- Nguyên tắc 9: Bảo vệ người cung cấp thông tin.
3.2.1. Nguyên nhân thực trạng pháp luật Việt Nam về quyền tiếp cận thông tin
THIỆN PHÁP LUẬT BẢO ĐẢM QUYỀN TIẾP CẬN THÔNG TIN Ở VIỆT NAM
3.2.1. Nguyên nhân thực trạng pháp luật Việt Nam về quyền tiếp cận thông tin cận thông tin
Thứ nhất: Chúng ta chịu ảnh hưởng bởi điều kiện lịch sử, quyền lực nhà nước rất ít được khẳng định là của công cộng, của chung.
Vào thời kỳ kháng chiến giành độc lập, thông tin luôn được bảo mật là điều kiện quan trọng cho các cuộc kháng chiến của chúng ta thành công. Các phong trào ba không: không nói, khơng biết, khơng tin trong giai đoạn đó được coi là "quốc sách". Rồi đến thời kì tập trung bao cấp, chúng ta cũng chỉ có thơng tin một phía. Trong lịch sử phát triển của nước ta hầu như chỉ có nhu cầu tuyên truyền một chiều từ Trung ương, Nhà nước xuống cho người dân. Người dân ln là người bị động. Đó dường như là một thói quen "sâu rễ bền gốc" tới tận bây giờ.
Thứ hai: Nhà nước và mọi chủ thể của xã hội có nhận thức cũ về quyền tiếp cận thông tin.
Quyền tiếp cận thông tin hiện nay chưa hiểu một cách đầy đủ, hoàn chỉnh. Chúng ta chỉ hiểu một phía, đó là sự tuyên truyền các chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước đến với người dân. Nhưng cịn một phía nữa rất quan trọng thì chúng ta lại ít quan tâm, đó là tâm tư nguyện vọng của người dân, những khiếu nại tố cáo sai trái của các quan chức chính quyền… Tức là ít có phản biện từ phía người dân. Các thơng tin được cơng khai cho đến hiện nay bao giờ cũng trên tinh thần "hướng lên trên."
Quyền tiếp cận thông tin được xem là thứ quyền thời thượng, quyền quý tộc và cũng có những người đánh giá rằng đó là thứ quyền khá nhạy cảm. Thông tin về nguyên tắc là phải mở, đầu tiên là Chính phủ phải mở, các tổ chức phải mở, các quyết định phải mở để mọi người đều biết, và dễ tiếp cận khi cần thiết. Trong bộ máy nhà nước có ba quyền lập pháp, hành pháp, tư
pháp; trong đó, chỉ hành pháp là thiếu sự "mở" bởi chúng ta hoạt động vẫn theo cơ chế thủ trưởng, quyết định được đưa ra khơng có sự bàn bạc hoặc có bàn bạc đi chăng nữa, thì khi quyết định Thủ trưởng vẫn là người phải chịu trách nhiệm trước pháp luật, trước nhân dân. Điều này rất dễ đến sự bưng bít thơng tin của các cơ quan cơng quyền.
Việc bưng bít thơng tin diễn ra rõ nhất trên các lĩnh vực đất đai, đền bù giải tỏa, dự án ưu đãi... Lòng dân hiện nay khơng an vì tham nhũng, vì khiếu nại đất đai. Mà nguyên nhân chủ yếu của các vụ khiếu nại đất đai là do chính quyền khơng thơng tin kịp thời, đầy đủ đến dân. Ví dụ, Quy hoạch đất đai của chúng ta không công khai, minh bạch nên nhiều đối tượng trục lợi từ việc này. Một mảnh đất sắp lên đô thị, thông tin sẽ rị rỉ "kín đáo" cho một đối tượng nào đó, anh ta sẽ mua trước với giá rất rẻ. Đến khi đất đó trở thành đơ thị, anh ta bán với giá đắt gấp hàng trăm, nghìn lần. Lợi nhuận ấy rơi vào túi cá nhân. Bưng bít thơng tin như thế gây bất bình đẳng về thơng tin dẫn đến bất bình đẳng về tài sản.
Thứ ba: Các quy định pháp luật về quyền tiếp cận thông tin tuy có nhưng chỉ dừng lại ở quy định khung nên khơng hoặc ít đi vào cuộc sống.
