3.3. Một số giải pháp thu hút và quản lý sử dụng hiệu quả nguồn vốn ODA
3.3.1. Giải pháp ở tầm vĩ mô
Có thể nói, sau hơn một thập kỷ hoạt động thu hút và quản lý sử dụng vốn ODA đƣợc tiến hành ở Việt Nam, nguồn vốn này đã có đóng góp tích cực cho quá trình phát triển kinh tế - xã hội của nƣớc ta, đồng thời cũng nâng cao đáng kể năng lực quản lý của Nhà nƣớc trên lĩnh vực này. Tuy vậy, công tác thu hút và quản lý sử dụng nguồn vốn ODA ở Việt Nam cũng còn có những mặt yếu kém và đứng trƣớc những khó khăn cần đƣợc giải quyết nhất là trong lĩnh vực xây dựng CSHT giao thông nhƣ vấn đề giải phóng mặt bằng, tái định cƣ; vấn đề đấu thầu và sử dụng tƣ vấn; tính đồng bộ của cơ chế, chính sách, vấn đề thủ tục hành chính, năng lực cán bộ và khâu tổ chức thực hiện theo dõi, đánh giá dự án… Để giải quyết những vƣớng mắc trên nhằm góp phần hoàn thiện công tác thu hút và quản lý sử dụng vốn ODA trong xây dựng CSHT giao thông của cả nƣớc nói chung và Hà Nội nói riêng, trƣớc hết phải có những giải pháp ở tầm vĩ mô.
3.3.1.1. Hoàn thiện hệ thống pháp luật liên quan đến quản lý Nhà nước về thu hút và quản lý sử dụng vốn ODA
Việc hoàn thiện môi trƣờng pháp lý cho việc thu hút và quản lý sử dụng nguồn vốn ODA là hết sức quan trọng, nó tạo động lực, hành lang thuận lợi để nguồn vốn ODA phát huy hiệu quả, đồng thời nó là công cụ quản lý hữu hiệu của Nhà nƣớc đối với nguồn vốn này. Trên cơ sở những vấn đề đang tồn tại trong hệ thống văn bản pháp quy về thu hút và quản lý sử dụng nguồn vốn ODA, hƣớng hoàn thiện cần đƣợc tiến hành theo các giác độ sau:
- Rà soát lại các văn bản đã ban hành, trên cơ sở đó loại bỏ những văn bản đã lạc hậu, đồng thời bổ sung, hoàn thiện những văn bản còn hiệu lực và
ban hành các văn bản mới nếu cần thiết (nhƣ luật chống phá giá trong đấu thầu, khung giá thống nhất (phù hợp với cả luật pháp Việt Nam và quan điểm của các nhà tài trợ), chế tài xử lý vi phạm đối với các chủ thể tham gia dự án…).
Thực tế hoạt động đấu thầu thời gian qua cho thấy, để thắng thầu các nhà thầu thƣờng hay bỏ giá rất thấp, điều này ảnh hƣởng rất lớn đến chất lƣợng chƣơng trình, dự án. Nhƣng hiện tại, do Chính phủ chƣa ban hành quy định về chống phá giá trong bỏ thầu và cho phép nhà đầu tƣ loại bỏ nhà thầu có giá thầu thấp khi chủ đầu tƣ có bằng chứng về việc nhà thầu cố tình phá giá chấp nhận lỗ để có đƣợc gói thầu. Đồng thời, Chính phủ cũng chƣa xây dựng đƣợc chế tài xử lý xứng đáng đối với các nhà thầu không đảm bảo chính xác về khả năng tài chính, kỹ thuật và kinh nghiệm thi công khi tham gia dự thầu. Chính bởi vậy, tính lành mạnh trong đấu thầu cạnh tranh hiện nay đang mang nặng tính hình thức và hiện tƣợng “quân xanh, quân đỏ” cũng khá phổ biến.
- Chính phủ sớm nghiên cứu và cụ thể hóa trong việc sửa đổi Nghị định 131/2006/NĐ-CP về quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA để có sự thống nhất tránh chồng chéo của các văn bản pháp lý, đặc biệt là Luật Xây dựng và Đất đai mới ban hành.
