Chƣơng 2 : PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.3. Đánh giá chung về công tác kiểm soát chi vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản tạ
3.3.2. Những mặt hạn chế
Bên cạnh những kết quả đạt đƣợc, công tác quản lý, kiểm soát thanh toán vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản tại KBNN Hạ Hòa cũng còn có những hạn chế:
Thứ nhất: Hạn chế trong việc áp dụng quy trình giao dịch 1 cửa khi tiếp nhận hồ sơ ban đầu và từng lần thanh toán.
Qua thời gian triển khai kiểm soát chi theo phƣơng thức giao dịch một cửa tại KBNN Hạ Hòa nhằm mục đích công khai, minh bạch, rõ ràng và thuận tiện cho các tổ chức và cá nhân đến giao dịch tại KBNN. Phƣơng thức giao dịch này đã bộc lộ một số hạn chế nhƣ sau:
- Về bố trí cán bộ: Trong điều kiện số lƣợng biên chế cán bộ của KBNN Hạ Hòa có hạn. Vì vậy, việc bố trí cán bộ tại bộ phận giao nhận hồ sơ và trả kết quả theo hƣớng tách biệt giữa ngƣời giao dịch trực tiếp với khách hàng và ngƣời xử lý nghiệp vụ là không thể thực hiện đƣợc. Đặc biệt là ở những thời điểm cuối năm ngân sách, cuối kỳ khoá sổ niên độ kế hoạch năm, lƣợng khách hàng giao dịch rất đông gây nên tình trạng quá tải đối với cơ quan Kho bạc ngay cả khi kiểm soát chi theo mô hình từng cán bộ nghiệp vụ giao dịch trực tiếp với khách hàng. Nay theo mô hình giao dịch một cửa này, mọi giao dịch đều tập trung vào bộ phận giao nhận hồ sơ và trả kết quả là không khả thi, gây nên tình trạng xếp hàng nộp hồ sơ, vì thế việc giải ngân không đảm bảo kịp thời và kéo dài thời gian hơn so với trƣớc đây. Việc một cán bộ phải thực hiện nhiều nhiệm vụ cùng 1 lúc, vừa tiếp nhận, xử lý hồ sơ khiến khối lƣợng công việc nâng lên, điều này làm giảm hiệu quả của công tác thẩm định hồ sơ, dễ khiến cán bộ kiểm soát mắc phải những sai lầm không đáng có.
Bên cạnh đó, chất lƣợng cán bộ KSC tại KBNN Hạ Hoà cũng còn nhiều hạn chế. Đội ngũ cán bộ cũ tuy đã làm lâu năm nhƣng không tích cực nghiên cứu, học tập khi Nhà nƣớc ban hành các chế độ mới về đầu tƣ và xây dựng nên nhiều khi giải quyết công việc còn dựa trên chế độ chính sách cũ hoặc là theo thói quen lối mòn. Với cán bộ mới đƣợc tuyển dụng thêm thì nghiệp vụ chuyên môn chƣa có, kinh nghiệm kiểm soát, quản lý còn ít. Do vậy trong khâu kiểm soát hồ sơ còn nhiều vƣớng mắc.
- Về phía đơn vị giao dịch thì không phải đơn vị nào cũng nắm vững cơ chế chính sách trong quản lý chi ngân sách, trình độ kế toán- tài chính của các đơn vị giao dịch chƣa đồng đều, đặc biệt là trong điều kiện hiện tại nhiều cơ chế chính sách đƣợc ban hành chƣa đồng bộ, thƣờng xuyên thay đổi bổ sung ảnh hƣởng đến việc cập nhật và bổ sung kiến thức của ngƣời thực thi công việc, nên hồ sơ chứng từ gửi đến KBNN không tránh khỏi thiếu sót phải trả
lại để hoàn chỉnh nhiều lần. Nếu tiếp tục giao dịch theo mô hình một cửa nhƣ hiện nay cán bộ sẽ mất thời gian để lập phiếu cho mỗi hồ sơ sai sót đó.
