7. Bố cục của đề tài
1.4. Kinh nghiệm quản lý chi ngân sách nhà nước của một số địa phương và bài học
1.4.2. Kinh nghiệm của tỉnh Thái Bình
Giai đoạn 2010-2013, tỉnh Thái Bình đã thực hiện phân cấp tối đa nguồn thu, nhiệm vụ chi và mở rộng tỷ lệ (%) phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách ổn định trong 4 năm. Nhờ đó đã góp phần khuyến khích và tạo điều kiện cho các cấp chính quyền địa phương tăng cường công tác quản lý, khai thác nguồn thu, tạo nguồn lực cho đầu tư phát triển, đảm bảo nhiệm vụ chi được giao, từng bước đáp ứng nhu cầu chi tại chỗ, nâng cao tính chủ động trong quản lý điều hành ngân sách và chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền
Trong quản lý chi thường xuyên UBND tỉnh Thái Bình đã ban hành định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên cho từng cấp ngân sách theo từng tiêu chí, cụ thể như định mức phân bổ cho sự nghiệp giáo dục được tính theo số học sinh; định mức phân bổ cho sụ nghiệp đào tạo tính theo số chỉ tiêu đào tạo được giao; định mức phân bổ sự nghiệp y tế tính theo giường bệnh; chi quản lý hành chính tính theo biên chế… Riêng sự nghiệp kinh tế, sự nghiệp khoa học - công nghệ, tài nguyên môi trường phân bổ trên cơ sở tổng mức chi do Trung ương giao và khả năng cân đối của NSĐP.
Tỉnh Thái Bình cũng đã tiến hành khoán biên chế và khoán chi hành chính cho các cơ quan Nhà nước theo Nghị định 130/2005/NĐ-CP và cho các đơn vị sự nghiệp có thu theo Nghị định 43/2006/NĐ-CP. Kết quả cho thấy các đơn vị được giao khoán đã chủ động trong khai thác tối đa nguồn thu, quản lý chặt chẽ và sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả kinh phí được ngân sách cấp và kinh phí được chi từ nguồn thu để lại . Tỉnh đã chủ động sắp xếp bộ máy , bảo đảm hoàn thành nhiệm vụ và tăng thu nhập cho cán bộ, công chức.
Theo báo cáo quyết toán chi NSĐP năm 2013 của tỉnh Thái Bình, tổng chi NSĐP đạt 4.803 tỷ đồng, bằng 167% dự toán TW giao, trong đó:
+ Chi đầu tư phát triển: 1.050 tỷ đồng, bằng 124% dự toán TW giao và chiếm 23% tổng chi NSĐP.
+ Chi thường xuyên: 2.515 tỷ đồng, bằng 130% dự toán TW giao, chiếm 52,3% tổng chi NSĐP.
+ Chi chuyển nguồn sang năm sau: 783 tỷ đồng, chiếm 16% tổng chi NSĐP. + Chi bằng nguồn thu để lại quản lý qua NSNN: 438 tỷ đồng, chiếm 9% tổng chi NSĐP.
Năm 2014 là năm cuối của thời kỳ ổn định ngân sách (2010 - 2014) nên không có sự thay đổi về định mức chi thường xuyên. Công tác quản lý và điều hành ngân sách của các đơn vị, các địa phương trên địa bàn tỉnh bám sát dự toán giao, không có phát sinh lớn ngoài dự toán (trừ các nội dung bổ sung từ nguồn dự phòng ngân sách khắc phục hậu quả thiên tai và những vấn đề an sinh xã hội). UBND tỉnh thường xuyên chỉ đạo các địa phương, các ngành chức năng tăng cường công tác giám sát kiểm tra, kịp thời uốn nắn và xử lý nghiêm túc những trường hợp chi sai, vượt chế độ, định mức của chế độ chi tiêu tài chính hiện hành. Đồng thời vẫn tiếp
tục thực hiện khoán chi cho 100% các đơn vị thuộc các phòng ban quản lý nhà nước theo Nghị định 130/2005/NĐ-CP của Chính phủ, 100% các đơn vị sự nghiệp thực hiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm theo Nghị định 43/2006/NĐ-CP của Chính phủ đã tạo sự chủ động và gắn trách nhiệm rất cao đối với thủ trưởng các đơn vị trong việc sắp xếp nội dung chi gắn với nhiệm vụ chuyên môn, do đó chi thường xuyên cho bộ máy đáp ứng kịp thời, sát với dự toán được giao. Tiếp tục thực hiện phân cấp ngân sách xuống các đơn vị trường học để các đơn vị chủ động quản lý và sử dụng ngân sách.