Nghị định 131/2006/NĐ-CP ban hành nhằm thay thế Nghị định 17/2001/NĐ-CP, song trong quá trình áp dụng nghị định này cũng bắt đầu bộc lộ một số bất cập nhất định, do đó, Chính phủ đã có những điều chỉnh kịp thời. Tuy nhiên, việc cụ thể hóa những sửa đổi chƣa hoàn thành nên các Bộ, Ngành địa phƣơng gặp phải nhiều khó khăn nhất định trong quá trình áp dụng. Cụ thể là việc quản lý và sử dụng ODA phải tuân theo Nghị định 131/2006/NĐ-CP, song vẫn chƣa chịu sự chi phối của nhiều văn bản pháp
quy khác với những nội dung không nhất quán nhƣ các quy định về quản lý đầu tƣ xây dựng công trình, đấu thầu, đền bù, giải phóng mặt bằng,… trong khi đó bản thân Nghị định 131/2006/NĐ-CP vẫn còn phải điều chỉnh, và các luật, các nghị định khác có liên quan cũng có nhiều thay đổi ví dụ nhƣ Luật Đất đai, Nghị định 85/2009/NĐ-CP về đấu thầu, Nghị định 12/2009/NĐ-CP về quản lý dự án đầu tƣ xây dựng công trình, Nghị định 112/2009/NĐ-CP về quản lý chi phí đầu tƣ xây dựng công trình,… điều đó làm cho nhiều dự án bị ách tắc, thay đổi cách thức hoạt động, đồng thời gây khó khăn cho các cấp quản lý, và cấp thực hiện nguồn vốn ODA. Mặt khác, với việc ra đời của Luật Xây dựng và Luật Đất đai mới, cũng đang tạo ra những vƣớng mắc trong quá trình thực thi. Bởi vậy, sẽ là rất thiết thực nếu nhƣ Chính phủ sớm có những nghiên cứu để cụ thể hóa việc áp dụng các văn bản này trong thực tế.
- Môi trƣờng quản lý liên quan tới giải phóng mặt bằng và tái định cƣ cũng cần hoàn thiện theo hƣớng đồng bộ và phù hợp với thực tiễn.
Thực tế cho thấy, Nghị định 69/2009/NĐ-CP về giải phóng mặt bằng, đền bù và tái định cƣ vẫn còn nhiều điểm bất cập với tình hình phát triển thực tiễn cũng nhƣ tính đồng bộ với các nghị định có liên quan nhƣ Nghị định 60/1994/NĐ-CP ngày 05/07/1994, Nghị định 45/1996/NĐ-CP ngày 03/08/1996. Thực trạng tình hình này đòi hỏi phải có một nghị định mới thay thế nghị định 69/2009/NĐ-CP. Tuy nhiên, khi chƣa có nghị định mới thay thế, thì công tác giải phóng mặt bằng, đền bù, tái định cƣ cần đƣợc thực hiện trên cơ sở những định hƣớng nhƣ:
- Nên xem xét sự ổn định của đất là 10 năm, bởi tính đến năm 2003 khi Luật Đất đai mới đƣợc công bố ban hành thay thế Luật đất đai sửa đổi 1993, là hợp lý để tính mức đền bù 100% cho ngƣời dân nếu đất ở ổn định trƣớc ngày 15/10/1993. Mặt khác, suy tới cùng thì mọi dự án cũng chỉ vì phục vụ
lợi ích của dân nên chỉ khi đời sống của nhân dân ổn định thì kinh tế của đất nƣớc mới ổn định và phát triển.
- Chi phí đền bù cho giải phóng mặt bằng (thể hiện chủ yếu qua khung giá) phải đảm bảo cho đời sống của dân ổn định và ít nhất bằng hoặc hơn trƣớc; do đó, chi phí đền bù giải phóng mặt bằng phải bao gồm chi phí trung bình của quá trình đền bù từ đất, tài nguyên, di chuyển, tái tạo tài nguyên, phát triển sản xuất và nâng cao điều kiện sống cho các hộ tái định cƣ. Các chi phí cũng phải phù hợp với giá trên thị trƣờng. Để làm đƣợc những điều này cần phân cấp quyền ra quyết định mức giá cho chính quyền địa phƣơng trên cơ sở khung giá mới theo quy định của Chính phủ.
Chính phủ cũng cần ban hành kịp thời các văn bản, nghị định hƣớng dẫn nội dung thi hành Luật Đất đai 2003, có hiệu lực từ ngày 01/07/2004 để tạo điều kiện thuận lợi cho công tác giải phóng mặt bằng các dự án nói chung và dự án ODA nói riêng.
3.3.1.2. Chính phủ sớm hoàn thiện và công bố chính thức quy hoạch tổng thể sử dụng vốn ODA giai đoạn 2011 - 2020 và những năm sau đó
Việc Chính phủ sớm ban hành quy hoạch sử dụng ODA cho từng giai đoạn phát triển của đất nƣớc, sẽ là cơ sở cho các Bộ, ngành, tỉnh, thành phố có căn cứ vận động ODA phục vụ phát triển kinh tế - xã hội của ngành và địa phƣơng mình.
