CHƯƠNG 3 KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU
3.2. Công tác quản lý, sử dụng kinh phí sự nghiệp môi trường của Quảng Ninh gia
3.2.4. Về phân bổ kinh phí sự nghiệp môi trường
Theo quy định tại Điều 19 Mục I Quyết định số 46/2016/QĐ-TTg ngày 19/10/2016 của Thủ tướng Chính phủ: Trên cơ sở tổng dự toán chi SNMT của NSNN, trong đó, chi SNMT của NSĐP được phân bổ theo các tiêu chí sau đây:
1. Dành 48% phân bổ theo số dân số đô thị và mật độ dân số, cụ thể:
a) Đối với dân số đô thị đặc biệt hệ số 15; đối với đô thị loại I hệ số 7; đối với đô thị loại II đến IV hệ số 2; vùng còn lại hệ số 1;
b) Về hệ số theo mật độ dân số: trên 2.000 người/km2 hệ số 15; trên 1.000 - 2.000 người/km2 hệ số 6; trên 750 - 1.000 người/km2 hệ số 2,5; trên 500 - 750 người/km2 hệ số 1,8; từ 500 người/km2 trở xuống hệ số 1.
2. Dành 40% phân bổ cho yếu tố tác động môi trường của sản xuất công nghiệp theo giá trị sản xuất công nghiệp trên địa bàn từng địa phương theo công thức:
Chi sự nghiệp môi trường (tỉnh A) = Tổng chi sự nghiệp môi trường ngân sách địa phương x 40% x
Giá trị sản xuất công nghiệp trên địa bàn tỉnh A
Giá trị sản xuất công nghiệp toàn quốc
(Trong đó giá trị sản xuất công nghiệp của tỉnh A lấy theo số liệu thực hiện năm 2015 do Tổng cục Thống kê cung cấp)
3. Dành 5% phân bổ đảm bảo môi trường khu bảo tồn thiên nhiên theo công thức:
Chi sự nghiệp môi trường (tỉnh A) = Tổng chi sự nghiệp môi trường ngân sách địa phương x 5% x
Diện tích khu bảo tồn thiên nhiên của địa phương (ha) Tổng diện tích khu bảo tồn thiên nhiên toàn quốc (ha)
(Trong đó diện tích khu bảo tồn thiên nhiên của tỉnh A được quy định tại Quyết định số 1976/QĐ-TTg ngày 30 tháng 10 năm 2014 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt quy hoạch hệ thống rừng đặc dụng cả nước đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030).
4. Dành 7% phân bổ cho yếu tố tác động từ rừng tự nhiên đảm bảo môi trường thiên nhiên theo diện tích rừng tự nhiên trên địa bàn từng địa phương theo công thức:
Chi sự nghiệp môi trường (tỉnh A) = Tổng chi sự nghiệp môi trường ngân sách địa phương x 7% x Diện tích rừng tự nhiên của địa phương (ha)
Tổng diện tích rừng tự nhiên toàn quốc (ha)
Bảng 3.7: Tỷ lệ phân bổ kinh phí SNMT cấp tỉnh quản lý cho cấp tỉnh, cấp huyện năm 2019
TT Danh mục nhiệm vụ chi
UBND tỉnh phân bổ vốn (triệu đồng)
Đợt 1 Đợt 2 Đợt 3 Đợt 4
1 Danh mục nhiệm vụ chi do các cơ
quan, đơn vị cấp tỉnh thực hiện 27,210 10,406 7,625 4,759
2 Tỷ lệ (1/5)%
3 Danh mục nhiệm vụ chi do cấp
huyện thực hiện 651,026 34,682
4 Tỷ lệ (2/5)%
5 Tổng cộng 678,236 10,406 42,307 4,759
[Nguồn: Tác giả tổng hợp từ báo cáo của Sở Tài chính, Sở Tài nguyên và Môi trường Quảng Ninh]
Như vậy, theo bảng 3.7 cho thấy hàng năm ngoài kinh phí được cấp giao theo dự toán chi đầu năm, cấp huyện vẫn được tỉnh hỗ trợ kinh phí từ nguồn sự nghiệp môi trường cấp tỉnh để thực hiện chi cho các nhiệm vụ đầu tư bảo vệ môi trường ưu tiên, cấp bách tại địa phương. Như vậy, việc phân cấp và phân bổ kinh phí SNMT của tỉnh là linh hoạt, theo từng năm, theo từng nhiệm vụ cấp bách của địa phương.