Thứ hai: Quy trình luân chuyển chứng từ thanh toán còn chưa phù hợp
Trong quy trình này (sơ đồ 3.2 – Quy trình kiểm soát chi vốn đầu tư XDCB), cán bộ thanh toán phải trình lãnh đạo KBNN ký trên một số chứng từ nhƣ tờ trình, giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tƣ, giấy rút VĐT...rồi chuyển cho tổ kế toán. Tổ kế toán tiếp tục trình lãnh đạo ký các chứng từ kế toán nhƣ giấy rút vốn đầu tƣ, giấy đề nghị thanh toán tạm ứng (nếu có), sau đó mới thực hiện thanh toán. Điều này dẫn đến trƣờng hợp lãnh đạo phải ký hai lần trên một hồ sơ gây ra sự không đồng bộ trong thời gian hoàn tất hồ sơ vì chứng từ này phải chờ chứng từ kia ký xong mới trả về cho chủ đầu tƣ.
Thứ ba: Chế độ, văn bản còn nhiều bất cập:
- Việc thu hồi tạm ứng: Thông tƣ số 86/2011/TT-BTC, ngày 17 tháng 6 năm 2011của Bộ Tài chính quy định về quản lý, thanh toán vốn đầu tƣ và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tƣ thuộc nguồn ngân sách nhà nƣớc có hiệu lực quy định thu hồi hết số dƣ tạm ứng khi thanh toán khối lƣợng hoàn thành đạt 80% giá trị hợp đồng, bắt đầu từ lần thanh toán đầu tiên; số tiền thu hồi từng lần do chủ đầu tƣ và nhà thầu thỏa thuận. Đây là vấn đề bất hợp lý, tại thời điểm đó NSNN đã bỏ ra một khoản tiền khá lớn, trong khi công trình vẫn chƣa có khối lƣợng thực hiện, hơn nữa việc tạm ứng một lƣợng vốn lớn cho nhà thầu chƣa chắc nhà thầu đó đã sử dụng hết 100%. Đó là còn chƣa kể trong các trƣờng hợp có khối lƣợng phát sinh giảm, đình hoãn thi công, thì việc tạm ứng quá nhiều sẽ là một sự lãng phí lớn, gây căng thẳng vốn trong thanh toán, dự án thì thừa tiền trong khi có dự án thiếu tiền. Đặc biệt trong một chừng mực nào đó, có thể gây lạm phát nhất là trong bối cảnh kinh tế nƣớc ta hiện nay.
thu hồi tạm ứng từng lần khi thanh toán“ làm cho quá trình thu tạm ứng của KBNN gặp không ít khó khăn. Cụ thể là có không ít chủ đầu tƣ và nhà thầu thỏa thuận tạm ứng với số tiền lớn, nhƣng thu hồi tạm ứng với số tiền nhỏ (miễn là có thu hồi), không tích cực thu hồi tạm ứng hoặc thể hiện khối lƣợng dƣới 80% giá trị hợp đồng để không phải thu hồi hết tạm ứng...Ngoài ra, quy định vốn tạm ứng quá 6 tháng mà không sử dụng hoặc nhà thầu sử dụng không đúng mục đích sẽ bị thu hồi song chƣa có chế tài đủ mạnh nên công tác thu hồi tạm ứng rất chậm, thậm chí nhiều dự án tạm ứng vốn kéo dài qua nhiều năm nhƣng không có khối lƣợng để nghiệm thu thanh toán. Mặt khác, chƣa quy định cụ thể điều kiện tạm ứng vốn đầu tƣ XDCB phải có mặt bằng sạch, do đó nhiều dự án đã đƣợc tạm ứng vốn ngay sau khi hợp đồng có hiệu lực nhƣng không thể thi công vì còn vƣớng mắc khâu giải phóng mặt bằng.
