bộ, công chức Nhà nước; thực hiện hoạt động phản biện xã hội.
2.1.4.1. Giám sát hoạt động cơ quan Nhà nước, đại biểu dân cử, cán bộ, công chức Nhà nước
Điều 8 Hiến pháp 1992 quy định: “Các cơ quan Nhà nước, cán bộ, viên chức Nhà nước phải tôn trọng nhân dân, tận tuỵ phục vụ nhân dân, liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của nhân dân” [17, tr13]. Với phƣơng thức tổ chức quyền lực nhà nƣớc tập trung, thống nhất, không tam quyền phân lập, không kiềm chế đối trọng, nhƣng có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nƣớc trong việc thực thi quyền lực chính trị của nhân dân. Hiến pháp năm 1992 ghi nhận quyền giám sát của Mặt trận và các đoàn thể thành viên là thể hiện mở rộng nền dân chủ xã hội chủ nghĩa theo tinh thần các Nghị quyết của Đảng. Về vấn đề này Đảng ta đã chỉ rõ tại Nghị quyết lần thứ hai Ban chấp hành Trung ƣơng Đảng (khoá VII) là: “Cải cách bộ máy nhà nước còn bao hàm một nội dung quan trọng là tăng cường mối quan hệ mật thiết giữa Nhà nước với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các đoàn thể và nhân dân. Mặt trận và các đoàn thể tham gia xây dựng, quản lý, giám sát và bảo vệ Nhà nước. Nhà nước dựa vào Mặt trận và các đoàn thể để phát huy quyền làm chủ và sức mạnh có tổ chức của nhân dân. Đó cũng chính là bản thân sức mạnh của Nhà nước”.
Trong hệ thống chính trị, theo quy định hiện hành thì Đảng, Nhà nƣớc và Mặt trận đều có vai trò giám sát theo vị trí chức năng của tổ chức mình. Nhân dân với quyền dân chủ trực tiếp hiện vai trò giám sát có tổ
64
chức thông qua Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. Sự khác nhau cơ bản giữa hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam với giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân và các cơ quan Nhà nƣớc khác có chức năng giám sát là ở tính chất giám sát và hình thức giám sát. Giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân là giám sát mang tính quyền lực do các đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân và các cơ quan của Quốc hội, Hội đồng nhân dân tiến hành. Quốc hội, Hội đồng nhân dân có quyền quyết định những hình thức và biện pháp xử lý nếu quá trình giám sát phát hiện có vi phạm pháp luật. Giám sát của Mặt trận Tổ quốc là giám sát xã hội, mang tính nhân dân, hỗ trợ cho công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra của Nhà nƣớc nhằm góp phần xây dựng và bảo vệ Nhà nƣớc Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong sạch, vững mạnh, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của nhân dân. Là giám sát mang tính nhân dân, giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội và nhân dân đƣợc hiểu theo cơ chế là việc xem xét, phát hiện, kiến nghị với cơ quan tổ chức Đảng, Nhà nƣớc có thẩm quyền xem xét, xử lý. Mặt trận Tổ quốc Việt Nam thực hiện giám sát với ba hình thức: Động viên nhân dân thực hiện quyền giám sát; Tham gia hoạt động giám sát với cơ quan quyền lực Nhà nƣớc và giám sát thông qua các hoạt động thƣờng xuyên của các cấp Mặt trận. Luật quy định trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức là phải tạo điều kiện để Mặt trận Tổ quốc Việt Nam thực hiện nhiệm vụ giám sát và phải xem xét trả lời trong thời hạn theo quy định của pháp luật những kiến nghị của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.
Mục đích giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội và nhân dân nhằm góp phần thực hiện nghiêm túc và có hiệu quả các chủ trƣơng, đƣờng lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nƣớc, các chƣơng trình kinh tế, xã hội, văn hóa, an ninh, quốc phòng và đối ngoại; kiến nghị khắc phục những sai sót, yếu kém và sửa đổi, bổ sung những quy định không còn phù hợp; phát hiện những nhân tố mới,
65
những mặt tích cực; phát huy dân chủ, động viên nhân dân tích cực tham gia xây dựng Đảng, Nhà nƣớc.