Việc ban hành sớm quy hoạch sử dựng ODA của Chính phủ sẽ tạo điều kiện để mọi nguồn vốn ODA đƣợc huy động và sử dụng có hiệu quả (có trọng điểm, có mục đích rõ ràng để khi tất cả các dự án ODA đƣợc thực hiện thì mục đích tổng thể sẽ đƣợc thực hiện). Đây cũng là căn cứ đáng tin cậy thể hiện nhu cầu rõ ràng về nguồn vốn ODA tới các nhà tài trợ để các nhà tài trợ có đƣợc căn cứ để xem xét tính hợp lý, tính hiệu quả và khả năng hoàn vốn
của Việt Nam mà có những quyết định tài trợ hay không; quy hoạch này còn là công cụ hƣớng dẫn, thúc đẩy mọi nỗ lực của cơ quan quản lý nhà nƣớc về vốn ODA thực hiện mục tiêu sử dụng nguồn vốn này trong từng giai đoạn phát triển của đất nƣớc; là căn cứ quan trọng để kiểm tra hiệu quả quá trình thu hút và quản lý sử dụng vốn ODA đã đúng tiến độ, đã phù hợp thực tế và đảm bảo chất lƣợng sử dụng hay chƣa. Đồng thời, có quy hoạch sử dụng ODA đƣợc ban hành sẽ tăng tính chủ động trong việc vận động và sử dụng nguồn vốn này của ngành và địa phƣơng.
Để có một quy hoạch tổng thể thu hút và quản lý sử dụng nguồn vốn ODA phát huy tác dụng tốt trong thực tế cần đảm bảo:
- Phải lựa chọn đƣợc đội ngũ chuyên gia giỏi về ODA để tham gia xây dựng quy hoạch. Đây là yếu tố quan trọng số một ảnh hƣởng đến chất lƣợng và tính khả thi của quy hoạch. Vì thế, cần phải có chiến lƣợc đào tạo và bồi dƣỡng đọi ngũ chuyên gia này cả ở môi trƣờng trong nƣớc và nƣớc ngoài.
- Cùng với việc xác định các lĩnh vực ƣu tiên thu hút ODA là việc đƣa ra những lĩnh vực ƣu đãi phù hợp cả về kinh tế, chính trị cũng nhƣ các thức điều phối, phối hợp, vận động, đàm phán với các nhà tài trợ.
- Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ cùng với các Bộ, ngành chức năng có liên quan phải khẳng định và tuyên truyền rõ ràng ý nghĩa, vai trò của quy hoạch tới tất cả các cơ quan quản lý nhà nƣớc về ODA từ Trung ƣơng đến địa phƣơng, tạo cho họ thói quen làm việc theo kế hoạch và phấn đấu đạt đƣợc kế hoạch của lĩnh vực quản lý ODA đề ra.
- Phải gắn quy hoạch thu hút ODA với quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc, của từng vùng, từng địa phƣơng. Tránh tình trạng tạo ra cơ chế xin - cho, chạy dự án làm cho nguồn vốn bị đầu tƣ dàn trải, thiếu trọng tâm, trọng điểm,… và dẫn đến việc giảm hiệu quả sử dụng vốn,
cũng nhƣ quản lý nhà nƣớc không đủ khả năng kiểm soát trình độ cộng nghệ nhập khẩu cũng nhƣ giá cả áp đặt của phía nhà tài trợ.
3.3.1.3. Chính phủ đẩy mạnh hơn nữa công tác phối hợp với các nhà tài trợ trong việc hài hòa thủ tục, để các dự án sử dụng vốn ODA được triển khai ngày một thuận lợi hơn
Kể từ khi nối lại quan hệ với các tổ chức tài chính quốc tế và nguồn vốn ODA đƣợc khơi thông, dƣờng nhƣ năm nào Việt Nam cũng có các Hội nghị nhóm tƣ vấn các nhà tài trợ và Hội nghị giữa nhiệm kỳ để giải quyết những vƣớng mắc về mặt thủ tục giữa Việt Nam và các nhà tài trợ hoặc giải quyết các vấn đề nảy sinh trong quá trình thực hiện chƣơng trình, dự án. Qua các Hội nghị này Việt Nam có điều kiện để nâng cao vai trò điều phối các nhà tài trợ, để tránh chồng chéo của nhiều nhà tài trợ trên cùng một lĩnh vực, một vùng lãnh thổ hoặc hƣớng các nhà tài trợ theo những lĩnh vực ƣu tiên. Về phía các nhà tài trợ, Hội nghị là diễn đàn để họ hiểu rõ hơn phƣơng hƣớng phát triển của Việt Nam, khả năng hấp thụ nguồn vốn ODA của Việt Nam cũng nhƣ khả năng hoàn trả nguồn vốn ODA; đánh giá chỉ ra những điểm yếu của phía Việt Nam trong quá trình thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA để từ đó có thể thỏa thuận đƣa ra giải pháp giải quyết hợp lý.