- Việc áp dụng cam kết chi có hiệu lực kể từ ngày 01/6/2013 đã quy định rõ trong 5 ngày kể từ khi hợp đồng có hiệu lực, chủ đầu tƣ phải gửi đề nghị cam kết chi đến kho bạc, tuy nhiên do không có chế tài xử phạt nên hầu hết chủ đầu tƣ không gửi hồ sơ tới kho bạc đúng thời gian quy định. Chỉ đến khi có vốn, có hồ sơ chứng từ cần thanh toán chủ đầu tƣ mới gửi đề nghị cam kết chi đến kho bạc làm thủ tục cam kết thanh toán cho gói thầu. Điều này gây bị động cho việc xử lý hồ sơ thanh toán của đơn vị. Đồng thời, do KBNN huyện không đƣợc phân quyền khai báo cũng nhƣ điều chỉnh thông tin nhà cung cấp (đơn vị hƣởng) mà KBNN huyện phải đệ trình lên Cục công nghệ thông tin KBNN nên làm ảnh hƣởng đến thời hạn giải ngân của kho bạc (theo quy định chỉ có 02 ngày).
Mặt khác, việc phân bổ, điều chỉnh vốn chậm của phòng tài chính huyện nhất là dịp cuối năm làm cho chủ đầu tƣ bị động trong khâu điều chỉnh cam kết chi dẫn đến kho bạc cũng không chủ động đƣợc nguồn để giải ngân.
nhắc phải thực hiện cam kết chi đối với các hợp đồng có giá trị từ 500 triệu đồng trở lên mà không có chế tài đối với các hợp đồng cũng có giá trị từ 500 triệu trở lên nhƣng chỉ thanh toán 1 lần. Điều này làm mất rất nhiều thời gian cho chủ đầu tƣ cũng nhƣ kho bạc phải thực hiện quản lý theo cam kết chi.
Thứ tư: Ứng dụng công nghệ thông tin chưa đáp ứng yêu cầu quản lý:
Việc nhập số liệu vào chƣơng trình ĐTKB-LAN mất rất nhiều thời gian mà hiệu quả khai thác thông tin không cao nhƣ việc tổng hợp báo cáo định kỳ hàng tháng, quyết toán VĐT hàng năm hay việc cung cấp số liệu báo cáo đột xuất khác.... khiến cho nhiều báo cáo cán bộ kiểm soát chi phải thực hiện thủ công bằng tay hoặc mở hồ sơ từng dự án để tra cứu thông tin yêu cầu.
- Chƣơng trình còn đơn giản, chƣa theo dõi, quản lý đƣợc toàn bộ quá trình quản lý, kiểm soát chi XDCB. Nhiều tác nghiệp của cán bộ quản lý, kiểm soát vẫn phải thực hiện theo hình thức thủ công nhƣ chuyển nguồn vốn, lập chứng từ hoàn ứng các năm trƣớc, công tác thông tin báo cáo...Tính bảo mật của chƣơng trình không cao, khi chế độ thay đổi việc nâng cấp sửa đổi chƣơng trình thiếu tính đồng bộ. Chƣơng trình ĐTKB-LAN không kết nối và tích hợp đƣợc với chƣơng trình khác nhƣ chƣơng trình kế toán KBNN, chƣơng trình THBC_ĐTKB_LAN nên hiện tại bộ phận kiểm soát chi phải nhập 1 hồ sơ chứng từ song song trên cả 2 chƣơng trình (ĐTKB-LAN và THBC_ĐTKB_LAN).
Mặt khác, chƣơng trình còn chƣa kết nối đƣợc với khách hàng vì vậy khách hàng khi thanh toán phải trực tiếp đến Kho bạc gây mất thời gian, công sức.