Thông qua hoạt động giám sát, Mặt trận thể hiện tiếng nói của nhân dân, nhân dân thực hiện quyền giám sát trực tiếp hoạt động của cơ quan nhà nƣớc, cán bộ, viên chức nhà nƣớc, còn thông qua Mặt trận và các đoàn thể để thực hiện quyền giám sát của mình. Trong hoạt động giám sát, phải bảo đảm những nguyên tắc về sự lãnh đạo của Đảng trong quá trình xây dựng cơ chế, chính sách, tuân theo các quy định của Hiến pháp và pháp luật, thực sự khách quan, mang tính xây dựng và cầu thị, cùng hƣớng tới mục đích của giám sát là hỗ trợ cho công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra của nhà nƣớc và của Đảng, nhằm góp phần tham gia xây dựng, chỉnh đốn Đảng và bảo vệ nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Đối với Mặt trận, phải chịu trách nhiệm về tính đúng đắn của các kiến nghị, đối với ngƣời đứng đầu cơ quan, tổ chức có trách nhiệm tạo điều kiện để Mặt trận thực hiện nhiệm vụ giám sát, sau khi nhận đƣợc kiến nghị của Mặt trận thì ngƣời đứng đầu cơ quan, tổ chức có trách nhiệm xem xét, trả lời trong thời hạn theo quy định của pháp luật.
- Mặt trận Tổ quốc Việt Nam giám sát hoạt động cơ quan Nhà nước
Hoạt động của cơ quan nhà nƣớc là một phạm trù pháp lý rộng. Hoạt động của mỗi cơ quan nhà nƣớc (lập pháp, hành pháp, tƣ pháp) theo chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định. Từ thực tiễn hoạt động và điều kiện của Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, nội dung giám sát hoạt động của cơ quan nhà nƣớc chủ yếu tập trung vào việc giám sát việc ban hành và thi hành pháp luật của cơ quan nhà nƣớc, đó là những pháp luật liên quan đến quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, liên quan đến các tầng lớp xã hội do Mặt trận trực tiếp vận động, liên quan đến tổ chức và hoạt động của Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên, đến tổ chức bộ máy nhà nƣớc. Sau Hiến pháp năm 1992, trong nhiều văn bản pháp luật, trong đó có Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Nhà nƣớc đã từng bƣớc thể chế hoá quyền giám sát của Mặt trận trên nhiều lĩnh vực
66
khiếu nại tố cáo của công dân; giám sát việc thi hành pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính, thi hành luật đất đai, thi hành luật thuế, thi hành luật nghĩa vụ quân sự, giám sát hoạt động tố tụng dân sự, hình sự, hành chính lao động; giám sát hoạt động của đại biểu dân cử trong việc thực hiện trách nhiệm ngƣời đại biểu. Nhƣ vậy xét về quyền giám sát của Mặt trận trong việc thi hành chính sách pháp luật của các cơ quan nhà nƣớc và của chính quyền các cấp, trong đó có chính quyền cấp xã là rất rộng. Tuy nhiên, việc thể chế hoá quyền giám sát của Mặt trận đối với hoạt động của cơ quan nhà nƣớc, đặc biệt là đối với chính quyền cấp xã chƣa đƣợc quy định cụ thể và đầy đủ. Mặt khác, cơ chế giám sát chƣa đƣợc cụ thể hoá về đối tƣợng và lĩnh vực giám sát nên quá trình thực hiện rất khó khăn, hiệu quả mang lại thấp. Có quyền nhƣng không có cơ chế thì việc giám sát chỉ là quyền “treo” và hình thức. Có lúc, có nơi, Mặt trận tăng cƣờng hoạt động giám sát thì lại vƣớng về tƣ duy, nhận thức, dẫn đến sự hiểu lầm về hoạt động giám sát của Mặt trận, làm giảm tác dụng và hiệu quả của hoạt động giám sát.
Nhìn thẳng vào vấn đề, có thể thấy hoạt động giám sát của Mặt trận vẫn là một khâu yếu và khó, đặc biệt là việc giám sát chính quyền cấp xã. Điều yếu trƣớc hết dễ nhận thấy về chủ quan đó là nhận thức của cán bộ chuyên trách công tác Mặt trận, có tƣ tƣởng cho rằng với cơ chế thực tế nhƣ vậy làm sao giám sát đƣợc hoạt động của cơ quan nhà nƣớc, giám sát ít đem lại hiệu quả nhƣng để lại sự hiểu lầm từ phía đối tƣợng bị giám sát. Cái khó hơn nữa, đó là nhà nƣớc chƣa có đƣợc những cơ chế giám sát cụ thể, hữu hiệu và trở thành những quy phạm pháp luật đầy đủ.