Các quy định về công khai thông tin cho đến nay đã được quy định rải rác trong nhiều văn bản pháp luật như: Luật Đất đai, Luật Bảo vệ mơi trường, Luật Phịng chống Tham nhũng, Luật Kiểm toán… một cách chung chung, với mục đích thi hành những đạo luật kể trên được thuận lợi. Đa số các quy định của pháp luật về công khai, minh bạch các hoạt động của cơ quan nhà nước theo yêu cầu của công dân mới chỉ dừng lại ở mức độ có tính chất ngun tắc, thiếu cụ thể nên cơ quan nhà nước có thể trốn tránh nghĩa vụ của mình mà khơng bị xử lý. Hầu hết các văn bản hiện hành mới chỉ dừng lại ở việc xác định trách nhiệm cung cấp thông tin của cơ quan nhà nước cũng như quyền tự do thơng tin mang tính ngun tắc, tính khái qt hơn là tính thực tiễn. Các quy định về tiếp cận thông tin chủ yếu giao quyền tự quyết định việc cung cấp thông tin cho cơ quan quản lý thông tin thuộc lĩnh vực mà cơ quan
đó phụ trách do đó mỗi cơ quan, mỗi lĩnh vực lại có những quy định khác nhau về cách thức, quy trình cung cấp thơng tin.
Thứ tư: Việc tiếp cận thông tin do các cơ quan nhà nước nắm giữ vẫn cịn khó khăn do trình tự, thủ tục chưa được luật hoặc văn bản của Chính phủ quy định, nên việc cung cấp thơng tin theo yêu cầu cá nhân, tổ chức còn phổ biến tình trạng gây khó khăn, phiền hà.
Thường người dân rất khó để tiếp cận những thơng tin cần thiết. Kém minh bạch luôn đi kèm với nhũng nhiễu. Các cơ quan nhà nước quản lý chuyên ngành, cơ quan chuyên về thống kê cũng chỉ có thói quen báo cáo theo yêu cầu của cấp trên. Thái độ khơng thiện chí trong cung cấp thơng tin cũng phần nào xuất phát từ tình trạng thơng tin gì cũng có thể dễ dàng quy là thơng tin mật.
Ví dụ như trường hợp một người dân cần thông tin về quy hoạch để mua đất nhưng bị Ủy ban nhân dân quận từ chối và giải thích đó là thơng tin nội bộ; trường hợp một nhà báo công bố thông tin trong một văn bản lên báo, sau đó bị kiện với lý do văn bản đó có đóng chữ "mật", trong khi chưa có quy định đáng tin cậy nào cho việc đóng chữ "mật" đó.
Điều này dẫn tới tính cơng khai, minh bạch trong hoạt động của cơ quan công quyền chưa được thực hiện, biểu hiện rõ nhất là trên lĩnh vực đất đai, đền bù giải tỏa, các dự án ưu đãi… Hiện tượng quan liêu, tham nhũng, cửa quyền, hách dịch trong cơ quan nhà nước vẫn còn phổ biến, dẫn đến khiếu kiện đông người kéo dài, khiếu kiện vượt cấp.
Việc công khai các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến công việc làm ăn, sinh sống của doanh nghiệp, đến người dân không được đầy đủ, đồng bộ và không gắn liền với việc tuyên truyền rộng rãi, giải thích, giải đáp thắc mắc cụ thể để mọi người đều biết, đều hiểu được một cách cụ thể.
Công khai mà không minh bạch là nhận định của nhiều doanh nghiệp, chuyên gia về cách thức lấy ý kiến văn bản pháp luật của nhiều cơ quan nhà
nước hiện nay. Nhiều ý kiến đóng góp, phản hồi về văn bản, chính sách từ doanh nghiệp, hiệp hội đối với cơ quan nhà nước như rơi vào khoảng không thinh lặng. Không phản hồi, khơng giải trình, khơng lập luận, không phản biện tại sao không tiếp thu từ chính cơ quan lấy ý kiến. Đây thường là cách thức lấy ý kiến cho đủ thủ tục, tỏ ra cầu thị mà không đạt mục tiêu như mong muốn là văn bản pháp luật cần phản ánh được và cân nhắc đầy đủ các quan điểm khác nhau trong xã hội.
Thứ năm: Quyền tiếp cận thông tin bị lấn át bởi trách nhiệm nặng nề của Pháp lệnh Bí mật quốc gia và quyền được giữ bí mật của các cơ quan nhà nước
Trong hệ thống pháp luật hiện hành, đã có nhiều văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh về quyền tiếp cận thông tin của cơng dân, trong đó có việc cơng bố, cơng khai thơng tin, dữ liệu có liên quan đến hoạt động công quyền. Các văn bản này cũng đồng thời đưa ra các trường hợp ngoại lệ như không được công bố, công khai, cung cấp thơng tin thuộc bảo vệ bí mật nhà nước hoặc quy định thành các loại hành vi bị nghiêm cấm. Tuy vậy, các văn bản này lại không quy định loại thông tin nào thuộc bảo vệ bí mật nhà nước. Việc xác định thơng tin nào thuộc bảo vệ bí mật nhà nước lại phải dựa vào quy định của các văn bản quy phạm pháp luật trực tiếp điều chỉnh về bảo vệ bí mật nhà nước, như Pháp lệnh bảo vệ bí mật nhà nước và các văn bản hướng dẫn thi hành.
