2. Thực trạng quản lý nhà nƣớc đối với khu vực kinh tế tƣ nhân
2.3. Thực trạng việc xây dựng, ban hành cơ chế chính sách kinh tế nhằm phát
nhằm phát triển kinh tế tƣ nhân
Chính sách đầu tƣ
Năm 1987, Quốc hội đã ban hành Luật Đầu tư nước ngoài (sửa đổi năm 2000) và năm 1994 ban hành Luật Khuyến khích đầu tư trong nước (sửa đổi năm 2002); đồng thời, Chính phủ đã ban hành Nghị định 29/1995/NĐ-CP ngày 12/5/1995 quy định chi tiết thi hành Luật Khuyến khích đầu tư trong nước, Nghị định 07/1998/NĐ-CP ngày 15/1/1998 quy định chi tiết thi hành Luật Khuyến khích đầu tư trong nước (sửa đổi).
Chính sách đầu tư đã góp phần tạo môi trường đầu tư cho khu vực kinh tế tư nhân trên các mặt sau:
- Tiếp cận các nguồn lực được thuận lợi hơn: giao đất, cho thuê đất theo quy định của pháp luật về xây dựng kết cấu hạ tầng, vay vốn tín dụng.
- Hỗ trợ đầu tư trên các mặt: cho thuê mặt bằng trong các khu công nghiệp, lập và khuyến khích các quỹ hỗ trợ đầu tư để cho vay trung hạn và dài hạn; mở rộng diện khuyến khích, ưu đãi đầu tư và tăng mức độ khuyến khích ưu đãi cho đầu tư theo chiều rộng và chiều sâu, sản xuất để xuất khẩu, bảo đảm công bằng hơn trong khuyến khích và ưu đãi đầu tư giữa các doanh nghiệp trong nước và doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, cũng như giữa khu vực kinh tế nhà nước và khu vực kinh tế tư nhân; ưu tiên, ưu đãi trong một số ngành, nghề, vùng lãnh thổ và các hoạt động kinh tế liên quan tới công nghệ mới, gồm 6 nhóm lĩnh vực, 4 nhóm vùng, các doanh nghiệp mới thành
lập. Cụ thể là:
+ Cơ sở sản xuất mới thành lập được miễn thuế thu nhập doanh nghiệp 2 năm kể từ khi có thu nhập chịu thuế và được giảm 50% số thuế thu nhập phải nộp trong 2 năm tiếp theo; riêng các cơ sở sản xuất mới thành lập ở miền núi, hải đảo thì được giảm thuế thu nhập 50% thêm 2 năm nữa.
+ Cơ sở kinh doanh hàng hóa dịch vụ mới được thành lập được giảm 50% thuế thu nhập trong thời gian 1-2 năm đầu. Nếu đầu tư vào miền núi, hải đảo và vùng có khó khăn khác được miễn thuế thu nhập 1-2 năm đầu và giảm 50% thuế trong 5 năm tiếp theo.
+ Miễn thuế thu nhập cho phần lợi nhuận tăng thêm do tái đầu tư từ lợi nhuận. + Các dự án thuộc diện đặc biệt khuyến khích được miễn thuế nhập khẩu thiết bị máy móc.
+ Chủ đầu tư thuộc diện ưu đãi nếu bảo đảm có hiệu quả, thì được xem xét cho vay tín dụng trung hạn và dài hạn từ quỹ hỗ trợ đầu tư. Cơ sở sản xuất hàng xuất khẩu thuộc diện ưu tiên phát triển được bảo lãnh tín dụng và cấp tín dụng xuất khẩu.
+ Bảo đảm an toàn cho hoạt động đầu tư; xúc tiến hình thành bảo lãnh tín dụng đầu tư, bảo hộ đầu tư, bảo đảm tài sản và lợi ích hợp pháp của nhà đầu tư.
Tuy nhiên, chính sách đầu tư còn có một số hạn chế sau:
- Chưa thật chú trọng đúng mức tới khuyến khích đầu tư tư nhân trong nước. Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam vẫn còn sự ưu đãi cho đầu tư nước ngoài nhiều hơn (ưu đãi về thuế thu nhập doanh nghiệp và thời hạn thuê đất26). Đầu tư của Nhà nước chủ yếu vẫn tập trung cho các doanh nghiệp nhà nước, mặc dù nhiều doanh nghiệp nhà nước hoạt động chưa hiệu quả.
