CHƯƠNG 2 PHƯƠNG PHÁP VÀ THIẾT KẾ NGHIÊN CỨU
3.3. Thực trạng quản lý chi NSNN cho đầu tưXDCB củatỉnh Nghệ An
3.3.1 Thực trạng vận dụng hệ thống Luật pháp, chính sách và các quy định trong quản lý chi NSNN cho đầu tư XDCB của tỉnh Nghệ An quản lý chi NSNN cho đầu tư XDCB của tỉnh Nghệ An
Quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng là làm ra pháp luật về đầu tư xây dựng, tạo ra khung pháp lý, đưa ra các tiêu chuẩn, quy phạm, tiêu chí về đầu tư, chất lượng, tiến độ, tiền vốn, tổ chức bộ máy… giúp đỡ, hướng dẫn, kiểm tra, đôn đốc, giám sát và chấn chỉnh toàn bộ quá trình đầu tư từ khâu quy hoạch, kế hoạch đến khâu thực hiện các dự án đầu tư cụ thể và đồng thời, phải hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện pháp luật về đầu tư xây dựng trong toàn xã hội.
Ở Nghệ An, việc áp dụng pháp luật về chi ngân sách cho lĩnh vực xây dựng cơ bản đã giúp cho các cơ quan chức năng trong Tỉnh thực hiện quản lý việc sử dụng các nguồn vốn đầu tư nhà nước đúng mục tiêu, phù hợp với quy hoạch, kế hoạch, phát huy được hiệu quả. Tạo điều kiện đưa hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản trong Tỉnh đi vào trật tự và thích ứng với nền kinh tế thị trường mở cửa, hợp tác và hội nhập. Khuyến khích nhiều thành phần kinh tế huy động các nguồn lực đầu tư phù hợp với chiến lược và quy hoạch phát triển kinh tế – xã hội trong từng thời kỳ phát triển, đẩy nhanh tốc độ tăng trưởng kinh tế, nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của nhân dân.
Tỉnh đã từng bước hoàn thiện, nâng cao chất lượng công tác quy hoạch ngành và quy hoạch vùng lãnh thổ; góp phần cải tiến công tác kế hoạch hoá theo hướng gắn với các yếu tố thị trường, tăng thêm quyền tự chủ cho các cơ sở và doanh nghiệp trong hoạt động đầu tư phát triển, huy động và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực của đất nước vào quá trình đầu tư.
Các thủ tục hành chính trong quản lý đầu tư có nhiều cải cách, thực hiện phân cấp, giao quyền, tạo chủ động mạnh hơn cho các ngành và các huyện, xã về thẩm quyền và trách nhiệm trong việc quyết định chủ trương và phê duyệt dự án đầu tư cũng như bố trí vốn đầu tư thực hiện các công trình dự án không phân biệt dự án.
Trong hoạt động đầu tư xây dựng công trình, các cơ quan quản lý nhà nước của Tỉnh không còn trực tiếp quyết định đầu tư các dự án mang tính sản xuất – kinh doanh. Tỉnh chỉ thực hiện cơ chế giám sát, kiểm tra, đánh giá, quản lý đầu tư theo quy hoạch.
♦ Những mặt còn hạn chế
Bên cạnh những kết quả đạt được, trong những năm qua cũng đã nảy sinh nhiều vấn đề cần phải được xem xét, sửa đổi, bổ sung nhằm đáp ứng được yêu cầu về quản lý đầu tư xây dựng hiện nay.
Các văn bản pháp luật về đầu tư xây dựng cơ bản chủ yếu là văn bản dưới luật, nhiều nội dung quy định chưa rõ ràng, thiếu các chế tài đủ mạnh, nhiều nội dung mâu thuẫn, chồng chéo, chắp vá, thiếu thống nhất, đồng bộ và không ổn định nên trong quá trình tổ chức thực hiện và triển khai còn nhiều lung túng. Quản lý đầu tư và xây dựng còn nhiều hạn chế:
+ Chưa phân biệt rõ nội dung quản lý nhà nước và quản trị doanh nghiệp (quản lý vĩ mô và quản lý tác nghiệp) về đầu tư xây dựng; chưa làm rõ yêu cầu về quản lý đầu tư đối với doanh nghiệp nhà nước. Cơ chế phân công, phân cấp, phối hợp trong quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng hiện nay chưa rõ ràng, cụ thể, chưa đề cao trách nhiệm các bộ, ngành và địa phương, nhất là về trách nhiệm cá nhân.
