3.1. Thực tiễn áp dụng chế định Persona nongrata trong quan hệ ngoại giao, lãnh sự
3.1.1. Môt số vụ việc cụ thể
Vụ việc liên quan tới Hoa Kỳ
Hoa Kỳ là một trong những quốc gia tham gia đàm phán và ký kết Công ước Vienna 1961 về Quan hệ ngoại giao. Đây cũng là một trong những quốc gia trên thực tế có nhiều trường hợp đưa ra tuyên bố Persona non grata cũng như có đại diện ngoại giao bị tuyên bố Persona non grata trong lịch sự quan hệ ngoại giao quốc tế với các quốc gia khác trên thế giới.
Trong hệ thống pháp luật Hoa Kỳ, Tổng thống là người đứng đầu chính phủ và là một trong ba cơ quan cao nhất của nước này cùng với Thượng viện và Hạ viện. Theo đó, Tổng thống có thẩm quyền hoàn toàn trong việc tuyên bố một thành viên của cơ quan ngoại giao hoặc lãnh sự nước ngoài là Persona non grata, buộc người này phải rời khỏi Hoa Kỳ trong một khoảng thời gian hợp lý do Tổng thống đề ra. Có ba văn bản pháp luật là cơ sở pháp lý cho quyền tuyên bố Persona non grata và trục xuất nhân viên ngoại giao lãnh sự của Tổng thống. Cơ sở đầu tiên và có liên quan trực tiếp nhất là luật pháp quốc tế, cụ thể là Công ước Vienna 1961 về Quan hệ ngoại giao mà Hoa Kỳ kí kết. Thứ hai là pháp luật liên bang, bao gồm Đạo luật Di trú và Quốc tịch năm 1952 và cuối cùng là Điều khoản về thủ tục tố tụng của Tu chính án V Hiến pháp Hoa Kỳ [79], [80].
Về cơ bản, chế định về Persona non grata của Hoa Kỳ tuân thủ theo quy định tại Điều 9 Công ước Vienna 1961, tuy nhiên, cũng có những điểm cần lưu ý trong quy định của pháp luật liên bang Hoa Kỳ. Đạo luật Di trú và Quốc tịch Hoa Kỳ năm 1952 quy định cả người nước ngoài định cư và không định cư, dù hợp pháp hay bất hợp pháp, thường được hưởng các quyền nhất định để ở lại Hoa Kỳ nếu họ không bị yêu cầu trục xuất (Điều 241.e). Thật vậy, Điều 1251.e Bộ luật Hoa Kỳ Phần 8 công
nhận rằng các nhân viên ngoại giao không duy trì được tư cách ngoại giao của mình có thể sẽ không bị Bộ trưởng Bộ Tư pháp yêu cầu rời khỏi Hoa Kỳ mà không có sự chấp thuận của Ngoại trưởng trừ các trường hợp hạn chế nhất định. Tuy nhiên, theo nhận định của John M. Harmon trong Báo cáo về Quyền của Tổng thống trong việc trục xuất đại diện ngoại giao nước ngoài cho rằng việc Đạo luật Di trú và Quốc tịch cho các nhân viên ngoại giao nước ngoài đã bị tuyên bố Persona non grata các quyền hợp pháp để ở lại Hoa Kỳ sẽ trực tiếp ảnh hưởng tiêu cực đến quyền lực của Tổng thống theo quy định Hiến pháp trong việc đối phó với các nhà ngoại giao và tiến hành quan hệ đối ngoại với các quốc gia khác. Nói cách khác, các nhân viên ngoại giao nước ngoài không có bất kỳ quyền theo luật định để ở lại Hoa Kỳ một khi họ đã bị tuyên bố là Persona non grata và đã được lệnh rời khỏi đất nước. Việc hiểu Đạo luật Nhập cư và Quốc tịch theo cách này là phù hợp và được hỗ trợ bởi học thuyết rằng các đạo luật nên được hiểu theo cách tránh gây nghi ngờ về tính hợp hiến của chúng.
Hoa Kỳ cũng đồng tình với việc mặc dù Điều 9 Công ước Vienna không quy định rõ nhưng Quốc gia tiếp nhận có quyền tước quyền miễn trừ ngoại giao của người đã bị tuyên bố Persona non grata nếu Quốc gia cử đi không thi hành hoặc không thể thi hành trong khoảng thời gian hợp lí nghĩa vụ triệu hồi hoặc từ bỏ quyền miễn trừ của người này, vì nó sẽ làm suy yếu đáng kể mục tiêu của chính sách đối ngoại mà Tổng thống đã đề ra. Do đó, Tổng thống có quyền xác định việc trục xuất nhanh chóng và chắc chắn các nhà ngoại giao Persona non grata, thúc đẩy đáng kể lợi ích chính sách đối ngoại của Hoa Kỳ.