- Chƣơng trình THBC_ĐTKB_LAN do mới triển khai ứng dụng nên hiện tại chỉ đáp ứng đƣợc yêu cầu khi kết xuất báo cáo tháng và quyết toán năm, chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu đối với các loại báo cáo đột xuất khác và việc đối chiếu số liệu với bộ phận kế toán hàng tháng cũng nhƣ đối chiếu với chủ đầu tƣ hàng năm.
Thực tế hiện nay vẫn còn tình trạng triển khai thực hiện một số dự án trong những tháng đầu năm còn chậm, nhƣng về phía KBNN coi việc này là trách nhiệm của chủ đầu tƣ, chƣa bám sát tình hình triển khai thực hiện của các dự án, chƣa có biện pháp đôn đốc phối hợp với các chủ đầu tƣ đẩy nhanh tiến độ thực hiện cũng nhƣ tham mƣu cho các cơ quan chức năng các biện pháp nhằm tháo gỡ những khó khăn cho chủ đầu tƣ để đẩy nhanh tiến độ thực hiện dự án. Do vậy, chủ đầu tƣ khi đến thanh toán khối lƣợng thƣờng rơi vào dịp cuối năm, nên đã gây ra tình trạng quá tải, căng thẳng cho cán bộ làm nhiệm vụ KSC, ảnh hƣởng đến chất lƣợng và thời gian kiểm soát chi. Bên cạnh đó vẫn còn một số công trình chƣa tuân thủ đúng, đủ các quy định về quản lý đầu tƣ và xây dựng, nhƣng với vai trò là cơ quan kiểm soát chi, KBNN đôi khi chƣa làm tốt công tác tham mƣu với chủ đầu tƣ để hạn chế các hiện tƣợng trên.
*. Nguyên nhân của những hạn chế - Nguyên nhân khách quan:
Một là, Hành lang pháp lý về quản lý đầu tƣ còn chƣa đồng bộ thống nhất, chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội theo cơ chế thị trƣờng. Trong những năm gần đây Chính phủ đã nhiều lần sửa đổi, bổ sung quy chế về quản lý đầu tƣ và xây dựng, nhờ đó việc quản lý, kiểm soát chi đầu tƣ đã dần đi vào nề nếp. Tuy nhiên, việc quản lý đầu tƣ và xây dựng liên quan đến nhiều Bộ, Ngành cho nên khi Chính Phủ có Nghị định sửa đổi, bổ sung thì các Bộ, Ngành chƣa thể có thông báo hƣớng dẫn thực hiện ngay đƣợc, những thay đổi này đã tác động khá nhiều đến nghiệp vụ kiểm soát chi của KBNN. Hiện nay hƣớng dẫn công tác quản lý XDCB có rất nhiều văn bản áp dụng cho nhiều nguồn vốn đầu tƣ nhƣ: nguồn vốn ngân sách tập trung, nguồn vốn ngân sách xã, nguồn vốn chƣơng trình mục tiêu…Mặt khác, những thay đổi đó ảnh hƣởng tới việc phê duyệt, điều chỉnh, bổ sung dự toán của cấp
quyết định đầu tƣ và Chủ đầu tƣ, đến quá trình giải ngân vốn của Chủ đầu tƣ cho các nhà thầu, đến việc thanh toán, quyết toán công trình hoàn thành đối với khối lƣợng dở dang chuyển tiếp và qua nhiều điểm áp dụng các Thông tƣ hƣớng dẫn. Do vậy việc quản lý càng khó khăn và phức tạp.
Bên cạnh đó, một số văn bản quy phạm pháp luật hƣớng dẫn thực hiện Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu ... đã đƣợc ban hành nhƣng thiếu đồng bộ, chậm hƣớng dẫn cụ thể, dẫn đến các Chủ đầu tƣ lúng túng phải làm đi làm lại thủ tục hồ sơ nhiều lần mất nhiều thời gian, một số công trình đang dở dang thực hiện hai cơ chế dẫn đến phải điều chỉnh, sửa đổi các thủ tục hồ sơ. Nhiều nhà thầu cố tình chờ xem cơ chế nào có lợi hơn giữa mới và cũ để điều chỉnh theo hƣớng có lợi cho mình...
