7. Kết cấu của lu v
1.3. Phòng, chố tham hũ tro tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân
1.3.3.1. Mối quan hệ giữa Ủy ban nhân dân cấp huyện với huyện ủy
Trong tổ chức hệ thống chính trị cấp huyện ở n ớc ta hiện na , th huyện ủ th ờng kiêm Chủ tịch HĐND hu ện, Chủ tịch UBND huyện là Phó th hu ện ủy, thành viên của HĐND hu ện. Việc bố trí chức danh cán bộ
26
đứng đầu hệ thống tổ chức Đ ng và UBND của cấp huyện nh trên là một tổng k t thực tiễn hoạt động của HĐND hu ện qua hàng chục năm làm thử.
Về nguyên tắc tổ chức của mối quan hệ đ c x c định trong Điều lệ Đ ng Cộng s n Việt Nam đ thông qua tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đ ng năm 2001; Hi n ph p N ớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1002, trong c c văn iện đó vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của ng ời th hu ện ủy kiêm Chủ tịch HĐND hu ện, ng ời chủ tịch UBND huyện là phó Bí th hu ện ủy, thành viên của HĐND hu ện đ đ c quy định, Luật tổ chức chính quyền địa ph ơng năm 2015 th ng ời th hu ện ủy kiêm chủ tịch HĐND hu ện là ng ời l nh đạo, còn ng ời chủ tịch UBND huyện là phó th hu ện ủy, thành viên của HĐND hu ện là đối t ng chịu sự l nh đạo. Về cơ ch quan hệ thi trong Văn iện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI năm 1986, Đ ng ta đ x c định cơ ch chung điều hành toàn bộ hoạt động xã hội là: “Đảng lãnh đạo, nhân dân làm chủ Nh nước quản lý”.
Do đó, theo cơ ch hoạt động nà th ng ời th hu ện ủ l nh đạo toàn diện mọi hoạt động qu n lý của ng ời chủ tịch UBND huyện trên tất c các lĩnh vực của đời sống xã hội theo pháp luật để nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình chủ y u thông qua bộ m nhà n ớc cấp huyện.
Đối với các mối quan hệ qua hai hệ thống tổ chức Đ ng và Nhà n ớc thì giữa B th hu ện ủy và Chủ tịch UBND huyện có bốn mối quan hệ:
Thứ nhất, mối quan hệ giữa th hu ện ủy với t c ch là ng ời đại biểu cao nhất trong hệ thống tổ chức Đ ng cấp huyện với chủ tịch UBND huyện với t c ch là ng ời đứng đầu hệ thống tổ chức hành ch nh nhà n ớc cấp huyện. Đâ thực chất là mối quan hệ Huyện ủ l nh đạo UBND huyện, một mối quan hệ rất cơ n trong hệ thống chính trị cấp huyện.
27
Thứ hai, mối quan hệ giữa bí th hu ện ủy kiêm chủ tịch HĐND huyện với chủ tịch UBND huyện, đâ là mối quan hệ trong hệ thống tổ chức nhà n ớc cấp huyện theo Luật Tổ chức chính quyền địa ph ơng đ nêu trên.
Thứ ba, mối quan hệ giữa th hu ện ủy và chủ tịch UBND là phó bí th hu ện, đâ là mối quan hệ trong nội bộ cấp ủy huyện theo Điều lệ Đ ng Cộng s n Việt Nam.
Thứ tư, mối quan hệ giữa th hu ện ủy kiêm chủ tịch HĐND hu ện với chủ tịch UBND huyện là phó B th hu ện, thành viên của HĐND hu ện, đâ là mối quan hệ “ ép” theo hệ thống tổ chức Đ ng, Nhà n ớc cấp huyện là Luật Tổ chức chính quyền địa ph ơng năm 2015 đối với cấp huyện.
Nh vậy, nội dung mối quan hệ nà còn đ c thể hiện trong các cuộc họp đột xuất của huyện ủ , Ban Th ờng vụ, Th ờng trực huyện ủ , để có nghị quy t, chủ tr ơng, ch thị, gi i quy t một vấn đề quan trọng, khẩn cấp do t nh ủy ch đạo ha t nh h nh đặc biệt cần kíp ph i gi i quy t về an ninh, chính trị, kinh t , thiên tai, địch họa, dịch bệnh… Chủ tịch UBND huyện với t c ch là ng ời đứng đầu cơ quan hành ch nh nhà n ớc cấp huyện có t nh độc lập nhất định theo pháp luật trong việc thể hiện mối quan hệ chịu sự l nh đạo của ng ời th hu ện ủ . Do đó, ng ời th hu ện ủy cần ph i tôn trọng vị trí này của ng ời chủ tịch UBND huyện. Ng ời th hu ện ủy có trách nhiệm tạo mọi điều kiện thuận l i cho ng ời chủ tịch UBND huyện bằng cách ra nghị quy t, chủ tr ơng, ch thị đúng, ch đạo sâu sát việc tổ chức thực hiện, kiểm tra chặt chẽ quá trình thực hiện để ng ời chủ tịch UBND huyện qu n lý điều hành trong khuôn khổ pháp luật, còn ng ời chủ tịch UBND huyện có trách nhiệm ph i tôn trọng cơ ch , nguyên tắc, cùng ng ời th hu ện ủy l nh đạo xã hội thực hiện nghị quy t, chủ tr ơng, ch thị của huyện ủy theo pháp luật. Ng ời th hu ện ủ hông đ c can thiệp sâu vào các quy t định của chủ tịch UBND huyện.