- Chưa chú trọng tới các công cụ quan trọng khác (ngoài thuế) của chính
26
Sự kém ưu đãi về thuế thu nhập doanh nghiệp và thời hạn thuê đất đối với khu vực kinh tế tư nhân xin sẽ phân tích rõ ở phần chính sách thuế và chính sách đất đai.
sách đầu tư như lãi suất, bảo lãnh đầu tư…
- Những ưu đãi đối với các ngành, lĩnh vực, vùng lãnh thổ chưa đủ sức hấp dẫn các nhà đầu tư, nhất là ưu đãi đối với vùng sâu, vùng xa.
- Việc khuyến khích đầu tư mới chỉ chú trọng vào đầu tư mới thành lập, chưa chú ý đúng mức tới đầu tư mở rộng và đầu tư theo chiều sâu.
- Chưa chú trọng ưu đãi cho các doanh nghiệp thu hút nhiều vốn, tạo nhiều việc làm27
.
- Nhiều nội dung các chính sách khuyến khích đầu tư trong nước chưa được triển khai thực hiện đầy đủ và kịp thời; cơ quan quản lý Nhà nước chậm ban hành văn bản hướng dẫn thực hiện, thiếu đồng bộ, thậm chí còn có một số quy định thiếu nhất quán với Luật. Nhiều biện pháp khuyến khích đầu tư đề ra nhưng không được triển khai hoặc triển khai chậm như việc Nhà nước góp vốn thông qua các quỹ hỗ trợ đầu tư, quy định việc bảo lãnh đầu tư của các ngân hàng, hỗ trợ các chương trình và dịch vụ khuyến khích đầu tư.
- Chính sách đầu tư chưa thật sự tạo ra môi trường ổn định, đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng tuy đã được chú ý nhưng vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu.
- Việc thực hiện các chính sách khuyến khích, ưu đãi đầu tư còn thiên lệch, chưa chú trọng đúng mức tới khu vực kinh tế tư nhân28. Những cản trở về thủ tục hành chính và một số đòi hỏi quá chặt chẽ về đảm bảo vay nợ đang làm cho các nguồn vốn tín dụng ưu đãi của Nhà nước còn "nằm ngoài tầm với" của khu vực kinh tế tư nhân.
- Các biện pháp ưu đãi đầu tư vẫn còn dè dặt, việc triển khai thực hiện
27
Theo "Khuyến khích đầu tư và phát triển kinh tế: Những kinh nghiệp quốc tế" của Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương, ở Malixia các doanh nghiệp có trên 500 lao động hoặc đầu tư trên 25 triệu đô la Malaixia thì được miễn thuế lợi tức 5 năm.
28
Theo báo cáo Ban Kinh tế Trung ương về "Tình hình, phương hướng và giải pháp phát triển kinh tế tư nhân: của Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương, năm 2002: Khu vực kinh tế tư nhân chỉ chiếm 28% trong tổng số dự án được quy hỗ trợ phát triển của Chính phủ cho vay và chỉ có 8% trong tổng số vốn cho vay của Quỹ.
còn nhiều vướng mắc, chậm trễ"29
.
- Thủ tục xin cấp ưu đãi đầu tư còn quá phức tạp và khó khăn, mất nhiều thời gian và tốn kém tiền của nên các nhà đầu tư nản lòng, không muốn xin được ưu đãi.
Chính sách thuế
Từ năm 1987 đến nay, Nhà nước đã ban hành nhiều sắc thuế và đã nhiều lần điều chỉnh, sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với sự thay đổi của nền kinh tế. Các sắc thuế hiện hành có liên quan tới kinh tế tư nhân gồm: thuế giá trị gia tăng (VAT); thuế thu nhập doanh nghiệp; thuế sử dụng đất nông nghiệp; thuế nhà đất; thuế chuyển quyền sử dụng đất; thuế tài nguyên; thuế xuất nhập khẩu; thuế tiêu thụ đặc biệt; thuế môn bài; thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao.
Chính sách thuế đã có nhiều mặt tích cực, hỗ trợ cho các cơ sở kinh tế, trong đó có kinh tế tư nhân phát triển sản xuất - kinh doanh: hệ thống thuế ngày càng hoàn chỉnh hơn, mục đích của các sắc thuế rõ ràng hơn; đối tượng chịu thuế được mở rộng, về cơ bản, thuế không phân biệt đối xử theo thành phần kinh tế; thuế suất áp dụng theo hướng áp dụng thống nhất cho các đối tượng và đơn giản hóa: giảm cả về số lượng và mức thuế suất; có nhiều ưu đãi thuế cho các cơ sở kinh tế, trong đó kinh tế tư nhân theo các sắc lệnh thuế hiện hành.