Hai là, thủ tục công tác đầu tƣ rƣờm rà, phức tạp, từ khâu lập kế hoạch đầu tƣ cho đến lúc hoàn thành công trình đòi hỏi nhiều thời gian, công sức; cần đến rất nhiều cơ quan giúp đỡ, phối hợp mới có thể hoàn thành thuận lợi đƣợc. Mặt khác do nhu cầu đầu tƣ rất lớn, nhƣng nguồn vốn chỉ có hạn, nên dẫn đến tình trạng bố trí công trình xây dựng còn dàn trải, không tập trung, bình quân trong bố trí vốn cho từng vùng, từng ngành.
Ba là, hạn chế về phía Chủ đầu tƣ: Bên cạnh các Chủ đầu tƣ có các Ban quản lý dự án có đủ điều kiện về năng lực để quản lý đầu tƣ XDCB thì vẫn còn một số Chủ đầu tƣ thành lập Ban Quản lý dự án nhƣng trình độ năng lực chuyên môn về XDCB còn chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu của công tác quản lý đầu tƣ XDCB nên gặp rất nhiều khó khăn trong quá trình triển khai thực hiện dự án theo đúng quy định (đó là các thủ tục từ khâu khảo sát lập dự án đến đền bù giải phóng mặt bằng, phê duyệt thiết kế - dự toán, lựa chọn nhà thầu …) cho nên dẫn đến tình trạng thời gian triển khai thực hiện dự án bị kéo dài, các loại hồ sơ chứng từ gửi tới cơ quan KBNN theo quy định còn thiếu hoặc
chƣa hợp lệ, hợp pháp, từ đó làm chậm cho công tác giải ngân thanh toán vì hồ sơ phải làm đi làm lại nhiều lần gây thêm khó khăn cho cơ quan KBNN.
Bốn là, một số công trình đã hoàn thành bàn giao đƣa vào sử dụng hoặc vì lý do đã dừng thi công song chƣa đƣợc quyết toán và tất toán tài khoản. Đây là hậu quả từ việc sáp nhập, chia tách, giải thể… nên không thể xác định chính xác đƣợc Chủ đầu tƣ hay đơn vị thực hiện do đó khó khăn cho việc khôi phục hồ sơ, tài liệu để tập hợp cho công tác quyết toán, việc tạm ứng cho nhà thầu với mức cao và trách nhiệm của Chủ đầu tƣ trong việc đôn đốc giám sát thực hiện là nguyên nhân dẫn đến tình trạng này.
- Nguyên nhân chủ quan:
Thứ nhất, trình độ, năng lực của cán bộ kiểm soát thanh toán
Hầu hết cán bộ làm công tác kiểm soát chi vốn đầu tƣ XDCB đƣợc đào tạo về chuyên ngành Tài chính – Ngân hàng, chính vì vậy, cán bộ kiểm soát chi không có trình độ chuyên sâu về lĩnh vực xây dựng cơ bản. Từ năm 2008, trách nhiệm kiểm tra về định mức, đơn giá, khối lƣợng thuộc về Chủ đầu tƣ. Tuy nhiên, để thực hiện tốt công tác kiểm soát thanh toán, ngƣời cán bộ thanh toán cần có kiến thức cơ bản về lĩnh vực đầu tƣ xây dựng để có thể nắm bắt đƣợc tính logic của các công việc, hồ sơ và trình tự trong quá trình thực hiện dự án, việc lựa chọn nhà thầu đã đúng với quy định của Nhà nƣớc hay không, khối lƣợng yêu cầu thanh toán so với dự toán, so với hợp đồng có hợp lý, có đúng hay không, phải đánh giá đƣợc tiến độ thi công từng công trình...