Qua việc tổ chức các hội nghị, các diễn đàn trao đổi, các bất đồng về mặt thủ tục từng bƣớc đƣợc tháo gỡ. Nhờ đó, quá trình chuẩn bị và ký kết các điều ƣớc quốc tế về ODA cũng nhƣ các công đoạn của quá trình thực hiện các chƣơng trình, dự án sử dụng vốn ODA sẽ đƣợc tiến hành nhanh hơn, thuận lợi hơn.
Để nâng cao chất lƣợng các Hội nghị tƣ vấn và khả năng hài hòa thủ tục giữa Việt Nam và các nhà tài trợ, công tác tổ chức hội nghị cần đƣợc thực hiện có chất lƣợng tốt. Muốn vậy, cần lựa chọn đƣợc đối tác song phƣơng
hoặc đa phƣơng có uy tín, có tiếng nói trong các nhà tài trợ làm đồng chủ tọa ví nhƣ các nhà tài trợ tên tuổi nhƣ Nhật Bản, Ngân hàng Thế giới, ADB hay Đức, Pháp,… Làm đƣợc nhƣ vậy, sẽ dễ nhận đƣợc sự đồng thuận trong số đông các nhà tài trợ. Bên cạnh đó, công tác chuẩn bị của Hội nghị phải đƣợc chuẩn bị một cách chu đáo về hình thức và nội dung, đây là yếu tố quan trọng để xây dựng mối quan hệ thiện cảm, gây dựng lòng tin và căn cứ thực tế để thuyết phục các nhà tài trợ đi đến quyết định đầu tƣ vốn ODA.
Chú ý tới việc nâng cao vai trò của Hội nghị thông qua việc sử dụng hệ thống thông tin đại chúng để tuyên truyền, quảng bá hình ảnh Hội nghị, qua đó để các nhà tài trợ thấy đƣợc vai trò của mình khi tài trợ cho Việt Nam, kích thích họ về mặt tâm lý khi đƣa ra quyết định tài trợ.
Tuy nhiên, hiện tại việc tổ chức Hội nghị hài hòa thủ tục cần đƣợc tập trung vào những nội dung sau:
- Giảm sự áp đặt của nhà tài trợ trong đấu thầu quốc tế để tăng tính cạnh tranh, tạo điều kiện cho các nhà thầu trong nƣớc cũng nhƣ các thiết bị sản xuất nội địa có cơ hội tham gia nhiều hơn. Hài hòa các quy trình, thủ tục về mua sắm, chuẩn bị dự án, hệ thống báo cáo.
- Thảo luận với các nhà tài trợ, đặc biệt là Ngân Hàng Thế Giới (WB) nhằm hài hòa chính sách đền bù đất đai, tài sản trên đất, áp dụng trên phạm vị toàn quốc, phù hợp với điều kiện và pháp luật hiện hành của Việt Nam.
Vấn đề hài hòa thủ tục đã đƣợc nói nhiều nhƣng cách hiểu còn khác nhau và việc triển khai trong thực tế còn gặp hạn chế. Hài hòa không có nghĩa là hòa đồng. Hài hòa thủ tục ODA phải dựa trên cơ sở các quy định pháp lý của Chính phủ Việt Nam và từng nhà tài trợ, phát huy đƣợc tính đa dạng và thế mạnh của mỗi bên. Để việc hài hòa có thể diễn ra trên thực tế, cần chú ý các nội dụng sau:
- Chính phủ phải làm đầu tầutrong quá trình thể hiện các hoạt động hài hòa thủ tục.
- Chính phủ phải có “các khung” làm cơ sở để hài hòa thủ tục trong hoạt động thực tiễn.
- Chính phủ và các nhà tài trợ đều có quy định, quy trình rõ ràng và công khai về thực tiễn ODA.
- Các quan niệm về hài hòa thủ tục và các công cụ thực hiện ODA cần đƣợc chia sẻ và đạt đƣợc nhân thức chung giữa chính phủ với các nhà tài trợ.
- Hài hòa thủ tục có thể đƣợc tiến hành giữa chính phủ và nhà tài trợ trên cở sơ song phƣơng hoặc giữa nhóm tài trợ với chính phủ.
Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ với tƣ cách là cơ quan đầu mối về ODA của chính phủ sẽ đảm trách vai trò đầu tầu cho quá trình hài hòa thủ tục.
Từ thực tiễn hiện nay có thể khuyến khích đẩy mạnh một số khâu sau đây của quá trình ODA để hài hòa thủ tục:
- Chuẩn bị dự án (chuẩn bị văn kiện dự án, báo cáo nghiên cứu tiền khả thi và khả thi).
- Công tác thẩm định và phê duyệt văn kiện dự án.