Theo Pháp lệnh này, có ba cấp độ mật: Mật, Tuyệt mật và Tối mật như: - Các chủ trương, chính sách về đối nội, đối ngoại của Đảng Cộng sản Việt Nam và Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam không công bố hoặc chưa công bố thuộc vào loại tuyệt mật.
- Danh mục bí mật thuộc độ Mật do người đứng đầu hoặc người được ủy quyền của cơ quan, tổ chức đề nghị Bộ trưởng Bộ Công an quyết định. Thủ tướng Chính phủ quyết định danh mục bí mật thuộc độ Tuyệt mật và Tối
mật của các cơ quan, tổ chức ở Trung ương và địa phương. Bộ trưởng Bộ Công an quyết định danh mục bí mật nhà nước thuộc độ mật. Bộ trưởng, Chánh sán Tòa án nhân dân tối cao; Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh lập danh mục bí mật nhà nước trên cơ sở đề xuất của các Ban, ngành và Ủy ban nhân dân cấp dưới trực tiếp.
Nhưng hiện nay, các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành trực tiếp điều chỉnh về bảo vệ bí mật nhà nước đã xuất hiện nhiều bất cập như giá trị pháp lý chưa cao, phạm vi điều chỉnh chưa toàn diện, nội dung thiếu thống nhất, nhiều quy định còn chung chung, dẫn đến việc áp dụng còn tùy tiện, chưa thực sự đáp ứng yêu cầu bảo vệ lợi ích quốc gia cũng như u cầu cơng khai thơng tin trong tình hình hiện nay.
Điều đáng nói là, dựa vào Pháp lệnh, nhiều người giữ thông tin nhà nước đã tìm cách bưng bít thơng tin. Động cơ của hành vi này rất khác nhau, có người bưng bít để vụ lợi cho chính bản thân và người thân của mình, có người lại bưng bít để dễ dàng hơn trong việc thực hiện các nhiệm vụ thuộc chức năng của mình. Có người bưng bít thơng tin chỉ vì là thói quen…
Bởi vậy, quyền được tiếp cận các thông tin của người dân có thể bị che lấp bởi trách nhiệm phải giữ gìn bí mật nhà nước của cơng chức, những người đảm trách các công việc của Nhà nước đến tận cả người dân. Sự cản trở này càng tăng lên cấp bội một cách đương nhiên, bởi một lẽ rằng trách nhiệm giữ bí mật thơng tin rất dễ thực hiện, chỉ cần khơng hành động thì trách nhiệm của cơng chức đã hồn tất, trong khi đó thì trách nhiệm cung cấp thơng tin thì lại cả một loạt các động tác khó khăn khác kèm theo, thậm chí khơng cẩn thận cịn lĩnh trách nhiệm hình sự trong việc làm lộ bí mật quốc gia. Ranh giới mong manh giữa phải cung cấp thông tin với trách nhiệm phải giữ gìn bí mật quốc gia như vậy đã dẫn đến hiện tượng người công chức rất dễ lẩn tránh trách nhiệm cung cấp hoặc lại lợi dụng quyền này mà vu khống cho người khác làm lộ bí mật nhà nước.
Nếu hình dung Pháp lệnh Bí mật là một pháo đài kiên cố "bất khả xâm phạm", cịn quyền tự do thơng tin lại là một căn nhà tranh nhỏ bé, tuềnh tồng... Chúng ta khơng những có Pháp lệnh Bí mật nhà nước, mà cịn có cả những hướng dẫn của các văn bản dưới luật rất cụ thể để các cơ quan nhà nước thực hiện sự giữ gìn bí mật nhà nước. Nhưng điều đáng nghi ngại ở đây là những gì bí mật đều do chính cơ quan nhà nước đề xuất. Các cơ quan nhà nước không ngần ngại quy định một cách tràn lan những vấn đề cần phải bảo mật của họ.