+ Chưa quy định đầy đủ và chưa phân định rõ ràng quyền và trách nhiệm của các chủ thể tham gia quá trình đầu tư xây dựng: giữa chủ đầu tư, người có thẩm quyền quyết định đầu tư, tổ chức tư vấn, nhà thầu, ban quản lý dự án, các cơ quan chức năng trong những khâu cụ thể của quá trình quản lý đầu tư như: quy hoạch, kế hoạch, chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư (thiết kế, quản lý dự án, đấu thầu, thanh quyết toán vốn đầu tư, v.v).
+ Chưa làm rõ tiêu chí, tiêu chuẩn, chuẩn mực để phân bổ nguồn lực; chưa quy định rõ phương pháp đánh giá hiệu quả hoạt động đầu tư của từng ngành, từng lĩnh vực, từng địa phương phù hợp với cơ chế thị trường; chưa công khai hoá hoạt động đầu tư trong các khâu của quá trình đầu tư, đặc biệt là công khai tài chính đối với việc phân bổ, quản lý sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản thuộc nguồn vốn ngân sách nhà nước.
+ Chưa chú ý tới tính chuyên nghiệp hoá của tổ chức tư vấn trong quản lý đầu tư xây dựng phù hợp với hai hình thức quản lý dự án hiện hành; chưa chú ý đúng mức tới việc tiêu chuẩn hoá đội ngũ cán bộ tư vấn đầu tư và quản lý hoạt động tư vấn xây dựng; thiếu các quy định cụ thể về việc sử dụng tư vấn chuyên nghiệp trong các khâu chuẩn bị đầu tư, thẩm định, quản lý dự án, giám sát, đánh giá đầu tư; thiếu các quy định bảo đảm tính độc lập, khách quan, cạnh tranh lành mạnh giữa các tổ chức tư vấn, nhà thầu trong việc tham gia vào quá trình đầu tư.
+ Các quy định trong quy chế về quản lý đầu tư và xây dựng chưa đáp ứng được yêu cầu cải cách hành chính về phân cấp, giao quyền, về bộ máy quản lý ở các cấp, về quy trình, thủ tục, kỷ cương hành chính trong quản lý đầu tư xây dựng. Hiện tại, việc phân cấp thẩm quyền quyết định đầu tư triệt để, song phân cấp quản lý về phê duyệt quy hoạch, kế hoạch, thiết kế, dự toán, môi trường… còn nhiều bất cập, chưa tạo điều kiện chủ động cho các cấp, các nhà đầu tư.
+ Việc chấp hành kỷ cương, kỷ luật và pháp luật trong đầu tư xây dựng chưa nghiêm túc, còn buông lỏng trong quản lý. Nhiều cán bộ quản lý – điều hành thiếu trách nhiệm, kém phẩm chất, lợi dụng chức trách, nhiệm vụ bớt xén, tham nhũng, gây thất thoát tiền của nhân dân, làm giảm chất lượng công trình. Tình trạng đầu tư dàn trải tích tụ nhiều năm chưa được khắc phục gây lãng phí lớn và dẫn đến hiệu quả sử dụng các nguồn vốn đầu tư chưa cao, đặc biệt là vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước.
+ Việc sử dụng vốn tín dụng đầu tư phát triển, vốn đầu tư của doanh nghiệp nhà nước kém hiệu quả, lãng phí thất thoát nhiều đã và đang diễn ra mang tính phổ biến trong thời gian qua, năm sau tăng nhiều hơn năm trước, nhưng chưa được phát hiện, báo cáo kịp thời và chưa có đủ chế tài đủ mạnh để xử lý nghiêm minh những hành vi vi phạm.
+ Tình trạng khép kín trong quá trình đầu tư còn khá phổ biến. Một số nội dung đã được đề cập trong pháp luật hiện hành về dân chủ, công khai trong quản lý về quy hoạch, kế hoạch, cân đối và phân bố các nguồn lực (tài nguyên, đất đai, tiền vốn, lao động, trí tuệ…), quản lý khai thác các dự án, nhưng chưa có các tiêu chí cụ thể…
3.3.2. Thực trạng quản lý chu trình chi ngân sách cho đầu tư XDCB ở tỉnh Nghệ An 3.3.2.1. Quản lý việc lập dự toán chi NSNN cho đầu tư XDCB của tỉnh Nghệ An. 3.3.2.1. Quản lý việc lập dự toán chi NSNN cho đầu tư XDCB của tỉnh Nghệ An.
Hiện nay quy trình lập và phân bổ dự toán chi NSNN cho đầu tư XDCB ở Nghệ An được thực hiện như sau:
Hàng năm, căn cứ vào Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán ngân sách năm kế hoạch; các hướng dẫn của các bộ ngành có liên quan về yêu cầu, nội dung và trình tự, thời gian xây dựng dự toán thu, chi ngân sách và chỉ thị của UBND tỉnh về xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế xã hội và dự toán NSĐP, Sở Tài chính hướng dẫn Sở Kế hoạch – Đầu tư xây dựng chỉ tiêu thuộc lĩnh vực phụ trách và gửi về Sở Tài chính để làm cơ sở cho việc lập dự toán.
