Các vấn đề đặt ra khi áp dụng pháp luật tố tụng hành chính

Nhìn vào số lượng các vụ việc mà Tòa án nhân dân các cấp của Hải Phòng đã thu ̣ lý , giải quyết trong những năm qua đã minh chứng rằng thủ tục giải quyết khiếu kiê ̣n hành chính ta ̣i Tòa án bước đầu đã được người dân thành phố tin tưởng lựa cho ̣n. Tuy nhiên trên thực tế trong quá trình thu ̣ lý , giải quyết khiếu kiện hành chính, người khởi kiê ̣n đã gă ̣p không ít khó khăn và bản thân chính Tòa án cũng gă ̣p

những vướng mắ c dẫn đến sai sót trong quá trình xét xử khiếu kiê ̣n hành chính .

Những khó khăn, vướng mắc của người khởi kiê ̣n và của Tòa án diễn ra ở tất cả các giai đoa ̣n của quá trình giải quyết khiếu kiê ̣n hành chính từ khi người d ân chuẩn bi ̣ hồ sơ để khởi kiê ̣n , thụ lý, chuẩn bi ̣ xét xử sơ thẩm , quá trình xét xử sơ thẩm , phúc thẩm..., chứ không chỉ bó he ̣p ở mô ̣t giai đoa ̣n nào.

2.3.1. Giai đoạn thụ lý đơn khởi kiê ̣n

2.3.1.1. Thực hiện thủ tục khởi kiện

Theo quy định ta ̣i Điều 105 và Điều 106 Luâ ̣t tố tu ̣ng hành chính, thì khi yêu

cầu Tòa án giải quyết khiếu kiê ̣n hành chính , người khởi kiê ̣n phải nô ̣p đơn khởi kiê ̣n cùng với các tài liệu chứng minh cho yêu cầu của người khởi kiện là có căn cứ và hợp pháp . Viê ̣c nô ̣p đơn khởi kiê ̣n có thể thực hiê ̣n bằng phương thức nô ̣p trực tiếp ta ̣i Tòa án hoă ̣c gửi qua đường bưu điê ̣n.

Với quy đi ̣nh này , viê ̣c nô ̣p đơn khởi kiê ̣n của người khởi kiê ̣n tưởng như đã rất dễ dàng và chỉ cần gửi đơn đến Tòa án là yêu cầu của người khởi kiện sẽ được tòa án nhận đơn , nhưng trên thực tế thì la ̣i không phải như vâ ̣y . Thực tế người khởi kiê ̣n đã gă ̣p không ít khó khăn trong viê ̣c nô ̣p đơn khởi kiê ̣n , đó là: Đơn không đúng yêu cầu (không đúng mẫu) mă ̣c dù có đầy đủ nô ̣i dung như đã quy đi ̣nh ta ̣i khoản 1, Điều 105 Luâ ̣t tố tu ̣ng hành chính ; Người khởi kiê ̣n không cung cấp được các tài liê ̣u chứng minh cho yêu cầu của người khởi kiện là có căn cứ và hợp pháp.

* Nộp đơn khởi kiê ̣n

Vướng mắc đầu tiên mà người khởi kiê ̣n gă ̣p phải khi nô ̣p đơn khởi kiê ̣n khiếu kiê ̣n hành chính đó là đơn không đúng mẫu mă ̣c dù đơn có đầy đủ các nô ̣i dung luâ ̣t quy đi ̣nh . Với trình đô ̣ dâ n trí Viê ̣t Nam hiê ̣n nay còn tương đối thấp và đă ̣c biê ̣t sự hiểu biết , thông tỏ pháp luâ ̣t còn kém cỏi nên viê ̣c viết đơn khởi kiê ̣n còn rất nhiều khó khăn và hạn chế . Bởi vâ ̣y , với những đơn khởi kiê ̣n do người khởi kiê ̣n tự viết mà không có sự tư vấn pháp luâ ̣t hoă ̣c sự hướng dẫn của các cá nhân, đơn vi ̣ cung cấp di ̣ch vu ̣ pháp lý thì đơn khởi kiê ̣n khó có thể được Tòa án chấp nhâ ̣n, thâ ̣m chí trong nhiều trường hợp mă ̣c dù đơn khởi kiê ̣n do cá nhân, đơn vị cung cấp dịch vụ pháp lý soạn giúp người khởi kiện cũng bị Tòa án từ chối hoặc phải sửa lại theo đúng ý của cán bộ Tòa án được phân công nhận đơn mới được Tòa án tiếp nhận . Mô ̣t thực tế diễn ra phổ biế n ta ̣i các Tòa án trên đi ̣a bàn Hải Phòng, đó là nếu người khởi kiê ̣n nô ̣p đơn vào khoảng thời gian từ giữa tháng 8 và tháng 9 hàng năm thì khả năng đơn khởi kiện được tiếp nhận là vô cùng khó khăn . Lý do chỉ là vì thời g ian này các Tòa án trên đi ̣a bàn Hải Phòng tổng kết kế hoa ̣ch

năm nên nếu tiếp nhâ ̣n đơn thì Tòa án sẽ không thể giải quyết ki ̣p dẫn đến không đa ̣t chỉ tiêu kế hoa ̣ch .