Vì vậy, có thể thấy, bảo vệ bí mật nhà nước và bảo đảm quyền tiếp cận thơng tin của cơng dân thường có sự xung đột, kể cả trong các quy định của pháp luật và trong thực tiễn áp dụng, không chỉ ở Việt Nam mà ở cả nhiều nước trên thế giới. Việc mở rộng phạm vi bảo vệ bí mật nhà nước, không những làm yếu đi khả năng bảo vệ các thơng tin đó, mà cịn hạn chế quyền tiếp cận thông tin - quyền cơ bản của công dân - và ngược lại, nếu mở rộng theo hướng tự do tiếp cận thông tin sẽ dễ dẫn đến lộ, lọt, mất bảo vệ bí mật nhà nước, cũng là điều kiện thuận lợi cho các hoạt động thu thập bảo vệ bí mật nhà nước và có thể gây ra những thiệt hại cho lợi ích quốc gia. Do đó, việc xác định đúng phạm vi bảo vệ bí mật nhà nước và phạm vi thông tin được công khai là rất hệ trọng. Nếu làm được điều đó, sẽ tạo lập được sự cân bằng đúng mức giữa bí mật và cơng khai.
Thứ sáu: Khó khăn trong q trình xây dựng Luật tiếp cận thơng tin
Theo bà Dương Thanh Mai - nguyên Viện trưởng Viện Khoa học pháp lý (Bộ Tư pháp) khó khăn lớn nhất khi xây dựng Luật tiếp cận thông tin chính là thiếu trầm trọng thơng tin về tiếp cận thơng tin, chính vì thiếu thơng tin nên mới có việc dự án luật này được đưa vào chương trình chính thức của Quốc hội khóa XII cách đây hơn năm năm nhưng đến giờ mới tái khởi động.
Hệ lụy của việc thiếu thông tin là dù Luật tiếp cận thông tin đã được đưa vào chương trình làm luật nhưng đến khi soạn thảo (ngay cả đến thời
điểm đã đi được quá nửa quãng đường, tức là tới lúc trình các cấp, các ngành có thẩm quyền) thì vẫn cịn rất nhiều quan điểm khác nhau về việc có cần luật này hay khơng? Thậm chí, vẫn có ý kiến cho rằng chúng ta có quá nhiều luật rồi, quá nhiều quy định về việc thực hiện quyền được thông tin của người dân, do vậy mà không cần ban hành luật, chỉ cần một chỉ thị của Thủ tướng đôn đốc các cơ quan thực hiện cho tốt. Và vì thiếu thơng tin nên khơng quan điểm nào thực sự thuyết phục được quan điểm nào.
Hàng loạt cái "thiếu" có thể liệt kê là: Chúng ta khơng có đủ thơng tin về việc thực hiện quyền này trên thực tế (với các quy định của pháp luật hiện hành), nhận thức của người dân về quyền này thế nào? Họ đang tiếp cận những thông tin mà theo quy định được quyền tiếp cận ra sao? Các cơ quan nhà nước thực hiện việc cung cấp thông tin thế nào? Chúng ta cũng thiếu cả thông tin về những vướng mắc trong quá trình cung cấp thơng tin hiện nay cũng như thiếu thơng tin về tình hình vi phạm, khiếu nại, sự khơng hài lịng của người dân và cách thức xử lý việc đó thế nào... Thêm vào đó, thơng tin về nhận thức, năng lực của cán bộ cơng chức trong việc thực thi trách nhiệm của mình; thơng tin về điều kiện bảo đảm thi hành luật này sau khi được ban hành cũng thiếu.
Thứ trưởng Thường trực Bộ Tư pháp Hoàng Thế Liên cho biết dự án luật này chưa được thông qua là do chưa được chuẩn bị kỹ, chưa lường hết những vấn đề có thể xảy ra để chuẩn bị chứ không phải do nhạy cảm:
Khi Bộ Tư pháp trình dự án luật này ra Chính phủ, các thành viên Chính phủ hỏi: Các anh đã dự liệu được số người yêu cầu cung cấp thơng tin để từ đó bố trí bộ máy phục vụ chưa? Câu hỏi này chúng tôi không trả lời được. Chúng tôi cũng chưa dự báo được khả năng bao nhiêu phần trăm người hỏi có nhu cầu thực sự, bao nhiêu trường hợp chỉ "hỏi chơi" vậy thơi [25].
Bên cạnh đó, một trong những điểm khó nhất khi xây dựng dự luật Tiếp cận thông tin này chính là việc xác định ranh giới giữa cái "mật" và
"không mật". Cái cần cơng khai lại bị giữ bí mật (như quy hoạch đơ thị bị giữ bí mật nên nhiều người được lợi và nhiều người bị thiệt khơng chính đáng), nhưng có những thơng tin đang trong giai đoạn phải giữ bí mật thì lại cơng