Nhà nước là một thiết chế đặc biệt của xã hội, đã có rất nhiều công lao cho việc duy trì và phát triển của loài người. Nhưng lịch sử cũng đã chứng kiến: cũng chính nhà nước là một thiết chế có sức mạnh đàn áp, nô dịch, gây không ít những đau khổ cho con người. Vì vậy, trong quá trình phát triển, nhân loại mất rất nhiều công sức cho việc tìm hiểu và duy trì sự tồn tại và phát triển của nhà nước với mục đích hạn chế những mặt trái của nhà nước, hướng cho nhà nước ngày càng phục vụ tốt hơn cho con người. Cho đến nay có rất nhiều tư tưởng và học thuyết về nhà nước với những ý nghĩa lý luận và thực tiễn khác nhau. Trong số đó phải kể đến tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước, hay còn gọi là tư tưởng phân quyền.
Tư tưởng này có từ thời cổ đại, được thể hiện trong việc tổ chức bộ máy nhà nước Hy Lạp, La Mã và được thể hiện trong tư tưởng của Aristotle và một số tác gia khác. Sau đó được phát triển khá mạnh mẽ trong thời kỳ Cách mạng tư sản bởi J. Locke, Ch. Montesquieu, J.J. Rousseau và có ảnh hưởng lớn tới việc tổ chức bộ máy nhà nước tư sản, ảnh hưởng đến mức phân quyền đã trở thành một trong những nguyên tắc cơ bản cho việc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước tư sản kể từ ngày đầu của Cách mạng tư sản cho đến ngày nay, mặc dù sự áp dụng có mức độ khác nhau tùy theo điều kiện hoàn cảnh cụ thể của mỗi quốc gia.
Tư tưởng phân quyền hay gọi đầy đủ là “Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước:” - là tổng thể các quan điểm về việc chia tách quyền lực nhà nước
thành các loại quyền lực khác nhau, về cơ chế vận hành của từng loại quyền lực và mối quan hệ theo hướng ngăn cản, kiềm chế, kiểm soát hoặc đối trọng với nhau giữa các quyền lực ấy trong quá trình thực hiện quyền lực nhà nước. Nói một cách khác thì đó là tổng thể các quan điểm đề cập đến việc phân tách quyền lực nhà nước thành những loại quyền lực có tên gọi, nội dung và vị trí khác nhau; được trao cho các chủ thể khác nhau thực hiện và trong quá trình hoạt động, các chủ thể ấy có thể kiềm chế, ngăn cản, kiểm soát lẫn nhau hoặc đối trọng với nhau song lại phối hợp với nhau để vừa bảo đảm sự kiểm soát quyền lực nhà nước nhằm ngăn chặn sự độc tài chuyên chế, bảo vệ tự do của nhân dân, vừa bảo đảm sự thống nhất của quyền lực nhà nước.
Chúng ta hãy cùng nhìn qua các triết gia vĩ đại giải quyết vấn đề này như thế nào. Socrates, Platon, Aristotle muốn trông thấy sự thể hiện lý tính của quyền lực. Các triết gia thần học Trung cổ nhập thần quyền vào thế quyền, đặt quyền lực trần tục dưới sự bảo hộ tinh thần của quyền lực thần thánh. Các nhà Phục hưng bắt đầu khơi mào một tiến trình tư tưởng về sự thế tục hóa nhà nước. Machiavelli nói về một hình mẫu quân vương mới, do quần chúng tôn vinh và ủng hộ, biết cai trị một cách đúng mực. Hobbes với việc bắt đầu bàn về sự hình thành nhà nước và tập trung quyền lực cho “con quái vật” khổng lồ này. Locke khẳng định quyền tự nhiên, nhận thức được tầm quan trọng của sự phân chia quyền lực, và trao cho nhân dân “quyền nổi loạn”. Đặt nhân dân vào vị trí tuyệt đối, cả trong việc lập pháp cũng như quyền phán xử chính trị là cách của Rousseau. Tất cả những tư tưởng trước Montesquieu và cả Rousseau sau này, cơ bản đều đặt vấn đề ở việc thực hiện quyền lực chính trị như thế nào. Dù người thì chủ trương tập trung quyền lực, người khác đòi nhà cầm quyền phải thể hiện sự cai trị hợp lý,…, nhưng tất cả đều không hề nêu vấn đề để kiểm soát quyền lực chính trị đó như thế nào. Tầm vóc lớn lao của Montesquieu chính là ở đây, khi ông đã giải quyết một cách triệt để vấn đề phân quyền và kiểm soát quyền lực nhà nước.