Tuy nhiên, trong việc triển khai thực hiện các luật thuế vẫn đang tồn tại một số vấn đề gây khó khăn cho hoạt động của kinh tế tư nhân:
- Mức huy động vẫn còn cao, so với thu nhập bình quân đầu người, so với tỷ suất lợi nhuận bình quân trong nền kinh tế và so với các nước trong khu
29
Các nước Đông Nam Á, ngoài các biện pháp khuyến khích, ưu đãi đầu tư như ở Việt Nam, còn áp dụng nhiều biện pháp khác như trợ cấp đầu tư, khấu hao nhanh tài sản cố định, hỗ trợ các doanh nghiệp nhỏ.
vực30, do đó làm tăng giá thành sản phẩm hàng hóa dịch vụ của Việt Nam, làm cho hàng hóa của nước ta khó cạnh tranh trên thị trường trong nước và quốc tế.
- Hệ thống thuế hiện hành vẫn còn phức tạp: thuế sử dụng đất có trên 30 mức thuế khác nhau, thuế xuất khẩu có 11 mức thuế (từ 0-45%), thuế nhập khẩu có 36 mức thuế đánh vào 3.000 nhóm hàng hóa với thuế suất từ 0 đến trên 50%. Thuế phức tạp và thuế suất cao làm cho việc quản lý thuế khó khăn và tốn kém, đồng thời vô tình kích thích trốn, lậu thuế.
- Hệ thống thuế thiếu thống nhất: chẳng hạn, việc tính thuế giá trị gia tăng hiện nay theo 3 phương pháp: theo hóa đơn giá trị gia tăng (đối với các doanh nghiệp và công ty), theo phương pháp khấu trừ trực tiếp (đối với các cá nhân và hộ kinh doanh) và do cơ quan thuế quy định (đối với các đối tượng không kê khai nộp thuế). Điều đó đã gây trở ngại không nhỏ đến việc triển khai thực hiện Luật thuế này.
- Việc xác định mức thuế và thực hiện thu - nộp thuế còn nặng về thu, chưa thực sự động viên, nuôi dưỡng các nguồn thu, tạo điều kiện cho khu vực kinh tế tư nhân tái đầu tư, nâng cao tiềm lực tài chính. Thuế suất đối với doanh nghiệp gần đây tuy có giảm nhưng vẫn còn cao, có nhiều khoản thu ngoài thuế, nên không khuyến khích đầu tư.
- Một số quy định về thuế còn bất hợp lý, chẳng hạn, quy định về quyền ấn định thuế tại Điều 18 Luật Thuế giá trị gia tăng. Các quy định về thuế rất rườm rà, có quá nhiều văn bản về thuế (các pháp lệnh, nghị định, thông tư hướng dẫn…).
- Tuy những luật thuế mới ban hành đã rút ngắn sự cách biệt giữa khu vực vốn trong nước với khu vực có vốn đầu tư nước ngoài, nhưng các doanh
30
Theo Đặng Đình Đào trong "Một số vấn đề về chính sách thuế trong nền kinh tế thị trường", tỷ lệ thu thuế trên GDP của Việt Nam là 25%, trong khi đó các nước ASEAN là 17-18% và Trung Quốc là 10%
nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài vẫn có lợi hơn. Thủ tục để được hưởng ưu đãi của các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài đơn giản hơn, được ghi vào giấy phép đầu tư (trong khi các doanh nghiệp trong nước phải xin phép và thẩm định rất phức tạp), thời hạn chuyển lỗ tối đa là 5 năm trong khi các doanh nghiệp trong nước chỉ được phép là 2 năm.
- Cơ chế định thuế và phương pháp thực hiện thu thuế còn thiếu khoa học, không chặt chẽ, chưa đảm bảo đúng sự độc lập giữa người định thuế, người thu và người kiểm tra thuế nên vẫn mang tính áp đặt thuế từ cơ quan nhà nước, khó kiểm tra lẫn nhau.
- Thủ tục xin miễn, giảm thuế và việc thẩm định rất phức tạp nên các doanh nghiệp thuộc diện được miễn, giảm thuế không muốn xin miễn, giảm mà tìm cách trốn thuế.
Chính sách đất đai
Chính sách đất đai đã tạo điều kiện bước đầu cho các cơ sở sản xuất - kinh doanh tư nhân trong việc tạo lập mặt bằng và xây dựng các công trình phục vụ sản xuất - kinh doanh. Tuy nhiên, đến nay, chính sách đất đai còn nhiều bất hợp lý như:
- Việc quản lý đất đai còn mang tính chất "quản chặt" đối với tư nhân chứ chưa phải là làm cho đất sinh lợi, chưa thực sự khuyến khích sử dụng đất có hiệu quả. Nhiều cơ sở kinh tế tư nhân thiếu đất nhưng rất khó thuê đất, trong khi nhiều doanh nghiệp nhà nước không sử dụng hết đất, cho thuê lại đất.