Dẫn chứng cho thực tra ̣ng này ta ̣i Hải Phòng đó là hiê ̣n tươ ̣ng để nô ̣p đơn

khởi kiê ̣n cho Tòa án thì hầu hết người khởi kiê ̣n đều phải thực hiê ̣n viê ̣c nô ̣p đơn bằng cả hai hình thức trực tiếp và qua đường bưu điê ̣n . Hơn nữa, khi đã nhâ ̣n được đơn khởi kiê ̣n nhưng Tòa án cũng không th ực hiện đúng thời hạn xem xét đơn khởi

kiê ̣n trước khi ra thông báo thu ̣ lý theo quy đi ̣nh của pháp luâ ̣t (Trườ ng hơ ̣p của

người khởi kiê ̣n là ông Lê Doãn Dũng và bà Nguyễn Thi ̣ Hiểu nô ̣p đơn khởi kiê ̣n vào ngày 20 tháng 07 năm 2011 nhưng mãi tới ngày 05 tháng 10 năm 2011 thì Tòa

án nhân dân Quận Hải An mới có Thông báo thụ lý số 02/2011/TLST-HC). Thậm

chí, có trường hợp vì lý do “hoàn thành chỉ tiêu kế hoạch” nên Tòa án còn “yêu cầu” người khởi kiện viết đơn đề nghị Tòa án tạm hoãn việc thụ lý vụ án.

* Cung cấp cá c tài liê ̣u chứng minh cho yêu cầu khởi kiê ̣n

Có thể nói khó khăn lớn nhất của người khởi kiện gặp phải khi nộp đơn khởi kiê ̣n ta ̣i Tòa án đó là phải cu ng cấp các tài liê ̣u chứng minh cho yêu cầu của người khởi kiện là có căn cứ và hợp pháp . Đây là nghĩa vu ̣ bắt buô ̣c đối với người khởi kiê ̣n và người khởi kiê ̣n buô ̣c phải nô ̣p các tài liê ̣u chứng minh này ngay cùng với đơn khởi kiê ̣n . Như trên đã nêu viê ̣c viết được mô ̣t đơn khởi kiê ̣n đủ điều kiê ̣n để đươ ̣c Tòa án chấp nhâ ̣n đã là khó khăn song viê ̣c cung cấp tài liê ̣u để chứng minh cho yêu cầu khởi kiê ̣n của mình là có căn cứ và hợp pháp còn khó khăn gấ p bô ̣i, bởi vì: Người khởi kiê ̣n, trước hết, không biết các tài liê ̣u để chứng minh là loa ̣i tài liê ̣u nào; Sau đó là các tài liê ̣u để chứng minh thì thường là ho ̣ không có , do đă ̣c thù đây là các khiếu kiện hành chính nên kh i đi khởi kiê ̣n , người khởi kiê ̣n chỉ có trong tay quyết đi ̣nh hành chính còn trước đó là cả mô ̣t quá trình giải quyết diễn ra ở cơ quan hành chính theo quy trình hành chính nên toàn bộ hồ sơ , tài liệu giải quyết vụ việc đó do cơ quan hành chính quản lý và người dân sẽ không thể có để cung cấp cho Tòa án được . Để có thể có được những tài liê ̣u xuất trình cùng đơn khởi kiê ̣n thì người khởi kiê ̣n la ̣i phải quay trở la ̣i cơ quan hành chính nơi đ ã giải quyết vụ việc , nhưng để đươ ̣c các cơ quan này cung cấp các tài liê ̣u là mô ̣t câu chuyê ̣n muôn vàn khó khăn nhất là khi lại biết được họ đang cần những tài liệu đó để đi kiện lại mình .

Bên ca ̣nh những vướng mắc gă ̣p ph ải trong thực tế khi đi nộp đơn khởi kiện như trên đây , người khởi kiê ̣n còn phải thực hiê ̣n thêm mô ̣t công đoa ̣n , đó là đến Tòa án nhận thông báo nộp tiền tạm ứng án phí và đi tới cơ quan thi hành án địa phương để nô ̣p tiền tạm ứng án phí . Sau khi hoàn tất thủ tu ̣c này và trở la ̣i Tòa án nô ̣p biên lai nô ̣p tiền ta ̣m ứng án phí thì đơn khởi kiê ̣n mới được thu ̣ lý . Đây là thủ tục bắt buộc khác hẳn với thủ tục khiếu nại hành chính.