Chi đầu tư XDCB tập trung cho các công trình thuộc các lĩnh vực y tế, giáo dục và các lĩnh vực an sinh xã hội. Thực hiện nghiêm túc việc công khai ngân sách các cấp, nhất là các quỹ nhân dân đóng góp xây dựng cơ sở hạ tầng.
Bằng việc mạnh dạn thực hiện phân cấp nhiệm vụ chi cho các cấp ngân sách địa phương tỉnh Thái Bình đã thu được những kết quả đáng khích lệ. Kinh tế địa phương tăng trưởng, ổn định chính trị xã hội.
Tuy nhiên công tác quản lý chi ngân sách tỉnh Thái Bình cũng vấp phải những khó khăn , hạn chế đó là về cán bô ̣ quản lý ngân sách . Khối huyện, xã còn thiếu cán bộ cho công tác chủ đầu tư, khối các đơn vị dự toán còn hạn chế về trình độ quản lý tài chính. Định mức chi ngân sách chưa được điều chỉnh cho phù hợp với biến động của thị trường dẫn đến việc bổ sung ngoài dự toán vẫn còn xảy ra , hầu hết các sự nghiệp đều phải bổ sung mă ̣c dù cuối năm vẫn phải chi chuyển
nguồn sang năm sau (9%). Cơ cấu phân bổ vốn chi đầu tư phát triển chưa hợp lý, ở mức thấp (mới chiếm 23% tổng chi NSĐP).
1.3.3. Bài học kinh nghiệm cho tỉnh Bắc Ninh
Qua nghiên cứu kinh nghiệm cải cách ngân sách của một số quốc gia, tỉnh, thành phố, có thể rút ra những bài học kinh nghiệm thiết thực cho tỉnh Bắc Ninh:
1.3.3.1. Cần có sự nỗ lực kiểm soát các khoản chi ngân sách nhà nước
- Để thực hiện mục tiêu giảm chi phí thì cần có sự lựa chọn nhiều hơn những vấn đề mà chính quyền các cấp nên can thiệp, cũng như việc giảm quy mô bộ máy chính quyền.
- Tăng cường tính hiệu quả hoạt động của chính quyền trong khi các nguồn lực còn hạn chế, hợp lý hoá việc điều tiết, tăng cường việc trao quyền tự quyết cao
hơn cho các nhà quản lý liên quan đến ngân sách và nhân sự. Trong thời gian tới cần mở rộng hơn việc khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với các cơ quan hành chính nhà nước.
- Cần có nỗ lực hơn nhằm nâng cao sự đáp ứng về hành chính và chất lượng dịch vụ và đưa các dịch vụ đến gần với người sử dụng hơn. Tức là người dân cần được thông báo về công việc của chính quyền, chính quyền cũng cần phải có sự hợp tác với công dân để hoàn thành nhiệm vụ của mình, cung cấp các dịch vụ phù hợp với hoàn cảnh cụ thể của người dân hay tạo điều kiện thuận lợi để họ có thể tiếp cận trực tiếp với chính quyền. Chính quyền cũng cần đề ra các tiêu chuẩn về dịch vụ bằng các văn bản chính thức hay thực hiện đơn giản hoá gánh nặng hành chính nhằm giảm nhẹ gánh nặng đối với người dân, nhất là đối với giới doanh nghiệp.
- Tăng cường hơn nữa việc trao thêm trách nhiệm cả về tài chính lẫn chính trị, mang lại cho nhà quản lý sự tự do và linh hoạt hơn. Thực hiện việc đánh giá kết quả công việc mà địa phương thực hiện căn cứ vào hiệu quả và hiệu năng mà công việc mang lại, từ đó đòi hỏi chính quyền phải có định hướng làm việc có hiệu quả hơn.
- Phân cấp mạnh hơn việc cung cấp các dịch vụ công cho chính quyền cơ sở gắn với việc chuyển giao nguồn lực tài chính cho họ để làm cho việc cung cấp các dịch vụ sát với yêu cầu của người dân, hạn chế được sự lãng phí nguồn lực.
1.3.3.2. Cải cách quản lý chi NSNN
- Hình thành một khung chính sách kinh tế nhiều năm, khung kinh tế trung hạn hay kế hoạch phát triển nhiều năm.