Để hoạt động giám sát của Mặt trận có nội dung, hình thức và cơ chế đầy đủ, cụ thể, yêu cầu đặt ra đối với Nhà nƣớc là phải thể chế hoá thành pháp luật, còn Mặt trận không ngồi chờ cho đến khi có đủ cơ chế mới tiến hành giám sát, mà phải đẩy mạnh hoạt động giám sát trên ba lĩnh vực mà Hiến pháp, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và những pháp luật liên quan đã quy định; làm tổng kết kinh nghiệm đề xuất kiến nghị với Nhà nƣớc để dần hình thành cơ chế giám sát có hiệu quả, từng bƣớc nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát.
67
Khắc phục những hạn chế nêu trên, những năm gần đây cùng với việc ban hành những quy định mới tạo ra những cơ chế cần thiết nên hoạt động giám sát đã từng bƣớc có nhiều tiến bộ và thu đƣợc nhiều kết quả nhất định. Mặt trận Tổ quốc các cấp đã có nhiều cố gắng phối hợp với các cơ quan quyền lực Nhà nƣớc triển khai giám sát việc thi hành pháp luật của chính quyền địa phƣơng chủ yếu là một số lĩnh vực có quan hệ thiết thực đến đời sống xã hội. Nhiều văn bản pháp luật quy định mối quan hệ giữa Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam với Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân là điều kiện thuận lợi để Mặt trận thực hiện quyền giám sát của mình. Đơn cử hoạt động giám sát của Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam thông qua các kỳ họp của Hội đồng nhân dân. Hoạt động của Hội đồng nhân dân chủ yếu thông qua các kỳ họp của một nhiệm kỳ 5 năm, tại các kỳ họp, Hội đồng nhân dân thảo luận và ra nghị quyết về các vần đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của mình do pháp luật quy định. Trong các phiên họp của Thƣờng Hội đồng nhân dân hàng tháng với nội dung chủ yếu là kiểm điểm việc thực hiện các Nghị quyết của Hội đồng nhân dân; với tƣ cách đại diện của Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tham dự cuộc họp này, Chủ tịch Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam lắng nghe tình hình thực hiện Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tháng đó để có những ý kiến, kiến nghị. Việc đề xuất, kiến nghị của Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, trƣớc hết xuất phát từ hoạt động giám sát của mình trên cơ sở Nghị quyết của Hội đồng nhân dân về các lĩnh vực, nội dung thƣờng nêu rõ những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nƣớc, cán bộ công chức, những thủ tục phiền hà, nhiều tầng nấc khi giải quyết các quan hệ giữa nhà nƣớc và công dân, việc giải quyết khiếu nại, tố cáo chƣa đúng pháp luật, kéo dài, vi phạm quyền dân chủ của nhân dân...
Riêng ở cấp xã có đặc thù riêng, đó là: về chủ thể giám sát có vai trò của Ban Thanh tra nhân dân và Ban Giám sát đầu tƣ cộng đồng.