Việc nghiên cứu tư tưởng phân quyền của Montequieu trên thế giới đã có từ lâu, trong sách báo pháp lý tư tưởng này được đề cập đến với các tên gọi như: “Thuyết phân quyền”, “Thuyết phân chia quyền lực”, “Học thuyết phân chia quyền lực”, “Học thuyết tam quyền phân lập”. Có thể thấy những cách gọi trên là do người đời sau đặt ra căn cứ vào nội dung cơ bản của tư tưởng này, còn trong thực tế thì trong các tác phẩm của mình Montesquieu không hề nhắc đến các khái niệm này, mà ông chỉ viết: “Trong mỗi chính quyền đều có ba thứ quyền lực: quyền lập pháp, quyền thực hiện những việc dựa vào luật quốc tế và quyền thực hiện những việc dựa vào luật dân sự,… Chúng ta sẽ gọi quyền lực sau cùng là quyền tư pháp và quyền kia một cách giản dị là quyền hành pháp của nhà nước” [Dẫn theo 21, 22]. Rồi sau đó ông đề cập đến nội dung cụ thể về mối quan hệ của các loại quyền lực ấy. Như vậy là Montesquieu không hề đề cập đến các khái niệm trên mà chỉ quan niệm rằng trong mỗi nhà nước hay mỗi quốc gia đều có ba loại quyền lực khác nhau hoặc các bộ phận (cơ quan) thực hiện những chức năng khác nhau và cần phải chia tách giữa các loại quyền lực hay bộ phận ấy, không cho chúng nhập lại với nhau. Có nghĩa là các thứ quyền lực trên không thể trao cho cùng một chủ thể mà phải trao cho các chủ thể khác nhau thực hiện. Hoặc các bộ phận trên có cách thức tổ chức và các chức năng, nhiệm vụ tách biệt với nhau.
Khởi điểm tư tưởng của Montesquieu là tìm ra thể thức cai trị dân, hay chế độ chính trị có thể giúp chúng ta nhiều nhất trong việc tránh được áp bức, độc đoán. Bởi cũng như Locke, Montesquieu nhận thấy rằng dưới chế độ phong kiến, người dân không có tự do mà bị cai trị một cách chuyên quyền độc đoán vì toàn bộ quyền lực nhà nước nằm trong tay vua. Và ông cũng nhận thấy rằng ở thời ấy, nước Anh là nước người dân được hưởng nhiều tự do nhất, vì ở đó thực hiện sự phân quyền. Trong chính thể ấy có sự phân biệt rõ ràng: những người này thì làm ra luật, những người khác thì áp dụng luật đó: những người này thì cai trị, những người khác thì xét xử. Không ai có thể tách
khỏi chức năng của mình, và cũng không ai xen lẫn vào chức năng của người khác. Trong xã hội đó, tồn tại các đẳng cấp làm giảm bớt quyền lực của vua, nhờ sức mạnh riêng mà có khả năng chống cự lại quyền lực của nhà vua. Bởi vậy, Montesquieu chủ trương phân quyền là để chính quyền không thể gây hại cho người bị trị.
Montesquieu kịch liệt lên án chế độ quân chủ chuyên chế ở Pháp lúc bấy giờ. Chế độ quân chủ chuyên chế là tổ chức quyền lực phi lý. Chuyên chế là hình thức cầm quyền của một người phủ nhận pháp luật, nhà nước phụ thuộc vào sự lộng quyền của người cầm quyền. Chế độ chuyên chế sở dĩ tồi tệ, phi lý là vì: nhà nước tồn tại vốn biểu hiện của ý chí chung nhưng trong chế độ chuyên chế nó lại biểu hiện ý chí đặc thù; chế độ chuyên chế với bản chất vô pháp luật và ý chí tùy tiện của nó lại trái với bản chất pháp luật và nhu cầu pháp luật. Montesquieu nhận thấy pháp luật gồm nhiều lĩnh vực, phân ngành rõ rệt, cho nên tập trung vào một người duy nhất là trái với bản chất của nó. Gắn với bản chất chế độ chuyên chế là tình trạng lạm quyền. Vì vậy việc thanh toán hiện tượng lạm quyền chỉ có thể là đồng thời với sự thanh toán chế độ chuyên chế. Theo Montesqueiu một khi quyền lực tập trung vào một mối, kể cả một người hay tổ một tổ chức, thì nguy cơ chuyên chế vẫn còn. Từ đó, Montesquieu cho rằng tổ chức quyền lực nhà nước theo phương thức phân chia quyền lực nhà nước để chống lại chế độ chuyên chế, thanh toán nạn lạm quyền bảo đảm quyền tự do của con người.
