nếu có) của bất kỳ thực thể nước ngoài nào đã xác định với những vấn đề cụ thể; bản đánh giá về tổng số tiền thu nhập từ khách hàng, loại trừ thu nhập về những lĩnh vực không liên quan đến công việc vận động đối với trường hợp hãng tham gia vận động hoặc bản đánh giá minh bạch tổng chi phí cho hoạt động hành lang đối với trường hợp cá nhân thực hiện vận động hành lang.
Bên cạnh các quy định về nghĩa vụ, cũng phải có các quy định về quyền của nhà vận động hành lang. Đó là quyền được tiếp cận các quan chức, nghị sĩ,… và đặc biệt, họ có quyền nhận thù lao từ hoạt động của mình.
Thừa nhận vận động hành lang là một nghề đồng nghĩa với việc phải có cơ quan quản lý việc đăng ký vận động hành lang cũng như quản lý hoạt động vận động hành lang.
Ở Mỹ, việc quản lý hoạt động vận động hành lang do Thư ký của Thượng viện và Hạ viện thực hiện. Theo quy định tại Mục 6 đạo luật công khai vận động hành lang, Thư ký của Thượng nghị viện và Hạ nghị viện sẽ có trách nhiệm:
- Cung cấp, hướng dẫn và trợ giúp việc đăng ký, báo cáo của nhà vận động hành lang; xây dựng những tiêu chuẩn, quy tắc và thủ tục chung tuân theo đạo luật công khai vận động hành lang;
- Đánh giá và nếu cần thiết thì thẩm tra để đảm bảo độ chính xác, sự hoàn thiện và đúng thời hạn của bản đăng ký và báo cáo;
- Lập hồ sơ, đánh mã số và sử dụng hệ thống chỉ số chéo để thực hiện mục đích của đạo luật, bao gồm: công khai danh sách tất cả những thành viên, hãng tham gia vận động đã đăng ký và khách hàng của họ; thiết lập hệ thống được máy tính hoá nhằm giảm thiểu gánh nặng lập hồ sơ và tối đa hoá sự tiếp cận của công chúng đối với các tài liệu được soạn thảo;
- Giữ lại các bản đăng ký trong thời hạn ít nhất 6 năm sau khi chúng được hoàn tất, các báo cáo được giữ lại ít nhất 6 năm sau khi lập;
- Định kỳ 6 tháng một lần tiến hành soạn thảo và tổng kết thông tin trong các bản đăng ký và báo cáo được lập trong khoảng thời gian đó một cách rõ ràng và hoàn thiện;
- Thông báo bằng văn bản cho bất kỳ thành viên hoặc hãng tham gia