So sánh giữa viê ̣c yêu cầu giải quyết tranh chấp hành chính bằng con đường hành chính và tư pháp thì có thể thấy rằng trong thực tiễn , để tiếp cận được với Tòa án giải quyết yêu cầu của mình thì người dân sẽ rất vất vả và phải đa ̣t được các điều kiê ̣n chă ̣t chẽ và cao hơn nhiều . Khi yêu cầu cơ quan hành chính giải quyết khiếu nại người dân chỉ cần viết đơn gửi cơ quan đó là được , thâ ̣m chí đơn trình bày kiểu gì cũng được chấp nhận để xem xét giải quyết. Còn nếu lựa chọn Tòa án thì đúng là người dân phải rất vất vả trong viê ̣c chuẩn bi ̣ các thủ tu ̣c để đơn khởi kiê ̣n được Tòa án tiếp nhận và lại phải nộp tiền tạm ứng án phí nữa , đây chính là lý do người dân rất nga ̣i cho ̣n Tòa án để giải quyết khiếu kiê ̣n hành chính bên ca ̣nh lý do về tâm lý e

ngại của những con người vốn sinh ra trong xã hội phong kiến , tôn trọng lễ nghi,

thứ bậc trong xã hội.

2.3.1.2. Xác định đối tượng khởi kiện hà nh chính

Xác định đối tượng khởi kiện hành chính là một khó khăn cực kỳ lớn

không chỉ đặt ra đối với người dân mà thậm chí đối với cả cơ quan tiến hành tố tụng. Về phía Tòa án cũng gă ̣p rất nhiều trở nga ̣i , vướng mắc trong quá trình nhâ ̣n đơn và thu ̣ lý đơn khởi kiện đối với khiếu kiện hành chính . Vướng mắc lớn nhất mà Tòa án gặp phải đó chính là việc xác định quyết định hành chính hay hành vi hành chính mà người dân khởi kiện có phải đối tượng khởi kiện hành chính không?

Điều 28 Luâ ̣t tố tu ̣ng hành chính đã quy đi ̣nh các quyết đi ̣nh hành chính thuô ̣c thẩm quyền xét xử của Tòa án . Theo quy đi ̣nh ta ̣i điều luâ ̣t này , quyết đi ̣nh hành chính thuộc thẩm quyền của Tòa án chỉ có 3 loại quyết đi ̣nh, đó là:

• Quyết đi ̣nh hành chính (trừ các quyết đi ̣nh hành chính trong lĩnh vực quốc

Chính Phủ ban hành tại Nghị định số 49/2012/NĐ-CP ngày 04 tháng 6 năm 2012 và các quyết định hành chính mang tính nội bộ công sở );

• Quyết đi ̣nh kỷ luâ ̣t buô ̣c thôi viê ̣c;

• Quyết đi ̣nh giải quyết khiếu na ̣i về quyết đi ̣nh xử lý vu ̣ viê ̣c ca ̣nh tranh .

Tuy nhiên, thế nào là quyết đi ̣nh hành chính thuộc thẩm quyền của Tòa án

(đối tượng khởi kiê ̣n vu ̣ án hành chính ), thì Điều 3 Luâ ̣t tố tu ̣ng hành chính đã đi ̣nh

nghĩa quyết định hành chính là “văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan , tổ chức đó ban hành , quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể” . Như vâ ̣y, quyết đi ̣nh hành chính thuô ̣c thẩm quyền của Tòa án phải đảm bảo các đă ̣c điểm, đó là:

• Chủ thể ban hành quyết định hành chính là cơ quan hành chính nhà nước ,

tổ chức khác hoă ̣c của người có thẩm quyền trong các cơ quan , tổ chức đó thực hiê ̣n nhiê ̣m vu ̣ cu ̣ thể trong hoa ̣t đô ̣ng quản lý hành chính nhà nước;

• Hình thức của quyết định hành chính là văn bản áp dụng quy phạm pháp

luâ ̣t tức là văn bản cá biê ̣t có tác đô ̣ng trực tiếp đến quyền , lợi ích của các đối tượng có liên quan, các cá nhân công dân.