Gọi là Tam quyền phân lập bởi vì Montesquieu đưa ra trong một nhà nước phải có ba quyền: lập pháp, hành pháp, tư pháp và quan trọng hơn chúng phải tách rời, đối trọng nhau. Bây giờ ta sẽ đi vào cụ thể từng nhánh quyền lực mà Montesquieu đã bàn đến.
Trước hết là quyền lập pháp – là quyền làm ra, sửa đổi, hủy bỏ các luật và giám sát thi hành các luật. Quyền này biểu hiện ý chí chung của quốc gia, nó thuộc về toàn thể nhân dân nên phải trao vào cơ quan đại diện của nhân
dân. Quyền lực của mỗi bộ phận trong cơ quan lập pháp, Montesquieu cho rằng quyền đặt ra quy định phải thuộc về bộ phận của dân chúng, còn quyền phủ quyết hay phê chuẩn luật phải thuộc về bộ phận luật pháp của quý tộc để
thể hiện sự ngăn cản lẫn nhau giữa chúng. Montesquieu viết: “Tôi gọi chức
năng quy định là quyền tự mình ra lệnh, hoặc tự mình sửa lại điều mà người
khác ra lệnh. Tôi gọi chức năng ngăn cản là quyền làm cho quyết định của
người khác trở thành vô hiệu, giống như quyền của chấp chế quan (tribun) thời Rome xưa. Và ai đã có quyền ngăn cản thì cũng có quyền chuẩn y, mà đã chuẩn y tức là không dùng tới quyền ngăn cản nữa” [39, 113].
Montesquieu có điểm chung với Locke trong quan niệm về cơ quan lập pháp. Đó là cơ quan này nên có nhiệm kỳ nhất định với thời gian hợp lý, không nên quá ngắn, song cũng không nên có nhiệm kỳ vô hạn. Bởi nếu nhiều cơ quan lập pháp kế tiếp nhau, dân chúng có dư luận không hay đối với cơ quan lập pháp hiện thời và sẽ có lý do để đem hết hy vọng vào cơ quan lập pháp tiếp sau. Song nếu chỉ có một cơ quan lập pháp luôn luôn tồn tại, khi thấy cơ quan ấy hoạt động không tốt dân chúng sẽ không còn tin tưởng vào luật pháp của cơ quan ấy nữa, sẽ trở nên dữ tợn hoặc thờ ơ. Lập pháp thực hiện chức năng của mình thông qua các phiên họp toàn thể và có sự tranh luận. Bởi cơ quan này chỉ được coi như là có ý chí khi được triệu tập và nếu toàn thể cơ quan lập pháp không nhóm họp lại, người ta không thể nói rõ phần nào đích thực là cơ quan lập pháp, phần đã nhóm họp hay phần không nhóm họp. Song lập pháp cũng không nên thường xuyên họp vì điều này xảy ra nhiều bất lợi cho các đại biểu và cho các cơ quan hành pháp. Bởi họ sẽ không nghĩ đến việc chấp hành mà chỉ nghĩ đến việc bênh vực các đặc quyền cũng như quyền thi hành của mình. Hơn nữa có thể xảy ra trường hợp người ta chỉ thay thế các nghị sỹ mới vào chỗ các nghị sỹ cũ đã qua đời. Nhưng nếu cơ quan lập pháp không được triệu tập sau một thời gian quá lâu thì sẽ không có tự do vì có thể xảy ra hai trường hợp: hoặc là sẽ không có quyết định của
cơ quan lập pháp và quốc gia sẽ rơi vào tình trạng hỗn loạn, hoặc là quyền lực hành pháp sẽ ra những quyết định ấy và sẽ trở nên chuyên chế. Do đó, lập pháp chỉ nên họp theo từng kỳ với thời gian được quy định một cách hợp lý.
Về quy định và thời gian nhóm họp cũng như quyền triệu tập và bế mạc các kỳ họp của cơ quan lập pháp theo Montesquieu nên trao cho hành pháp. Ông giải thích: “Nghị viện có quyền triển hạn cho mình không? Nếu nghị viện có quyền tự triển hạn thì cũng có thể nó không bao giờ tự triển hạn cả; như vậy sẽ là nguy hiểm khi nghị viện cần phải công kích cơ quan hành pháp(…)” [39, 114].