Một điểm đáng lưu ý khác đó là một số phần nhất định của Đạo luật Di trú và Quốc tịch, đặc biệt là Điều 245 và Điều 248 cho phép bất kỳ người nước ngoài không định cư nào nộp đơn điều chỉnh trạng thái hoặc thay đổi phân loại công dân của mình. Như vậy một nhà ngoại giao, lãnh sự bị tuyên bố Persona non grata có thể tìm cách ở lại Hoa Kỳ bằng việc nộp đơn điều chỉnh trạng thái công dân. Tuy nhiên, chính quyền Hoa Kỳ có thể ngăn chặn được khả năng này bằng việc áp dụng Điều 221.i của Đạo luật Di trú và Quốc tịch và Điều 1201.i của Bộ luật Hoa Kỳ
Phần 8, quy định rằng sau khi cấp thị thực, Bộ trưởng Ngoại giao có thể bất cứ lúc nào, theo quyết định của mình, thu hồi thị thực đó hoặc các tài liệu khác liên quan. Thông báo về việc thu hồi đó sẽ làm mất hiệu lực thị thực hoặc tài liệu khác kể từ ngày cấp, như vậy có thể xoá bỏ quyền điều chỉnh trạng thái công dân của nhà ngoại giao, lãnh sự bị tuyên bố Persona non grata.
- Hoa Kỳ - Cuba:
Ngày 03/10/2017, Tổng thống Donald Trump ra thông báo trục xuất 15 nhà ngoại giao thuộc Đại sứ quán Cuba ở Washington.
Quyết định này được ra dựa trên lý do là Cuba đã thực hiện các cuộc tấn công bằng sóng âm làm ảnh hưởng tới sức khoẻ của 22 cán bộ, nhân viên ngoại giao Mỹ tại Cuba. Không đưa ra bất kì bằng chứng xác thực nào mà Chính phủ Hoa Kỳ chỉ cho biết rằng việc tấn công bằng sóng âm đã kéo dài trong vài tháng, khiến người bị ảnh hưởng mất thính giác, thường xuyên chóng mặt, đau đầu, mệt mỏi và khó ngủ. Các nhà ngoại giao Cuba sẽ phải rời khỏi Mỹ trong vòng 07 ngày.
Về phía Cuba, nước này không đưa ra tuyên bố nào sau vụ việc trục xuất mà chỉ đưa ra khẳng định liên quan tới vụ việc tấn công sóng âm. Trong đó, Cuba khẳng định rằng không tiến hành bất kỳ hành động nào như vậy và đang điều tra vụ việc để làm rõ [21].
- Venezuela – Hoa Kỳ:
Ngày 23/01/2019, Tổng thống Venezuela đã đưa ra tuyên bố trong một bài phát biểu trước toàn thể người dân ủng hộ ông tại thủ đô Caracas về việc cắt đứt quan hệ ngoại giao với Mỹ và áp dụng chế định Persona non grata với toàn bộ các nhà ngoại giao Mỹ. Những người này phải rời khỏi Venezuela trong vòng 72 giờ. Đáp trả lại hành động này của Chính phủ ông Maduro, Ngoại trưởng Mỹ Mike Pompeo đã ra thông cáo báo chí tuyên bố rằng: Hoa Kỳ chỉ thừa nhận ông Guaido là Tổng thống hợp pháp của Venezuela và vì vậy những tuyên bố của chính quyền Maduro là vô hiệu [14]. Hoa Kỳ đã không rút các nhân viên ngoại giao của mình ra khỏi Venezuela theo tuyên bố Persona non grata này của Maduro.
Ở chiều ngược lại, hành động này của Hoa Kỳ đã đẩy chính quyền ông Maduro vào tình thế khó khăn. Ông Maduro sẽ phải đối mặt với việc tiếp tục thực hiện theo nội dung khoản 2 Điều 9 Công ước Vienna và thông lệ quốc tế là sau khi hết 72 giờ, ông sẽ ra lệnh cho lực lượng cảnh sát và quân đội trục xuất những nhà ngoại giao Mỹ. Tuy nhiên, nếu thực hiện như vậy sẽ làm căng thẳng chính trị giữa hai nước càng leo thang gay gắt hơn nữa. Mỹ có thể vin vào lý do này để tiếp tục trừng phạt Venezuela ở các cấp độ cao hơn, gây thiệt hại không thể lường trước được.
Tuy nhiên, nếu không trục xuất nhà ngoại giao Mỹ và Mỹ cũng không tự rút những người này về thì những hành động của ông Maduro trước đó sẽ thiếu nhất quán, gây tổn hại nghiêm trọng tới uy tín của ông. Ngoài ra, việc im lặng và duy trì sự hiện diện của cán Bộ ngoại giao Mỹ có thể được coi là sự thừa nhận quan điểm của Hoa Kỳ, sự chấp nhận một quốc gia hai chính phủ của Maduro.