Bảng 3.8: Tỷ lệ phân bổ KPSNMT cho các huyện, thị xã, thành phố trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh giai đoạn 2017-2019
TT Nhiệm vụ
Phân bổ KPSNMT năm 2017-2019 Phân bổ Kinh phí
(triệu đồng)
Tỷ lệ %
(so với tổng kinh phí phân bổ)
Tổng số 1.870.239 100
1 Thành phố Hạ Long 544.075 29,09
2 Thành phố Cẩm Phả 396.019 21,17
3 Thành phố Uông Bí 228.220 12,2
4 Thành Phố Móng Cái 129.375 6,92
5 Huyện Đông Triều 211.070 11,29
6 Thị xã Quảng Yên 161.000 8,61
7 Huyện Hoành Bồ 36.550 1,95
8 Huyện Vân Đồn 34.650 1,85
9 Huyện Tiên Yên 28.500 1,52
10 Huyện Hải Hà 36.260 1,83
11 Huyện Đầm Hà 26.390 1,41
12 Huyện Bình Liêu 16.995 0,91
13 Huyện Ba Chẽ 15.610 0,83
14 Huyện Cô Tô 7.525 0,4
[Nguồn: Tác giả tổng hợp từ báo cáo của Sở Tài chính, Sở Tài nguyên và Môi trường Quảng Ninh]
TT Địa phương Kinh phí phân bổ (triệu đồng) Tỷ lệ (%) so với tổng kinh phí phân bổ
Tổng cộng 651.026 100
1 Thành phố Hạ Long 196.344 30,16
2 Thành phố Cẩm Phả 133.920 20,57
3 Thành phố Uông Bí 86.740 13,32
4 Thành Phố Móng Cái 43.125 6,62
5 Huyện Đông Triều 69.400 10,66
6 Thị xã Quảng Yên 55.200 8,48
7 Huyện Hoành Bồ 12.030 1,85
8 Huyện Vân Đồn 11.550 1,77
9 Huyện Tiên Yên 9.500 1,46
10 Huyện Hải Hà 11.420 1,75
11 Huyện Đầm Hà 8.861 1,36
12 Huyện Bình Liêu 5.665 0,87
13 Huyện Ba Chẽ 4.906 0,75
14 Huyện Cô Tô 2.365 0,36
[Nguồn: Tác giả tổng hợp từ báo cáo của Sở Tài chính, Sở Tài nguyên và Môi trường Quảng Ninh]
Theo bảng 3.8, bảng 3.9 cho thấy tỷ lệ phân bổ KPSNMT cho các địa phương trong cùng cấp ngân sách cũng có sự chênh lệch khá lớn, đặc biệt nguồn KPSNMT này hầu như không được phân bổ cho cấp xã, như số liệu tổng hợp qua các năm cho thấy kinh phí thường được phân bổ tập trung cho các thị xã, thành phố. Tuy nhiên, các đơn vị hành chính này lại có nguồn thu phí BVMT đối với hoạt động khai thác khoáng sản khá lớn đầu tư cho các hoạt động BVMT , trong khi đó một số huyện khó khăn không tự cân đối thu chi như Bình Liêu, Ba Chẽ, Cô Tô thì được phân bổ thấp hơn, mặc dù các huyện này hầu như không có nguồn thu phí BVMT đối với hoạt động khai
thác khoáng sản. Điều này cũng cho thấy các vấn đề MT đang trở lên phức tạp và khó giải quyết ở các khu đô thị lớn và cần nhiều kinh phí đầu tư để giải quyết hơn các khu vực khác.