- Cần phải có sự cam kết về chính trị và sự ủng hộ của các lãnh đạo ở cấp cao nhất để đưa ra quyết định liên quan đến cải cách chính sách chi NSNN theo kết quả đầu ra. Nếu không có sự ủng hộ mạnh mẽ của các nhà lãnh đạo cấp cao thì hệ thống quản lý theo kết quả đầu ra không được thể chế hoá và phổ biến áp dụng trong thực tiễn.
- Khởi đầu cho cải cách là nên thực hiện thí điểm ở một vài đơn vị điển hình, sau đó rút ra những kinh nghiệm thành công và kiểm tra những cách tiếp cận khác nhau trước khi thể chế hoá và phổ biến áp dụng rộng rãi phương thức quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra.
Cách tiếp cận từ từ như thế có thể khắc phục được những tư tưởng nóng vội, chủ quan và khắc phục những kém hiệu quả trong quá trình thực hiện. Mặt khác, cách tiếp cận này còn tạo lập nền tảng vững chắc cho sự ủng hộ phương thức quản lý mới “từ dưới lên”, bởi vì nó đáp ứng được 2 yêu cầu đó là: tính hợp pháp và tính thích hợp.
Sự thể chế hoá và phổ biến áp dụng rộng rãi phương thức quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra nên được thực hiện bằng việc ban hành các văn bản hướng dẫn rõ ràng, dễ thực hiện, bao gồm các bản báo cáo về vai trò và trách nhiệm của những người liên quan đến hệ thống lập ngân sách theo kết quả đầu ra.
- Cần tạo ra cơ chế hỗ trợ đa dạng cho tiến trình cải cách ngân sách.
Để hỗ trợ cho việc thực hiện các chính sách và thủ tục mới của hệ thống lập ngân sách theo kết quả đầu ra, trước hết những nỗ lực thuộc về bên trong của tổ chức là các cơ quan, đơn vị công quyền phải tăng cường đào tạo, nâng cao năng lực quản lý của đội ngũ cán bộ. Các cơ quan, đơn vị công quyền công quyền cần tạo lập bộ phận hỗ trợ khác nhau để đẩy mạnh tiến trình triển khai hệ thống lập ngân sách theo kết quả đầu ra trong đơn vị một cách thông suốt.
1.3.3.3. Kiểm tra, giám sát, đánh giá quá trình quản lý chi NSNN
- Cần kiểm tra toàn bộ công việc thực hiện cùng với những đánh giá khác nhau để đảm bảo cho việc đưa ra các quyết định một cách hợp lý.
Kiểm tra và đánh giá công việc thực hiện - cả hai được xem là công cụ quan trọng của hệ thống lập ngân sách theo kết quả đầu ra, chúng bổ sung và hỗ trợ cho nhau. Dữ liệu kiểm tra quá trình thực hiện sẽ cung cấp cho người quản lý những vấn đề còn hạn chế, và nếu không có phân tích thêm thì có lẽ không thể đưa ra những giải pháp để khắc phục. Kinh nghiệm cho thấy chỉ một mình dữ liệu kiểm tra thực hiện thường không cung cấp đầy đủ thông tin để đưa ra quyết định khôn ngoan. Đánh giá với mục đích là kiểm tra tại sao thực hiện tốt hay xấu bằng việc phân tích những mối quan hệ nhân quả và đưa ra các kiến nghị hành động là những bổ sung rất hữu ích, làm đơn giản hoá sự biểu thị các dữ liệu kiểm tra.
- Cần đảm bảo việc sử dụng thông tin thực hiện, không chỉ cho mục đích báo cáo, mà còn cho mục đích học tập quản lý và đưa ra các quyết định. Những nhà quản lý cần nhận thấy những hữu ích này trong hệ thống lập NS theo kết quả đầu ra.
Sử dụng hệ thống đo lường thực hiện không hợp lý, có thể gây ra những hành vi tiêu cực của người quản lý như: báo cáo không trung thực, hoặc tập trung vào những hoạt động dễ đo lường hơn là những hoạt động có tính chất quan trọng. Hơn nữa, nếu như sự phân phối nguồn lực quá phụ thuộc vào các dữ liệu thực hiện, có thể tạo ra động cơ báo cáo thiên vị hoặc sai lệch bởi vì người quản lý cố gắng trình bày công việc thực hiện một cách tốt nhất.
- Cần gắn kết chặt chẽ quyền tự chủ và trách nhiệm của người quản lý trong hệ thống lập ngân sách theo kết quả đầu ra.