Căn cứ vào số kiểm tra dự toán ngân sách Trung ương giao, Sở Tài chính lên phương án số kiểm tra dự toán chi ngân sách đầu tư XDCB, tổng hợp trình UBND tỉnh ra quyết định giao số kiểm tra và UBND tỉnh uỷ quyền cho Sở Tài chính thông báo số kiểm tra dự toán ngân sách cho các đơn vị huyện, ngành.
Sau khi tỉnh nhận được quyết định giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách của Thủ tướng Chính phủ, Sở Tài chính có trách nhiệm giúp UBND tỉnh, HĐND tỉnh xem xét và quyết định dự toán chi ngân sách và phương án phân bổ ngân sách cho đầu tư XDCB. Căn cứ vào Nghị quyết của HĐND tỉnh, UBND tỉnh quyết định giao dự toán chi ngân sách cho đầu tư XDCB (số tổng hợp).
Căn cứ vào dự toán ngân sách đã được HĐND tỉnh thông qua và quyết định phân bổ của UBND tỉnh, Sở Tài chính chủ trì phối hợp với Sở Kế hoạch – Đầu tư để thống nhất về nguyên tắc, phương pháp phân bổ dự toán chi tiết cho các đơn vị thuộc ngành và các huyện, đồng thời Sở Tài chính thông báo dự toán chi ngân sách cho các đơn vị, huyện, ngành để các đơn vị tiến hành lập dự toán chi tiết theo nhiệm vụ chi và theo nhóm mục chi gửi cơ quan Tài chính thẩm định ( gửi Sở Tài chính đối với các đơn vị thuộc ngành, cấp tỉnh; gửi phòng Tài chính đối với các đơn vị cấp huyện) và thông báo dự toán đến từng cơ quan, đơn vị thụ hưởng theo phân cấp.
Các tiêu chí thu thập và phân tích:
C1, Quy trình dự toán ngân sách là một chuỗi logic và chặt chẽ.
C2,Kinh tế vĩ mô, dự báo thu ngân sách và chi ngân sách cho đầu tư XDCB thì được liên kết với nhau.
C3, Chu trình lập dự toán được xác định rõ ràng về thời gian và được cung cấp một hệ thống luật và các quy định lập ngân sách.
C4, Mức trần ngân sách được quy định cho từng lĩnh vực và mức trần này không dễ bị thay đổi.
C5, Lập dự toán có xem xét đến tình hình hiện tại và nguồn ngân sách thực tế. C6, Lập dự toán có xem xét đến tình hình hiện tại và nguồn ngân sách thực tế. C7, Được thông tin trước khi lập dự toán trong từng lĩnh vực chi ngân sách.
C8, Có dự báo nguồn ngân sách cho tổng chi phí của dự án và cân đối cho từng năm thực hiện.
C9, Không có sự cắt giảm tùy tiện trong chi đầu tư XDCB. C10, Chi đầu tư XDCB thì tương xứng với khả năng thực tế. C11, Các đơn vị dự toán ngân sách đang tiến độ.
C12, Đủ thời gian để thảo luận các khoản chi NSNN cho đầu tư XDCB. C13, Có quy trình rõ ràng cho việc xem xét các đề xuất chính cách mới.
C14, Các vấn đề có liên quan, thông tin và triển vọng trong tương lai có giá trị cho người ra các quyết định.
Về lập dự toán chi NSNN trong đầu tư XDCB kết quả điều tra, thu thập cho thấy kết quả các tiêu chí được cán bộ quản lý chi đầu tư XDCB của tỉnh Nghệ An đánh giá trải đều tư 1 điểm đến 5 điểm. Trong đó các quan sát được đánh giá cao là C3, C1; Các quan sát được cho diểm thấp lần lượt là C11, C10; C12. Điều này chứng tỏ rằng chu trình lập dự toán đã được xác định rõ rang về thời gian, lập dự toán cũng được cung cấp một hệ thống luật và các quy định cụ thể, Quy trình dự toán ngân sách là một chuỗi logic và chặt chẽ.
Tuy nhiên hiện nay các đơn vị dự toán chi ngân sách đầu tư XDCB chưa đủ thời gian để để thảo luận các khoản chi NSNN cho đầu tư XDCB và thường lập dự toán chậm tiến độ so với quy định, vì vậy để kịp thời gian các đơn vị dự toán đã xem nhẹ về cân nhắc, tính toán dự toán làm ảnh hưởng đến chất lượng của công tác lập dự toán. Bên cạnh đó, do việc chạy theo các mục tiêu kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội làm cho dự toán chi đầu tư XDCB vượt quá khả năng đáp ứng của ngân sách tỉnh và diễn biến tình hình thực tế.
