3.4.1. Những nguyên nhân khách quan
Do tính chất lồng ghép của hệ thống NSNN hiện hành: Hệ thống Ngân sách nhà nƣớc hiện nay còn mang tính lồng ghép: ngân ngân sách địa phƣơng bao gồm ngân sách của cấp tỉnh và ngân sách của các huyện; ngân sách huyện bao gồm ngân sách của cấp huyện và ngân sách của các xã. Do tính lồng ghép nên thực tế còn có sự trùng lặp về thẩm quyền, do vậy dẫn đến sựhạn chế tính độc lập và quyền hạn của các cấp ngân sách; Vì nếu tuân thủphƣơng án phân bổ của ngân sách cấp trên thì việc quyết định dự toán của HĐND cấp dƣới chỉ là sự phân bổ lại và mang tính hình thức, ngƣợc lại nếu không tuân thủ thì dẫn đến quyết định dự toán của Quốc hội hoặc HĐND cấp trên không đƣợc cấp dƣới tuân theo. Điều này đã ảnh hƣởng đến quá trình cân đối ngân sách các cấp ngân sách nói chung và NS xã nói riêng. Mặt khác, do tính lồng ghép trong hệ thống NSNN nên việc lập dự toán NSNN đang thực hiện theo chiều từ dƣới lên và giao ngân sách thì theo chiều ngƣợc lại. Với quy trình lập dự toán nhƣ trên làm cho các địa phƣơng bị động trong việc đảm bảo về mặt thời gian theo đúng Luật Ngân sách khi tiến hành xây dựng, giao dự toán ngân sách hàng năm. Thời gian lập dự toán dài thì thời gian thẩm định dự toán ngân sách bị rút ngắn lại. Điều này đã làm tăng sức ép về tiến độ đối với các cơ quan đƣợc giao nhiệm vụ thẩm tra dự toán ngân sách nhà nƣớc và dẫn đến những sai sót trong việc giao, phân bổ dự toán.
b- Nội dung phân cấp chƣa sát tình hình thực tế tại các xã, thị trấn
+Về thu ngân sách xã: Thông tƣ 59/2003/TT-BTC quy định ngân sách xã, thị trấn đƣợc hƣởng tối thiểu 70% các khoản thu thuế chuyển quyền sử dụng đất; thuế nhà, đất; thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình; lệ phí trƣớc bạ nhà, đất; Quy định này nhằm ổn định nguồn thu, tập trung một số nguồn lực cho ngân sách các xã, thị trấn. Tuy nhiên, do các thị trấn thƣờng là khu vực trung tâm các huyện, số thu từ thuế nhà, đất, thuế chuyển quyền sử dụng đất, lệ phí trƣớc bạ chủ yếu tập trung ở khu vực này nên dẫn đến tình trạng ngân sách thị trấn hàng năm liên tục dƣ nguồn vì số thu lớn hơn nhiệm vụ chi thƣờng xuyên đƣợc giao nhƣng huyện không thể điều hoà cho những xã khó khăn về nguồn thu ngân sách. Riêng đối với ngân sách phƣờng do không đƣợc phân chia các nguồn thu nói trên nên không đảm bảo cân đối đƣợc ngân sách .Thông tƣ 59/2003/TT-BTC cũng quy định đối với ngân sách xã, thị trấn, nếu nguồn thu 100% và nguồn thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) lớn hơn nhiệm vụ chi thƣờng xuyên thì cấp tỉnh phân cấp thêm nhiệm vụ chi đầu tƣ các công trình trụ sở, trạm y tế, nhà trẻ, mẫu giáo và các cơ sở hạ tầng khác do xã, thị trấn quản lý. Thực tế thị trấn là khu vực trung tâm huyện nên những kết cấu hạ tầng chủ yếu đã đƣợc ngân sách huyện đầu tƣ để phục vụ nhiệm vụ phát triển kinh tế trên địa bàn huyện, ngoài ra còn đƣợc phân cấp thêm một số 67 nhiệm vụ chi đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng khác từ nguồn chênh lệch thu lớn hơn chi. Việc tập trung quá nhiều nguồn lực đầu tƣ cho thị trấn đã tạo một khoảng cách ngày càng xa về phát triển kinh tế xã hội giữa xã và thị trấn; đồng thời lại ảnh hƣởng không nhỏ đến nguồn thu của ngân sách huyện (nhất là những huyện khó khăn về ngân sách) do hụt nguồn tƣơng ứng từ việc thực hiện phân cấp thêm nhiệm vụ chi đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng cho thị trấn trong thời kỳ ổn định ngân sách
+Về chi ngân sách xã: - Định mức phân bổ chi quản lý hành chính đƣợc xây dựng trên cơ sở đảm tỷ lệ về cơ cấu chi con ngƣời là 70% và chi quản lý hành chính là 30%. Tuy nhiên cơ cấu tỷ lệ này chỉ phù hợp với năm đầu của thời kỳ ổn định ngân sách. Kể từ năm thứ hai và những năm tiếp theo trong thời kỳ ổn định ngân sách, trong điều kiện chỉ số giá tăng làm cho định mức chi quản lý hành chính không đủ đáp ứng kinh phí hoạt động của các cơ quan hành chính thì cơ cấu tỷ lệ chi không còn đảm bảo đƣợc nữa. Mặt khác định mức chi cho con ngƣời đƣợc tăng thêm theo lộ trình cải cách tiền lƣơng của Chính phủ nhƣng định mức chi hoạt động lại không thay đổi cũng làm cho tỷ lệ chi cho con ngƣời ngày càng giảm đi trong cơ cấu. Ngoài ra, hàng năm các đơn vị còn phải tiết kiệm 10% chi thƣờng xuyên để tạo nguồn thực hiện cải cách tiền lƣơng, từ đó gây khó khăn hơn trong việc chi hoạt động của các đơn vị và địa phƣơng.