- Chính sách đất đai vẫn quá chú trọng tới đối tượng sản xuất nông nghiệp, chưa chú ý đúng mức khuyến khích phát triển sản xuất công nghiệp và dịch vụ là hai ngành có tỷ trọng lớn và ngày càng tăng trong nền kinh tế.
- Việc cấp giấy phép quyền sử dụng đất còn phức tạp và chậm trễ, thời hạn giao đất chưa thích hợp với sản xuất công nghiệp và dịch vụ đã gây khó khăn cho các cơ sở kinh tế tư nhân trong việc đầu tư cũng như làm tài sản thế
chấp để vay vốn ngân hàng.
- Chính sách đất đai chưa rõ ràng cùng với việc quản lý sơ hở của chính quyền địa phương nên nhiều nguồn quỹ đất có thể được sử dụng cho sản xuất sinh lợi lại biến thành đất ở cá nhân, trong khi các doanh nghiệp thiếu mặt bằng sản xuất.
- Thiếu bình đẳng về quyền sử dụng đất giữa doanh nghiệp trong nước và doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (thời hạn thuê đất của các doanh nghiệp có vốn nước ngoài trên thực tế dài hơn các doanh nghiệp trong nước), giữa các doanh nghiệp của kinh tế tư nhân với doanh nghiệp nhà nước, giữa các tổ chức kinh tế trong nước với các cá nhân, hộ gia đình. Sự phân biệt đối xử đã làm giá cả không ổn định và vô tình khuyến khích việc "cho thuê lại" mà kết quả là lợi ích không rơi vào tay Nhà nước mà chỉ có lợi cho một số tổ chức, cá nhân. Thực tế là có nhiều doanh nghiệp nhà nước không cần nỗ lực kinh doanh mà chỉ cần cho thuê lại đất để kiếm lời.
- Mức thuế đất quá thấp so với giá thực của đất đã vô tình kích thích tham nhũng, làm thất thu lớn cho ngân sách nhà nước. Quy định về thuế đất còn phức tạp: Pháp lệnh về thuế nhà, đất quy định 5 vùng và 4 loại vị trí để tính thuế với mức thuế bằng 3 đến 32 lần mức thuế nông nghiệp của hạng đất cao nhất trong vùng.
- Chi phí giao dịch, chuyển nhượng quyền sử dụng đất quá cao đã khuyến khích việc mua bán "ngầm", thị trường phi chính thức phát triển.
- Quy hoạch về đất còn nhiều yếu kém, thiếu minh bạch, công khai, chi phí cho quy hoạch lại rất cao và nhiều quy định chưa hợp lý, không đúng về chức năng quản lý nhà nước về đất.
Những bất hợp lý trong chính sách đất đai đã dẫn đến tình trạng đầu cơ đất, gian lận trong việc chuyển quyền sử dụng đất, sử dụng đất kém hiệu quả gây lãng phí lớn, Nhà nước khó kiểm soát các giao dịch đất đai. Kết quả là nhiều
doanh nghiệp không có mặt bằng để sản xuất, kinh doanh trong khi đó nhiều người khác lại sử dụng đất lãng phí, không sinh lời hoặc mức sinh lời thấp.
Chính sách vốn, tín dụng:
Chính sách vốn, tín dụng đã có nhiều đổi mới rất cơ bản, góp phần tạo môi trường và điều kiện thuận lợi hơn cho khu vực kinh tế tư nhân trong hoạt động sản xuất - kinh doanh, cụ thể là:
- Đổi mới chính sách huy động và sử dụng vốn, chuyển từ cấp phát vốn qua ngân sách cho các doanh nghiệp nhà nước là chủ yếu sang việc tạo môi trường thuận lợi cho tất cả các thành phần kinh tế đều có thể tiếp cận các nguồn vốn, thông qua một loạt chính sách và biện pháp như:
+ Cải cách hệ thống ngân hàng, mở rộng và phát triển hệ thống thu hút và cung ứng vốn của các ngân hàng thương mại, ngân hàng cổ phần, các hợp tác xã tín dụng, ngân hàng nước ngoài.
+ Mở rộng đối tượng cho vay, ban hành thể lệ tín dụng đối với kinh tế tư nhân. Chính sách tín dụng chuyển từ cho vay có phân biệt với 8 mức ưu tiên sang tín dụng cho vay thống nhất tất cả các thành phần kinh tế kể từ năm 1991 và được mở rộng bởi Luật Ngân hàng và Luật Các tổ chức tín dụng công bố ngày 26/12/1997 (sửa đổi, bổ sung năm 2004).