3.3.2.2. Quản lý việc chấp hành dự toán chi NSNN cho đầu tư XDCB của tỉnh Nghệ An. Công tác chấp hành ngân sách cho đầu tư XDCB tuỳ thuộc vào cơ chế phân công, phân cấp và quản lý ngân sách từng thời kỳ.
Từ trước đến năm 2004, quy trình cấp phát các khoản chi NSNN cho đầu tư XDCB thực hiện như sau:
+ Đối với các đơn vị thuộc ngành, cấp tỉnh: Hàng quý, căn cứ vào dự toán chi cả năm đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt, các chế độ, chính sách chi tiêu của Nhà nước quy định và nhiệm vụ trong quý, các đơn vị lập dự toán chi quý (có chia ra tháng) gửi Sở Tài chính thẩm định và cấp phát trực tiếp cho các đơn vị.
+ Đối với các đơn vị cấp huyện và các đơn vị cấp tỉnh nhưng do huyện trực tiếp điều hành và cấp phát kinh phí: Hàng quý, phòng Kinh tế phối hợp với phòng Tài chính lập dự toán chi quý (có chia ra tháng), trình Chủ tịch huyện ký, gửi Sở Tài chính và Sở Kế hoạch – Đầu tư. Sau khi thẩm định, Sở Tài chính tiến hành cấp phát cho huyện theo hình
thức cấp phát kinh phí uỷ quyền qua huyện, Chủ tịch UBND huyện là chủ tài khoản, trưởng phòng tài chính huyện là kế toán trưởng đối với nguồn kinh phí được uỷ quyền. Căn cứ vào nguồn kinh phí được cấp và dự toán đã được duyệt, huyện tiến hành cấp phát cho các đơn vị thụ hưởng.
Hiện nay, cơ chế quản lý chấp hành chi ngân sách được thực hiện theo nguyên tắc: Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó đảm bảo. Việc ban hành và thực hiện cơ chế chính sách của địa phương liên quan đến thu chi ngân sách phải dựa trên cơ sở chính sách chế độ chung của nhà nước, phải có giải pháp đảm bảo nguồn tài chính phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách, thời gian ban hành chính sách phải phù hợp với thời gian xây dựng, điều chỉnh dự toán ngân sách.
Cơ chế chính sách liên quan đến ngành nào thì giao ngành đó phối hợp với Sở Tài chính (nếu bố trí trong nguồn chi thường xuyên), phối hợp với Sở Kế hoạch và Đầu tư (nếu bố trí trong nguồn chi XDCB) thẩm định về mức độ đảm bảo nguồn chi, tham mưu trình HĐND tỉnh và UBND tỉnh ban hành theo thẩm quyền. Đối với các chính sách do huyện ban hành, giao phòng Tài chính- Kế hoạch huyện chủ trì phối hợp với các phòng ban chức năng thẩm định, tham mưu.
Cơ chế điều hành chi NSNN cho đầu tư XDCB được cụ thể như sau:
- Đối với ngân sách cấp huyện: dự toán chi ngân sách của các huyện, thành phố, thị xã được ghi rõ chi cho đầu tư XDCB. Các huyện, thành phố, thị xã không được bố trí các khoản chi này thấp hơn số tỉnh thông báo.
- Đối với ngân sách cấp tỉnh: căn cứ vào thông báo chi ngân sách của Giám đốc Sở Tài chính, thủ trưởng các đơn vị dự toán cấp 1 tiến hành phân bổ và giao dự toán chi ngân sách cho các đơn vị dự toán ngân sách trực thuộc (sau khi thống nhất với Sở Tài chính) theo nguyên tắc tổng số giao cho các đơn vị trực thuộc không vượt quá dự toán được cấp có thẩm quyền giao cả về tổng mức và chi tiết theo từng lĩnh vực.
- Đối với kinh phí chưa phân bổ: được sử dụng để chi cho các nhiệm vụ đột xuất phát sinh ngoài dự toán đã giao đầu năm cho các đơn vị. Khi phát sinh nhiệm vụ chi, các đơn vị, các ngành tổng hợp gửi Sở Tài chính thẩm định, trình UBND tỉnh xem xét, quyết
định. Sau khi có quyết định của UBND tỉnh, Sở Tài chính giao bổ sung dự toán cho các đơn vị.
- Đối với các dự án đầu tư XDCB do cấp huyện quản lý: trên cơ sở dự toán năm tỉnh