c- Một số chế độ chi, định mức ngân sách để làm căn cứ chi tiêu và kiểm soát chi đối với các đơn vị sử dụng ngân sách còn chƣa kịp thời và đồng bộ.Cấp xã vừa là một cấp ngân sách vừa là đơn vị sử dụng ngân sách thực hiện theo các tiêu chuẩn, định mức chi tiêu trong cơ quan hành chính nhà nƣớc. Trong những năm qua Bộ Tài chính đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật quy định cụ thể về tiêu chuẩn, định mức chi tiêu phù hợp với tình hình thực tế rong từng thời kỳ, tạo điều kiện cho các đơn vị sử dụng ngân sách chủ động trong chi tiêu và giúp cho công tác kiểm soát chi của KBNN, công tác thanh tra kiểm tra của các cơ quan chức năng đƣợc thuận lợi. Tuy nhiên, quy trình ban hành nhiều văn bản còn trùng lặp và chậm đi vào thực tiễn, cụ thể sau khi ban hành luật phải chờ Nghị định hƣớng dẫn, sau khi có Nghị định phải chờ Thông tƣ hƣớng dẫn... vì vậy có những chính sách chế độ từ lúc ban hành đến lúc đƣợc thực hiện kéo dài cả năm điều này làm giảm hiệu quả và tác động của các chính sách chế độ và gây khó khăn trong quá
trình thực hiện đối với các đơn vị sử dụng ngân sách nói chung và chính quyền cấp xã nói riêng.
3.4.2. Nguyên nhân chủ quan
a- Việc phân chia nguồn thu ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn cấp xã chƣa tạo động lực thúc đẩy và khuyến khích khai thác nguồn thu trên địa bàn.
Mặt khác, các khoản thu nói trên là những nguồn thu chủ yếu của ngân
sách nhà nƣớc và tập trung phát sinh nhiều ở địa bàn thị trấn, phƣờng. Nhƣng do nguồn thu này không đƣợc phân chia cho ngân sách thị trấn, phƣờng nên không tạo động lực thúc đẩy chính quyền thị trấn, phƣờng khai thác nguồn thu, đồng thời sự phối hợp hỗ trợ với cơ quan Thuế trong công tác thu cũng không đƣợc chặt chẽ, kịp thời và tích cực.
Thực tế có một nghịch lý là tại các phƣờng - nơi có nguồn thu thuế dồi dào, phong phú thì nguồn thu ngân sách phƣờng lại hạn hẹp và chủ yếu vẫn phải nhận trợ cấp từ ngân sách cấp trên. Ngƣợc lại, ở các xã đƣợc phân chia thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập cá nhân thì số thu thuế phát sinh thƣờng nhỏ, cộng với tỷ lệ phân chia khiêm tốn là 5% và 20% thì số thu điều tiết cho ngân sách xã thực tế cũng không đáng kể. Điều này cũng dẫn tới hệ quả là chính quyền xã cũng không quan tâm nhiều đến nguồn thu này và do vậy sự phối hợp hỗ trợ công tác thu cũng hạn chế.