Trên thực tế, chính quyền Maduro đã không tiếp tục theo đuổi việc trục xuất này mà hướng tới đàm phán với chính phủ Donald Trumps. Tuy nhiên, tới tháng 3, khi căng thẳng lên tới đỉnh điểm, Hoa Kỳ đã tự rút toàn bộ nhân viên ngoại giao của mình ra khỏi nước này [28].
Như vậy, có thể thấy, việc áp dụng chế định Persona non grata vì lý do chính trị không hề dễ dàng thực hiện. Riêng trong vụ việc này, bất chấp việc Liên hợp quốc công nhận nhà nước của Maduro thì Hoa Kỳ vẫn có thể tự làm theo ý kiến cá nhân của mình [7]. Liên hợp quốc hay bất kỳ một quốc gia nào cũng không thể can thiệp vào. Và không chỉ đơn thuần là không thực hiện Persona non grata, việc không đưa các nhà ngoại giao về nước hay chấm dứt chức vụ của những người này còn thể hiện một điều khác lớn lao hơn. Đó là việc không công nhận chính phủ một nước.
Vụ việc liên quan tới Nga
Cũng giống như Hoa Kỳ, Nga là một thành viên của cả Công ước Vienna 1961 (25/03/1969) và Công ước Vienna 1963 (15/03/1989). Quốc gia này cũng áp
dụng trực tiếp nội dung của hai công ước nêu trên chứ không tiến hành nội luật hoá toàn bộ các điều khoản.
Pháp luật Nga chứa đựng các điều khoản về miễn trừ cho toàn bộ cán bộ ngoại giao, lãnh sự của các quốc gia khác. Và mặc dù không đề cập tới Persona non grata nhưng theo Điều 3 khoản 2 của Bộ Luật Hình sự, có quy định về thủ tục tố tụng trong đó chống lại các viên chức ngoại giao có quyền miễn trừ này. Việc tố tụng như vậy sẽ phụ thuộc vào các hiệp định song phương của Nga với các quốc gia khác cũng như dựa trên nguyên tắc có đi có lại [54].
Nga có lịch sử lâu đời trong việc áp dụng và bị áp dụng nguyên tắc Persona non grata và điều này thể hiện rất rõ trong các vụ việc nêu dưới đây.
- Indonesia – Liên Xô:
Ngày 09/01/1982, S.P Egorov, một trợ lý thuộc văn phòng Đại sứ quán Liên Xô tại thủ đô Jakarta đã bị tuyên bố là Persona non grata bởi Chính phủ Indonesia. Người này bị cáo buộc đã tham gia vào hoạt động gián điệp với một công dân Liên Xô khác. Nói cách khác, ông này đã can thiệp vào công việc nội bộ của Indonesia và vì vậy vi phạm các quy định của Công ước Vienna 1961 về quan hệ ngoại giao (Điều 41).
Egorov bị yêu cầu rời khỏi Indonesia chứ không bị bắt giữ. Ngược lại, người bị cho là hoạt động gián điệp cùng ông, Alexander Finenko đã bị bắt giữ bởi lực lượng cảnh sát Indonesia vì các cáo buộc tương tự. Tuy nhiên, ông này không được hưởng các quyền ưu đãi ngoại giao và vì vậy, việc bắt giữ được diễn ra đơn giản. Với Egorov, trục xuất là chế tài tối đa mà Indonesia có thể thực hiện [64].
- Anh – Liên Xô:
Trong suốt thời kỳ chiến tranh lạnh, các viên chức ngoại giao Liên Xô bị áp dụng Persona non grata và buộc phải dời khỏi nước tiếp nhận một cách thường xuyên. Tuy nhiên, đáng kể nhất phải kể tới vụ việc Anh trục xuất 105 nhân viên ngoại giao Liên Xô ra khỏi nước mình năm 1971.
Năm 1971, theo thống kê, có gần 1000 nhân viên ngoại giao, thương mại cùng với vợ/chồng mình sinh sống ởi Anh. Cũng theo đó, MI5 (Cơ quan an ninh Anh) ước tính khoảng 25% số này tham gia “các hoạt động phi ngoại giao”, hay nói cách khác là gián điệp.
Trước khi tiến hành áp dụng Persona non grata, các quan chức Anh đã cố gắng thuyết phục Liên Xô rút những người này về nước nhưng không có kết quả. Tình hình chỉ thay đổi khi vào tháng 09/1971, Oleg Lyalin, một sĩ quan của Uỷ ban An ninh quốc gia Liên Xô (KGB) đào ngũ về phía Anh. Ông này đã tiết lộ nhiều thông tin bí mật và tạo thành cái cớ để tấn công và trục xuất mạng lưới tình báo Liên Xô tại Anh.