Tóm lại, sự phân bổ KPSNMT trong những năm qua của Quảng Ninh cũng như các địa phương khác trong cả nước đều có sự chênh lệch khá lớn giữa các cấp ngân sách tỉnh/huyện, giữa các huyện/thị xã/thành phố trong cùng cấp ngân sách. Điều này cho thấy, do chưa có quy định cụ thể về tỷ lệ phân bổ kinh phí cụ thể cho các cấp ngân sách nên việc phân bổ kinh phí chủ yếu dựa vào nhu cầu và tính chất của các nhiệm vụ chi do các cấp ngân sách thực hiện và tính chủ quan của cơ quan tham mưu phân bổ (cơ quan Tài chính và cơ quan Tài nguyên và Môi trường).
3.2.4.1. Mục đích chi
Từ năm 2017 đến nay, sử dụng KPSNMT được thực hiện theo quy định tại TT 02, việc quản lý sử dụng KPSNMT vẫn được thực hiện theo TT 02 và Quyết định số 05/QĐ-UBND ngày 09/3/2018 của UBND tỉnh Quảng Ninh.
Căn cứ Nghị định số 163/NĐ-CP ngày 21/12/2016 của Chính phủ quy định chi tiết hướng dẫn thực hiện Luật Ngân sách Nhà nước; Nghị quyết HĐND tỉnh Quảng Ninh quy định về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách, định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên trên địa bàn Tỉnh hàng năm. Theo đó, về phân cấp nhiệm vụ chi hoạt động SNMT của Tỉnh cụ thể như sau:
(1). Ngân sách tỉnh thực hiện chi:
- Các nhiệm vụ chi thường xuyên hàng năm như: Hoạt động quan trắc và phân tích MT, đánh giá hiện trạng và các tác động của MT địa phương; xây dựng và duy trì hệ thống thông tin, cơ sở dữ liệu về MT,...
- Các nhiệm vụ, dự án không thường xuyên như: Điều tra, khảo sát đánh giá tình hình ô nhiễm; xử lý các cơ sở gây ONMT nghiêm trọng; xử lý, chôn lấp, kiểm soát các nguồn thải và các điểm ONMT tồn lưu; phòng ngừa, ứng phó sự cố MT trên địa bàn Tỉnh,...
- Đối với các cơ sở y tế: Đảm bảo công tác xử lý CTNH và vệ sinh MT tại các bệnh viện.
(2). Ngân sách cấp huyện thực hiện chi:
- Công tác thu gom, vận chuyển, xử lý chất thải, rác thải sinh hoạt trên địa bàn địa phương; rác thải tại các cơ sở y tế, trường học thuộc cấp huyện quản lý; đảm bảo
vệ sinh các công trình công cộng như công viên, vườn hoa, cây xanh vỉa hè, cống rãnh thoát nước,...
- Các dự án, nhiệm vụ chi SNMT thuộc thẩm quyền quyết định của cấp huyện; công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật về MT; công tác thanh tra, kiểm tra, khen thưởng,...
Tình hình phân bổ KPSNMT theo mục đích chi cho các cơ quan cấp tỉnh của Quảng Ninh.
Bảng 3.10: Sử dụng nguồn chi sự nghiệp môi trường ở Quảng Ninh cho các mục chi theo quy định tại TT 02
TT Nhiệm vụ chi Sử dụng
Có Không
1 Xây dựng điều chỉnh chiến lược kế hoạch..đề án BVMT x 2 Xây dựng thẩm định và công bố quy hoạch của địa phương x 3 Hoạt động của hệ thống quan trắc và phân tích môi trường x
4 Hỗ trợ công tác kiểm soát ô nhiễm môi trường x
5 Hỗ trợ công tác quản lý chất thải, điều tra đánh giá cơ sở gây ô
nhiễm môi trường x
6 Hỗ trợ công tác xử lý ô nhiễm môi trường theo dự án x