Người quản lý phải chịu trách nhiệm về kết quả đầu ra, đi đôi với đó là họ được trao quyền tự chủ trong việc ra quyết định thay đổi phân bổ nguồn lực từ những hoạt động kém hiệu quả sang những hoạt động có hiệu quả cao hơn. Không có quyền tự chủ, người quản lý không thể đưa ra các giải pháp hữu hiệu nhằm cải thiện kết quả và sự thực hiện sẽ trở nên hoài nghi, mơ hồ.
- Cần tạo điều kiện cho công chúng, những nhà tài trợ, những người thụ hưởng… tham gia tất cả các giai đoạn của hệ thống lập ngân sách theo đầu ra như: xây dựng kế hoạch chiến lược, phát triển hệ thống đo lường công việc thực hiện và tiến trình và ra quyết định theo kết quả đầu ra.
Cách tiếp cận tham gia như vậy sẽ tạo ra nhiều động lực tiềm năng làm gia tăng tính hiệu quả của sự phát triển và thiết lập cam kết của nhiều chủ thể trong việc thực hiện các mục tiêu đề ra.
- Minh bạch ngân sách: Đây là nguyên tắc đòi hỏi các cơ quan Chính phủ giải trình trước người dân về việc sử dụng các nguồn thu của Chính phủ cũng như giải trình về quản lý ngân sách tổng thể. Minh bạch ngân sách cũng là vấn đề rất quan trọng đối với các nhà tài trợ là những người muốn có đầy đủ thông tin để đánh giá hiệu quả và tác động của các khoản đã tài trợ. Ngoài ra, đối với các cơ quan và bộ ngành Chính phủ, điều này cũng tạo điều kiện quản lý ngân sách hiệu quả hơn.
Chương trình đầu tư công: Chương trình đầu tư công phản ánh mức độ và phân bổ chi đầu tư của nhà nước được đánh giá là cần thiết để đạt được các mục tiêu quan trọng nhất trong chiến lược phát triển KT-XH và kế hoạch dài hạn đã được Quốc hội phê duyệt. Mặt khác, Chương trình đầu tư công cũng tổng hợp các nguồn vốn nhà nước có thể huy động được, thông qua đó đóng vai trò quan trọng
trong việc định hướng và động viên các nguồn vốn khác cùng đầu tư, tạo điều kiện thực hiện những mục tiêu phát triển KT-XH của đất nước.
Dựa trên việc xây dựng Chương trình đầu tư công, có ảnh hưởng của chương trình này đối với ngân sách cũng được ước tính. Chương trình đầu tư công là một bước đi trong quá trình tiến tới xây dựng khuôn khổ chi tiêu trung hạn.
- Khuôn khổ chi tiêu trụng hạn có phạm vi rộng hơn, bao gồm một đánh giá đầy đủ về khả năng thu và chi của Chính phủ, cả chi đầu tư và chi thường xuyên cho cả thời kỳ trung hạn được thể hiện trong một kế hoạch tài chính trung hạn. Nhận thức được tính hữu ích và tầm quan trọng của khuôn khổ chi tiêu trung hạn trong quản lý chi NSNN, hiện nay chính phủ đang cho xây dựng khuôn khổ chi tiêu trung hạn một số ngành như giáo dục, y tế và thể chế hoá đối với với các lĩnh vực khác.
1.3.3.4. Thực hiện các cơ chế quản lý chi NSNN theo hướng kết quả đầu ra
- Thực hiện cơ chế khoán chi hành chính đồng thời với khoán biên chế đối với cơ quan hành chính.
- Thực hiện cơ chế tự chủ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp
- Xã hội hoá là biện pháp tích cực trong việc tăng cường huy động nguồn thu trong nước để bổ sung cho nguồn thu hạn hẹp của Chính phủ. Xã hội hoá còn có tác dụng thu hút sự tham gia của người dân vào quản lý chi NSNN, nâng cao tinh thần trách nhiệm trong các quyết định về chi NSNN cũng như có động cơ tiết kiệm chi phí, giữ gìn bảo quản tài sản chung và các cơ sở hạ tầng có đóng góp của chính mình. Với việc áp dụng nguyên tắc “Nhà nước và nhân dân cùng làm” và ban hành các chính sách khuyến khích xã hội hoá các hoạt động giáo dục y tế, văn hoá, thể thao, xây dựng cơ sở hạ tầng thông qua lệ phí người sử dụng và chương trình xã hội hoá, nhà nước đã tăng cường huy động đóng góp của người dân và của khu vực