b- Công tác quản lý điều hành thu, chi ngân sách cấp xã tại các xã vùng đồng bào dân tộc, vùng sâu, vùng xa còn gặp khó khăn.Bộ máy quản lý tài chính kế toán ngân sách cấp xã ở vùng đồng bào dân tộc, vùng sâu, vùng xa hầu hết đều là ngƣời dân tộc hoặc là ngƣời chƣa đƣợc đào tạo chuẩn hóa theo yêu cầu về chuyên môn, do vậy thƣờng có trình độ năng lực hạn chế, nên công tác quản lý điều hành thu, chi NS xã còn gặp khó khăn nhƣ: Thu không đúng quy định, chƣa đƣợc nộp KBNN và phản ánh kịp thời vào ngân sách; trong quá trình giao dịch với KBNN thực hiện các thủ tục để thực hiện các
nhiệm vụ chi không đúng yêu cầu, phải làm lại nhiều lần dẫn đến việc chi trả cho các đối tƣợng bị chậm trễ; trình độ, năng lực và tiếp cận với chế độ, chính sách mới còn hạn chế nên dễ dẫn đến thực hiện sai chế độ; chứng từ chi lỏng lẻo, hạch toán sai và do KBNN ở xa và phải qua nhiều lần hƣớng dẫn nên việc điều chỉnh bị chậm trễ làm ảnh hƣởng đáng kể đến công tác kế toán, quyết toán ngân sách, nhất là ở thời điểm cuối năm và thời gian chỉnh lý quyết toán ngân sách.
c. Định mức phân bổ dự toán cho cấp xã chƣa phù hợp tình hình thực tế ảnh hƣởng đến việc đảm bảo kinh phí hoạt động thƣờng xuyên .Định mức phân bổ ngân sách dựa vào nhiều tiêu chí, nhƣng chủ yếu dựa vào tiêu chí phân loại thành 3 loại xã theo Nghị định 92/2009/NĐ-CP, cách phân loại này cơ bản dựa vào chỉ tiêu dân số và diện tích. Trong khi nhiều lĩnh vực chi cần dựa vào các chỉ tiêu riêng nhƣ: số học sinh (sự nghiệp giáo dục), số đối tƣợng chính sách và đối tƣợng xã hội (sự nghiệp xã hội), các 70 đặc thù về vùng trọng điểm an ninh chính trị, dân tộc tôn giáo (chi cho an ninh quốc phòng), đặc điểm về kết cấu hạ tầng (Sự nghiệp kinh tế)... Do định mức phân bổ không đƣợc điều chỉnh theo tốc độ trƣợt giá hàng năm nên không phù hợp cho những năm sau trong giai đoạn ổn định ngân sách .
d.Công tác kiểm tra NS cấp xã chƣa thực hiện thƣờng xuyên, kịp thời.
- Công tác kiểm tra của một số Phòng Tài chính Kế hoạch chƣa đƣợc thƣờng xuyên, chƣa sâu sát cơ sở nhằm kịp thời phát hiện những hạn chế sai sót để giúp đỡ cơ sở trong quá trình quản lý điều hành ngân sách. Nguyên nhân do địa bàn quản lý rộng nhƣng biên chế có hạn nên không bố trí đủ cán bộ chuyên quản để kiểm tra thƣờng xuyên, một số cán bộ chuyên quản NS xã còn hạn chế về trình độ quản lý, kinh nghiệm.
- Vai trò của Ban Thanh tra nhân dân xã chƣa đƣợc coi trọng và chƣa đƣợc phát huy, nhiều nơi Ban Thanh tra nhân dân đƣợc thành lập còn mang tính
hình thức, Ban Thanh tra nhân dân cấp xã hoạt động theo cơ chế kiêm nhiệm nên chất lƣợng hoạt động chƣa cao.
- Công tác tự kiểm tra của UBND xã ít đƣợc thực hiện nên không kịp thời phát hiện ra những sai sót trong hoạt động ngân sách để điều chỉnh.
e- Trình độ nghiệp vụ của cán bộ quản lý tài chính cấp xã còn hạn chế, đội ngũ kế toán cấp xã hay bị thay đổi, không ổn định Đội ngũ cán bộ làm công tác quản lý tài chính cấp xã còn nhiều hạn chế do chƣa đƣợc đào tạo một cách có hệ thống, trình độ cán bộ không đồng đều, đội ngũ cán bộ am hiểu về lĩnh vực đầu tƣ XDCB còn thiếu và yếu nên chƣa thực hiện tốt vai trò tham mƣu cho chính quyền cấp xã trong lĩnh vực này.