7 Hỗ trợ công tác bảo tồn đa dạng sinh học x
8 Xây dựng và duy trì hệ thống thông tin, CSDL về môi trường x
9 Quản lý công trình vệ sinh công cộng x
10 Hỗ trợ duy trì vận hành công trình xử lý ô nhiễm môi trường x
11 Tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật, tập huấn về BVMT x
12 Hỗ trợ thanh tra, kiểm tra BVMT x
13 Hoạt động kiểm tra các công trình BVMT x
14 Hoạt động xác nhận kế hoạch BVMT x
15 Hoạt động Ban chỉ đạo, Ban điều hành, Văn phòng thường trực
về BVMT, vốn đối ứng các dự án quốc tế về BVMT x
16 Vốn đối ứng hợp tác quốc tế x
17 Hợp đồng lao động để thực hiện nhiệm vụ hỗ trợ công tác
BVMT cấp huyện xã x
18 Các hoạt động BVMT khác thuộc trách nhiệm của địa phương x
Bảng 3.10 cho thấy trong những năm qua, nguồn KPSNMT của Quảng Ninh chủ yếu tập trung phân bổ cho Sở TN&MT, Sở Y tế và các địa phương, trong đó các ngành khác không được phân bổ kinh phí này. Nguồn kinh phí được phân bổ cho các cơ quan cấp tỉnh như Sở TN&MT, Sở Y tế chiếm một phần không đáng kể và tập trung chủ yếu vào các hoạt động quan trắc MT, điều tra cơ bản về TN&MT, các hoạt động tuyên truyền, xử lý chất thải vệ sinh MT các cơ sở y tế. Như vậy các nhiệm vụ chi theo quy định tại Khoản 2- Điều 4- TT 02 chưa được thực hiện hết bởi lý do, một là không đủ kinh phí để phân bổ, hai là các nhiệm vụ chi còn mang tính đơn lẻ được đề xuất chủ yếu do Sở TN&MT mà chưa được UBND tỉnh phê duyệt danh mục các nhiệm vụ, dự án cho toàn Tỉnh hàng năm.
Xem xét ví dụ về việc sử dụng KPSNMT của thành phố Hạ Long: Kinh phí SNMT của thành phố Hạ Long cũng như các huyện, thị xã, thành phố khác trong Tỉnh những năm qua thường được các địa phương phân bổ trực tiếp cho các đơn vị trực thuộc (như các Công ty Môi trường Đô thị, các đơn vị dịch vụ công ích) sử dụng cho các hoạt động chủ yếu như: Nạo vét cống rãnh; xử lý rác; chăm sóc cây xanh, khuôn viên; quản lý vận hành hệ thống chiếu sáng công cộng; xử lý nước thải; tưới đường, cụ thể tại bảng 3.11.
Bảng 3.11: Báo cáo chi tiết kinh phí sự nghiệp môi trường và đô thị của thành phố Hạ Long năm 2018,2019 Đơn vị: Đồng TT Diễn giải nội dung Giá trị quyết toán 2018 Dự toán 2019 Số thực hiện (quyết toán đến 30/6/2019) A 73.349.357.811 94.108.842.154 40.564.943.260 1. Công ty CP Môi trường đô thị IDEVCO
Công tác thường
xuyên
53.651.202.985 67.406.196.754 29.215.281.877 2. Công ty CP Môi
trường đô thị Hạ Long 16.137.319.140 11.714.119.000 5.106.632.690 3. Công ty CP cây xanh
công viên Quảng Ninh 1.828.124.686 4.891.590.000 1.267.246.096 4. Công ty CP Xử lý chất thải Hạ Long 1.732.711.000 3.935.969.000 850.584.400 B Công tác phát sinh 36.568.242.189 26.863.157.846 3.106.584.000 Tổng cộng (A+ B) 109.917.600.000 120.972.000.000 43.671.527.260
Tình hình phân bổ KPSNMT theo mục đích chi từ nguồn chi NSNN cho SNMT thuộc khối tỉnh thống kê chi tiết được khái quát tại bảng 3.12 dưới đây.