• Về nô ̣i dung quyết đi ̣nh hành chính luôn tồn ta ̣i những quy đi ̣nh có tính

ràng buộc pháp lý làm xuất hiện , thay đổi hoă ̣c hủy bỏ các quyền và nghĩa vu ̣ của

chủ thể trong một quan hệ pháp luật hành chính cụ thể . Đây là nhữ ng mê ̣nh lê ̣nh

hành chính thể hiện ý chí đơn phương của chủ thể ban hành như cho phép , ngăn

cấm hoă ̣c buô ̣c thực hiê ̣n . Vì vậy, quyết đi ̣nh hành chính được ban hành trái pháp luâ ̣t, gây thiê ̣t ha ̣i đến quyền , lợi ích của công dân thì nó sẽ bi ̣ phản ứng và làm phát sinh các khiếu kiê ̣n hành chính . Do nô ̣i dung của quyết đi ̣nh hành chính là những quy đi ̣nh nên khi xác đi ̣nh mô ̣t văn bản có phải là quyết đi ̣nh hành chính hay không thì ta căn cứ vào các đă ̣c điểm này chứ không phu ̣ thuô ̣c vào hình thức có tính chuẩn mực là “quyết đi ̣nh” mới xác đi ̣nh đó là quyết đi ̣nh hành chính .

Để cu ̣ thể hóa hơn và cũng là tài liê ̣u hướng dẫn áp du ̣ng pháp luâ ̣t trong hoa ̣t đô ̣ng xét xử khiếu kiê ̣n hành chính, Hô ̣i đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao đã

ban hành Nghi ̣ quyết số 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29 tháng 7 năm 2011 hướng dẫn thi hành mô ̣t số quy đi ̣nh của Luâ ̣t tố tu ̣ng hành chính . Tại khoản 1 Điều 1 của Nghị quyết này đã quy đi ̣nh như sau :

1. Quyết định hành chính thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Toà án giải quyết vụ án hành chính là văn bản được thể hiện dưới hình thức quyết định hoặc dưới hình thức khác như thông báo, kết luận, công văn do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành có chứa đựng nội dung của quyết định hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính mà người khởi kiện cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm (trừ những văn bản thông báo của cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền của cơ quan, tổ chức trong việc yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức bổ sung, cung cấp hồ sơ, tài liệu có liên quan đến việc giải quyết, xử lý vụ việc cụ thể theo yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức đó), bao gồm:

a) Quyết định hành chính được cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó

ban hành trong khi giải quyết, xử lý những việc cụ thểtrong hoạt động

quản lý hành chính;

b) Quyết định hành chính được ban hành sau khi có khiếu nại

vàcó nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thế,huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ

quyết định hành chính được hướng dẫn tại điểm a khoản này [19].

Mă ̣c dù đã có những quy đi ̣nh cu ̣ thể như vâ ̣y , tuy nhiên , trong thực tiễn

hoạt động xét xử khiếu kiện hành chính trong thời gian qua cũng vẫn có những quan điểm và cách hiểu khác nhau về quyết đi ̣nh hành chính , hành vi hành chính thuô ̣c thẩm quyền giải quyết của Tòa án . Tìm hiểu hoạt động xét xử khiếu kiện hành chính ở Hải Phòng trong thời gian qua thấy rằng có một số loại quyết định hành chính , hành vi hành chính cho đến nay vẫn còn nhiều tranh cãi có phải là đối

tươ ̣ng khởi kiê ̣n hành chính không , đó là: Loại quyết định giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính Nhà nước , cơ quan , tổ chức khác hoă ̣c người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức cấp trên ; Kết luâ ̣n thanh tra của cơ quan thanh tra trong hoạt đô ̣ng thanh tra hành chính ; Quyết đi ̣nh của Cơ quan , chấp hành viên củ a cơ quan thi hành án dân sự và hành vi không giải quyết khiếu na ̣i trong thời ha ̣n luâ ̣t đi ̣nh của cơ quan nhà nước , người có thẩm quyền giải quyết khiếu na ̣i theo quy đi ̣nh của luâ ̣t khiếu na ̣i .

* Đối với loại quyết định giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính Nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức cấp trên

Đây là các quyết đi ̣nh được cơ quan hành chính nhà nước , cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền của các cơ quan đó ban hành trong quá trình giải quyết khiếu na ̣i đối với quy ết định hành chính , hành vi hành chính theo Luật khiếu nại, do vâ ̣y vẫn được hiểu là quyết đi ̣nh hành chính . Vâ ̣y quyết đi ̣nh này có phải là

đối tươ ̣ng khởi kiê ̣n hành chính không ? Theo quan điểm của tôi về vấn đề này ,

không phải mọi quyết định giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính đều là đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính. Nếu quyết định giải quyết khiếu nại được ban hành theo quy định của Luật Khiếu nại chỉ xem xét tính đúng sai của nội dung khiếu nại mà không làm thay đổi nội dung của hành vi hành chính , quyết đi ̣nh hành

chính bị khiếu nại thì không phải là đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính .

Ngược lai, nếu quyết định giải quyết đơn khiếu nại mà nó làm thay đổi nội dung của