Trong thời gian qua đội ngũ cán bộ làm công tác tài chính ngân sách ở xã tuy đã đƣợc tăng cƣờng, củng cố nhƣng vẫn chƣa đáp ứng kịp thời với yêu 71cầu ngày càng cao của công tác quản lý NS cấp xã. Một trong những nguyên nhân chủ yếu là đội ngũ công chức cấp xã nói chung, đội ngũ kế toán và tài chính xã nói riêng tuy đã đƣợc quan tâm đào tạo về trình độ chuyên môn nhƣng không ổn định và thƣờng bị xáo trộn, thay đổi sau mỗi nhiệm kỳ HĐND - UBND do đổi vị trí công tác. Điều này dẫn đến hệ quả có nhiều cán bộ cấp xã mới nhận công tác không có đủ trình độ và không đáp ứng đƣợc yêu cầu nhiệm vụ đƣợc giao, làm ảnh hƣởng đến chất lƣợng quản lý tài chính ở cơ sở.
Chƣơng 4
GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ NGÂN SÁCH TRÊN ĐỊA BÀN PHƢỜNG PHÚ ĐÔ
4.1. Những vấn đề đặt ra và cơ sở cho việc hoàn thiện công tác quản lý ngân sách xã ngân sách xã
4.1.1.Định hướng phát triển kinh tế xã hội của Đảng, nhà nước.
4.1.1.1. Xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
Xây dựng nền kinh tế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa là mô hình phát triển kinh tế tổng quát của nƣớc ta hiện nay. Sau hơn 25 năm đổi mới, nƣớc ta đã chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung quan liêu - bao cấp sang nền kinh tế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa. Bộ máy và cơ chế quản lý kinh tế đang đƣợc cải cách mạnh mẽ cho phù hợp với đƣờng lối đổi mới của Đảng để xây dựng nền kinh tế thị trƣờng định hƣớng XHCN.
Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng đã xác định những định hƣớng cải cách cơ bản là: Xây dựng đồng bộ thể chế tài chính phù hợp với thể chế kinh tế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa. Đổi mới chính sách quản lý tài chính nhằm tiếp tục khơi thông, giải phóng và phân bổ hợp lý, có hiệu quả các nguồn lực, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế-xã hội…; Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI đã nêu: “Tiếp tục hoàn thiện thể chế kinh tế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa”. Do đó, bộ máy và cơ chế quản lý kinh tế phải đƣợc cải cách mạnh mẽ nhằm xoá bỏ những tồn tại hạn chế của mô hình cũ và xây dựng mô hình mới cho phù hợp với thực tế của đất nƣớc nhƣng đồng thời cũng phù hợp với các chuẩn mực, thông lệ quốc tế, đặc biệt trong lĩnh vực tài chính, ngân sách.
4.1.1.2. Xu thế toàn cầu hoá và hợp tác quốc tế.
thời đại, lôi cuốn ngày càng nhiều nƣớc tham gia, vừa thúc đẩy hợp tác, vừa tăng cƣờng sức ép cạnh tranh và tùy thuộc lẫn nhau giữa các nền kinh tế. Việc hội nhập kinh tế quốc tế có ý nghĩa rất quan trọng đối với các nƣớc đang phát triển, nhất là đối với Việt Nam, khi xây dựng nền kinh tế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa.
Quá trình hội nhập vừa tạo cơ hội, vừa là thách thức tác động đến cơ chế quản lý kinh tế nói chung, tài chính - ngân sách nói riêng. Hội nhập giúp mở ra cơ hội và tiềm năng cho việc tiếp cận với các chuẩn mực, thông lệ và kinh nghiệm quản lý tốt trong lĩnh vực tài chính - ngân sách; giúp tranh thủ nguồn vốn, hỗ trợ tƣ vấn và trợ giúp kỹ thuật từ bên ngoài. Tuy nhiên hội nhập đồng thời cũng tạo ra áp lực buộc cơ chế, chính sách quản lý tài chính ngân sách phải cải cách, điều chỉnh mạnh mẽ theo các thông lệ, chuẩn mực quốc tế, phù hợp với nền kinh tế thị trƣờng nhằm thực hiện lộ trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nƣớc.
4.1.1.3. Chủ trương của Đảng và nhà nước
Trong quá trình đổi mới, Đảng ta xác định công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông nghiệp, nông thôn là một trong những nội dung cơ bản của công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nƣớc.
Nông nghiệp, nông dân và nông thôn có vị trí quan trọng đối với sự ổn định và phát triển của đất nƣớc, luôn luôn đƣợc Đảng, Nhà nƣớc ta đặc biệt quan tâm. Nghị quyết Ban chấp hành Trung ƣơng Đảng khóa X kỳ họp lần thứ 7 xác định: Tăng đầu tƣ phát triển cho khu vực nông nghiệp, nông thôn;