Bảng 3.12: Phân bổ KPSNMT từ nguồn không tự chủ do khối tỉnh quản lý năm 2019 cho các nhiệm vụ chi
TT Nhiệm vụ Năm 2019 Phân bổ Kinh phí (triệu đồng) Tỷ lệ % (so với tổng KP phân bổ) Tổng số 142.100 100
1 Điều tra, đánh giá tình trạng ô
nhiễm môi trường 5.000 3,5
2 Đầu tư trang thiết bị phục vụ
công tác bảo vệ môi trường 30.000 21,1
3 Công tác tuyên truyền, giáo dục
môi trường 1.100 0,8
4 Xử lý ô nhiễm môi trường 25.800 18,2
5 Thu gom, vận chuyển, xử lý rác 80.200 56,4
[Nguồn: Tác giả tổng hợp từ các đơn vị Phòng Kế hoạch- Tài chính- UBND thành phố Hạ Long, Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Quảng Ninh]
Qua bảng 3.12 cho thấy số lượng nhiệm vụ chi được thực hiện còn ít so với số nhiệm vụ chi theo hướng dẫn của TT 02 và mới chỉ tập trung vào các hoạt động điều tra cơ bản, đầu tư trang thiết bị, tuyên truyền, xử lý ONMT và đặc biệt là kinh phí được ưu tiên phân bổ cho hoạt động thu gom, vận chuyển, xử lý rác, trong đó có cả hoạt động hỗ trợ giải phóng mặt bằng để xây dựng nhà máy xử lý rác thải.
Xem xét ví dụ về nhiệm vụ chi: Hỗ trợ xử lý triệt để các cơ sở gây ONMT nghiêm trọng thuộc khu vực công ích do địa phương quản lý.
Qua số liệu tính toán cho thấy sự phân bổ KPSNMT của Tỉnh cho các nội dung chi theo TT 02 có sự chênh lệch khá lớn. Việc sử dụng KPSNMT của Quảng Ninh hiện đang có những khó khăn không chỉ trong phân bổ theo lĩnh vực mà cả trong sử dụng cho từng nhiệm vụ chi.
Tóm lại, cách thức sử dụng KPSNMT của Quảng Ninh giai đoạn vừa qua còn mang nhiều tính chất “thái cực”, không đồng bộ, cả ngân sách cấp tỉnh và cấp huyện đều tập trung chủ yếu cho giải quyết vấn đề thu gom, vận chuyển, xử lý rác thải. Điều
này cũng có chung một nguyên nhân cơ bản và tất yếu là nguồn chi ít (hạn hẹp) trong khi các nhiệm vụ chi theo quy định tại TT 02 lại khá nhiều và một trong những vấn đề MT bức xúc nổi cộm hiện nay ở Quảng Ninh cũng là việc thu gom, vận chuyển, xử lý rác thải giống như hầu hết các địa phương khác trong cả nước. Thêm vào đó Chính phủ, tỉnh Quảng Ninh yêu cầu tiết kiệm 10% chi thường xuyên hàng năm và 10% năm 2020 (chống dịch Covid) cũng có tác động nhất định tới nguồn chi và sử dụng nguồn chi mà nguồn KPSNMT vốn đã hạn hẹp.
3.2.4.2. Công tác lập dự toán, quyết toán
Tỉnh phân bổ nguồn KPSNMT thông qua việc lập dự toán hàng năm cho các Sở, ban, ngành, địa phương. Đối với các địa phương nguồn KPSNMT này còn gọi là chi SNMT và đô thị.
Hàng năm, trên cơ sở hướng dẫn của BTN&MT và TT 02, Sở TN&MT Quảng Ninh đã chủ trì, phối hợp với các Sở, ban, ngành, địa phương xây dựng Kế hoạch BVMT và dự toán ngân sách của Tỉnh, trong đó đề xuất danh mục các chương trình, nhiệm vụ, dự án sử dụng KSNMT và cả nguồn phí BVMT đối với khai thác khoáng sản (chi tiết tại Phụ lục 2 và được tóm tắt tại bảng 2.19) trình UBND tỉnh xem xét, phê duyệt. Tuy nhiên, có một số khó khăn đó là thời gian phê duyệt Kế hoạch muộn do đó không kịp tổng hợp vào dự toán ngân sách năm sau; Các chương trình, nhiệm vụ, dự án được đề xuất thường không được UBND tỉnh phê duyệt cùng với Kế hoạch, hoặc có phê duyệt thì cũng không phải là cơ sở để thực hiện và phân bổ KPSNMT hàng năm.
Quy trình lập dự toán, hạch toán nguồn KPSMT của Quảng Ninh được nêu chi tiết như dưới đây.
a. Lập dự toán