Tiếp theo là quyền hành pháp – là quyền chăm sóc an ninh, đối nội, đối ngoại, lãnh đạo dân chúng sinh sống trong thời bình cũng như thời chiến trong khuôn khổ pháp luật. Montesquieu cho rằng quyền này phải ở trong tay một vị vua chúa vì bộ phận này của chính thể lúc nào cũng cần đến một hành động tức thời, điều đó sẽ được quản trị một cách hữu hiệu do một người hơn là do nhiều người. Ngược lại, quyền lập pháp được quy định bởi nhiều người sẽ hoàn hảo hơn là do một người. Nếu không có vua chúa mà quyền hành pháp được giao cho một số người rút từ cơ quan lập pháp thì sẽ không có tự do, bởi vì hai quyền hợp nhất, số người nói trên có thể tham gia vào cả hai quyền.
Cuối cùng là quyền tư pháp – là quyền trừng phạt người phạm tội và phân xử khi có tranh tụng giữa các cá nhân. Các thẩm phán chọn từ dân và xử án chỉ tuân theo pháp luật. Theo Montesquieu, quyền xét xử không nên giao cho một nguyên lão nghị viện thường trực mà phải được thực hiện bởi những người được chọn ra từ dân chúng. Vào những khoảng thời gian nào đó trong năm, theo thủ tục do pháp luật quy định, nhưng người này họp lại thành Tòa án với nhiệm kỳ là khoảng thời gian cần thiết. Như vậy, quyền xét xử, một quyền rất ghê gớm trong xã hội, vì không dính líu vào một địa vị hay một chức nghiệp nào, sẽ trở nên “vô hình và vô hiệu”.
Cũng theo Montesquieu, trong các vụ án hình sự nghiêm trọng cần phải cho phạm nhân cùng với luật pháp lựa chọn Thẩm phán hoặc ít ra phạm nhân cũng có thể từ chối một số Thẩm phán để cho nhưng Thẩm phán còn lại có thể được coi như đã do phạm nhân lựa chọn. Các tòa án không nên cố định trong khi các bản án lại phải cố định đến mức các bản án ấy phải là một văn bản chính xác của luật pháp. Giả như các bản án chỉ là ý kiến riêng của Thẩm phán thì người dân trong xã hội sẽ không biết mình tham gia khế ước xã hội như thế nào. Thẩm phán phải là người ngang địa vị hoặc cùng đẳng cấp với bị cáo để bị cáo không nghĩ rằng mình đang nằm trong tay những kẻ sẵn sàng hại mình.
Tác giả Bàn về tinh thần pháp luật đã lý giải một cách chi tiết vì sao ba
loại quyền lực của nhà nước lại phải do ba cơ quan khác nhau đảm nhiệm. Tác giả viết: “Khi mà quyền lập pháp và quyền hành pháp nhập lại trong tay một người hay một viện nguyên lão, thì sẽ không còn gì là tự do nữa, vì người ta sợ rằng chính ông ta hay viện ấy chỉ đặt ra luật độc tài để thi hành một cách độc tài. Cũng không có gì là tự do nếu quyền tư pháp không tách khỏi quyền lập pháp và quyền hành pháp. Nếu quyền tư pháp nhập lại với quyền lập pháp thì người ta sẽ độc đoán đối với quyền sống và quyền tự do của công dân, quan tòa sẽ là người đặt ra luật. Nếu quyền tư pháp nhập lại với quyền hành pháp thì ông quan tòa sẽ có cả sức mạnh của kẻ đàn áp. Nếu một người hay một tổ chức của quan chức, hoặc của quý tộc, hoặc của dân chúng nắm luôn cả ba thứ quyền lực nói trên thì tất cả sẽ mất hết.” [39, 106].
Ứng nghiệm vào thực tế, nhận xét của Montesquieu rất đúng. Tự do sẽ không có nếu quyền lập pháp và quyền hành pháp chập vào tay một người. Vì người nắm quyền lực sẽ đặt ra những quy tắc thuận tiện cho mình cai trị và sẽ không ban hành các quy tắc gây bất lợi cho mình.
Quyền lập pháp nhập với quyền tư pháp thì tự do cũng sẽ bị đe dọa. Nếu một người vừa có quyền lập pháp vừa có quyền tư pháp thì sẽ: làm luật
cho những trường hợp hay cá nhân mà ông ta muốn hại, chẳng hạn một nhà độc tài làm ra những đạo luật riêng nhằm bỏ tù những kẻ chống đối mình; sẽ không đem thi hành đạo luật cho những cá nhân mà ông ta bênh