Ngày 24/09/2971, Văn phòng ngoại giao Anh đã triệu tập đại biện lâm thời của Liên Xô đến và thông báo về việc áp dụng Persona non grata và yêu cầu 105 nhân viên Liên Xô phải rời khỏi Anh trong 2 tuần.
Sự việc xảy ra làm quan hệ giữa Anh và Liên Xô xấu đi một cách trầm trọng. Quan chức Liên Xô đã rất giận giữ nhưng đổi lại, nước này chỉ tiến hành trục xuất 18 nhân viên ngoại giao Anh [27].
- Nga – Các quốc gia thuộc khối Liên minh châu Âu (EU):
Vụ cha con cựu điệp viên Skripal bị đầu độc và căng thẳng chính trị giữa Nga cùng các nước phương Tây được coi là một trong những sự kiện chính trị đáng chú ý nhất năm 2018.
Vụ việc diễn ra vào ngày 04/03/2018 tại Salisbury, Anh. Tới ngày 14/03, Chính phủ Anh cáo buộc Nga chịu trách nhiệm cho vụ đầu độc và vi phạm Công ước cấm vũ khí hoá học. Nga bác bỏ các cáo buộc này và cho rằng họ là nạn nhân của một âm mưu. Từ đó mà xung đột ngoại giao liên tiếp xảy ra, chứng kiến sự trục xuất các nhà ngoại giao tới từ hai phía với những con số kỉ lục kể từ sau Chiến tranh lạnh.
Tính tới ngày 30/03 (26 ngày sau khi sự việc đầu độc diễn ra), Bộ Ngoại giao Nga đã ra thông báo trục xuất 146 nhà ngoại giao thuộc 26 quốc gia. Trong đó chủ yếu là các quốc gia EU như Anh, Pháp, Hà Lan, Thuỵ Điển, Đan Mạch, Đức, Na Uy,… Ở chiều hướng ngược lại, 28 quốc gia khác trên thế giới cũng tuyên bố trục xuất 140 nhà ngoại giao Nga theo chế định Persona non grata [2].
Vụ việc khác
- Philippines – Panama:
Erick Bairnals Shcks, một nhân viên của Đại sứ quán Panama tại Philippines bị cáo buộc tội hiếp dâm một phụ nữ tại căn hộ của mình tại thành phố Makati ngày 23/04/2012.
Sau khi nhận được thông tin này từ người bị hại, Bộ Ngoại giao Philippines (DFA) đã liên tục ra nhiều thông báo khác nhau liên quan tới nhân viên ngoại giao này. Đầu tiên, DFA thông báo rằng người bị cáo buộc này là một viên chức ngoại giao lãnh sự nên được hưởng quyền miễn truy tố. Chính thông báo này đã giúp cho kẻ tình nghi rời khỏi Philippines một cách dễ dàng. Tiếp đó, trái ngược với lần trước, DFA ra thông báo công dân Panama này không tránh khỏi trách nhiệm dân sự liên quan tới vụ việc nêu trên. Thông báo cuối cùng này là kết quả của việc áp dụng chế định Persona non grata đối với Shcks [71].
Trong thông báo của mình, Bộ Ngoại giao Philippines đã trình bày các căn cứ pháp lý hợp lý và phù hợp với pháp luật quốc tế. Cụ thể, thông báo viết:
“Theo quy định tại Điều 9 của Công ước Vienna về Quan hệ ngoại giao, ông Shcks cần được Chính phủ Panama triệu hồi hoặc chấm dứt vai trò, chức năng của mình. Nếu Chính phủ Panama không có hành động nào trong một khoảng thời gian hợp lý sau khi ông Shcks được tuyên bố là người không được hoan nghênh, Chính phủ Philippines sẽ ngừng công nhận ông này là nhân viên của Đại sứ quán và theo đõ sẽ bị tước các quyền miễn trừ”[78].
Là hai thành viên đã phê chuẩn Công ước Vienna 1961 từ những ngày đầu (Philippines phê chuẩn năm 1965 và Panama năm 1963) nên có thể thấy, việc viện dẫn trên của Philippines là hoàn toàn hợp lý.
Trên thực tế, chính phủ Panama hầu như không có phát ngôn hay hành động nào liên quan tới vụ việc này. Và vì vậy, Chính phủ Philippines sau một thời gian đã từ chối thừa nhận Shcks là thành viên của Đại sứ quán Panama. Đây là bước quan trọng, quyết định việc có thể tiến hành khởi tố và xử lý Shcks theo pháp luật Philippines.
Như vậy, đây là một vụ việc thực tế áp dụng Persona non grata mà trong đó một nhân viên ngoại giao của nước cử đi vi phạm pháp luật của nước tiếp nhận.