Thanh tra nhân dân là một chế định ra đời đƣợc gần 20 năm kể từ khi Hội đồng Nhà nƣớc nay là Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh Thanh tra (29.3.1990). Đây là một hình thức giám sát của nhân dân ở cơ sở
68
do Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã hƣớng dẫn, tổ chức, chỉ đạo hoạt động. Thông qua hoạt động của mình, các Ban Thanh tra nhân dân thực hiện quyền lực của nhân dân để giám sát mọi hoạt động của cơ quan nhà nƣớc và mọi cá nhân ở địa phƣơng trong việc thi hành chính sách pháp luật và những quy định của địa phƣơng. Nhiệm vụ hàng đầu của Thanh tra nhân dân là giám sát thƣờng xuyên, tại chỗ việc thực hiện chủ trƣơng, đƣờng lối, chính sách của Đảng và pháp luật của nhà nƣớc; đồng thời động viên nhân dân tham gia giám sát phát hiện nhằm xây dựng chính quyền thực sự là chính quyền của dân, do dân, vì dân; tôn trọng và phát huy quyền làm chủ của nhân dân. Khi phát hiện có vi phạm pháp luật, vi phạm những quy định của chính quyền xã, phƣờng, thị trấn, Thanh tra nhân dân lắng nghe ý kiến của nhiều tổ chức, cá nhân có liên quan đến vụ việc, và thu thập thông tin trong nhân dân, đồng thời báo cáo lên Thƣờng trực Ủy ban Mặt trận Tổ quốc cấp xã, tiến hành xác minh làm rõ mức độ vi phạm để kiến nghị chính quyền xem xét, giải quyết, đồng thời giám sát việc thực hiện kiến nghị đó. Ban Thanh tra nhân dân duy trì việc sinh hoạt hàng tháng, xem xét kết quả giải quyết của chính quyền, các ngành chức năng và thông báo đến nhân dân. Qua hoạt động vai trò của Thanh tra nhân dân đƣợc khẳng định, nhân dân tin tƣởng, ủng hộ và cung cấp cho Thanh tra nhân dân nhiều nguồn tin quan trọng liên quan đến hoạt động giám sát. Sau hội nghị tổng kết 10 năm tổ chức và hoạt động của Thanh tra nhân dân, đặc biệt năm 2004 Quốc hội ban hành Luật Thanh tra trong đó có một phần quy định về Thanh tra nhân dân do đó tổ chức và hoạt động của Thanh tra nhân dân đã có nhiều khởi sắc, là công cụ hữu hiệu để thực hiện quyền "dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra" mà Đảng và Nhà nƣớc ta hết sức quan tâm, đề cao trong giai đoạn hiện nay. Thanh tra nhân dân đã phát hiện nhiều vụ việc vi phạm, giúp chính quyền và các cơ quan chức năng xử lý nhiều đối tƣợng vi phạm pháp luật, thu về cho nhà nƣớc hàng chục tỷ đồng, hàng trăm nghìn mét vuông đất, hàng trăm tấn thóc, phát hiện, tƣ vấn giúp chính quyền cơ sở khắc phục những yếu kém trong công tác của mình.
69
Để có thêm cơ chế về giám sát có tổ chức của nhân dân, năm 2006, Ban Thƣờng trực Uỷ ban Trung ƣơng Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ, Bộ Tài chính đã ban hành Thông tƣ liên tịch hƣớng dẫn thực hiện Quy chế giám sát đầu tƣ của cộng đồng (ban hành kèm theo Quyết định số 80CP của Thủ tƣớng Chính phủ). Chủ thể thực hiện giám sát đầu tƣ cộng đồng chủ yếu là do Ban Thanh tra nhân dân kiêm nhiệm, hoặc thành lập Ban giám sát đầu tƣ cộng đồng (nếu nơi nào có đủ thành viên để tổ chức thực hiện giám sát đầu tƣ của cộng đồng) do Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã thành lập và hƣớng dẫn hoạt động. Nội dung giám sát đƣợc tập trung vào việc theo dõi, kiểm tra việc chấp hành các quy định của chủ đầu tƣ và các nhà thầu; theo dõi, phát hiện các tác động tiêu cực của dự án nhƣ: về môi trƣờng sinh thái của cộng đồng dân cƣ, những việc xâm hại đến lợi ích công cộng của chủ đầu tƣ, hiệu quả của dự án cũng nhƣ những vấn đề sai phạm trong quá trình thực hiện dự án, nhất là quá trình thực hiện việc thu hồi, giải phóng mặt bằng, đền bù, tái định cƣ...
Ƣu điểm của giám sát đầu tƣ cộng đồng chính ở chỗ đây là hình thức giám sát của nhân dân nên dễ giám sát, đƣợc thực hiện thƣờng xuyên, liên tục qua cuộc sống, sinh hoạt của ngƣời dân, qua đó vai trò làm chủ của nhân dân đƣợc nâng lên một bƣớc. Đến nay đã giám sát đƣợc 4.023 cuộc chủ yếu phát hiện những thiếu sót, sai phạm trong quá trình lập thủ tục đầu tƣ, thi công công trình; vi phạm về tiến độ, kế hoạch đầu tƣ; vi phạm quy trình, quy phạm kỹ thuật, chủng loại; gây thất thoát tài sản, vốn; vi phạm về xử lý chất thải và vệ sinh môi trƣờng ... (kể cả đối với các công trình do nhân dân đóng