28
1.3.3.2. Mối quan hệ giữa Ủy ban nhân dân cấp huyện v i đồng nhân dân cùng cấp
Luật tổ chức chính quyền địa ph ơng năm 2015 qu định: “Ủy ban nhân dân do H i đồng nhân dân cùng cấp bầu l cơ quan chấp hành của H i đồng nhân dân cơ quan h nh chính nh nước ở địa phương chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương i đồng nhân dân cùng cấp v cơ quan h nh chính nh nước cấp trên”.[8, Điều 8]Nh vậ , HĐND cấp huyện bầu ra UBND cấp huyện, mặt h c cũng theo qu định của Luật tổ chức chính quyền địa ph ơng năm 2015 th HĐND cấp huyện có quyền miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch UBND, Phó Chủ tịch UBND và các Ủy viên UBND cấp huyện; gi m s t văn n quy phạm pháp luật của UBND cấp huyện.
Trong mối quan hệ hoạt động, UBND cấp huyện xây dựng, trình HĐND cấp huyện quy t định các nội ung liên quan đ n biện pháp b o đ m trật tự, an toàn xã hội, đấu tranh, phòng, chống tội phạm và các hành vi vi phạm pháp luật khác, phòng, chống quan liêu, tham nhũng trong phạm vi đ c phân quyền; biện pháp b o vệ tài s n của cơ quan, tổ chức, b o hộ tính mạng, tự do, danh dự, nhân phẩm, tài s n, các quyền và l i ích h p pháp khác của công ân trên địa bàn xã; quy t định dự to n thu ngân s ch nhà n ớc trên địa bàn; dự to n thu chi ngân s ch; điều ch nh dự to n ngân s ch trong tr ờng h p cần thi t; phê chuẩn quy t toán ngân sách. Quy t định chủ tr ơng đầu t ch ơng tr nh, ự án của x , ph ờng, thị trấn trong phạm vi đ c phân quyền.
1.3.3.3. Mối quan hệ giữa Ủy ban nhân dân cấp trên trực tiếp v Ủy ban nhân dân cấp dưới
Theo qu định của Luật tổ chức chính quyền địa ph ơng 2015 th UBND cấp xã thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn o cơ quan nhà n ớc cấp trên phân cấp, ủy quyền cho Ủy ban nhân dân xã, chịu trách nhiệm tr ớc chính quyền địa ph ơng cấp huyện về k t qu thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn
29
của chính quyền địa ph ơng ở xã. Nh vậy, mặc dù không có mối liên hệ về mặt trật tự hình thành giữa c c UBND địa ph ơng cấp trên và c c UBND địa ph ơng có mối quan hệ chặt chẽ về mặt tổ chức, đặc biệt là giữa ủy ban nhân dân cấp trên và ủy ban nhân dân cấp ới trực ti p. Mối quan hệ đó thể hiện ở những điểm nổi bật sau:
Thứ nhất, Chủ tịch UBND cấp trên trực ti p có quyền phê chuẩn k t qu bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch UBND, Phó chủ tịch UBND cấp xã [8, Điểm đ ho n 1 Điều 19, điểm h kho n 1 Điều 26, điểm đ ho n 1 Điều 40, kho n 10 Điều 47, điểm h kho n 1 Điều 54]. Nh vậy là về ngu n gốc hình thành, Chủ tịch, Phó chủ tịch UBND cấp xã do Hội đ ng nhân dân cùng cấp bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm theo mô hình tổ chức chính quyền địa ph ơng ở Việt Nam. Tuy nhiên, việc bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm đó ch có hiệu lực hi đ c Chủ tịch UBND cấp huyện phê chuẩn.
Thứ hai, Chủ tịch UBND cấp trên trực ti p có quyền điều động, cách chức Chủ tịch, Phó chủ tịch UBND cấp ới. Pháp luật hiện hành không quy định cụ thể c c tr ờng h p điều động. Do đó, có thể hiểu Chủ tịch UBND cấp trên có quyền điều động khi thấy cần thi t.
Thứ ba, Chủ tịch UBND cấp trên có quyền giao quyền Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp ới trực ti p trong tr ờng h p chức vụ này bị khuy t [8, Điều 124, Kho n 2 c c Điều 22,29; kho n 1 c c Điều 43,50,57 Luật tổ chức chính quyền địa ph ơng năm 2015]. Đâ là qu định h đặc biệt. Bởi lẽ theo cách thức hình thành chính thức thì Chủ tịch ủy ban nhân dân luôn do Hội đ ng nhân dân cùng cấp bầu ra trong số đại biểu Hội đ ng nhân dân. Tuy nhiên, qu định này lại cho phép Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp trên đ c ch định nhân sự và giao cho nhân sự đó qu ền Chủ tịch ủy ban nhân dân ở cấp ới trực ti p. K t h p với quyền điều động, cách chức trên đâ , có thể thấy thẩm quyền chi phối về mặt tổ chức của Chủ tịch UBND cấp trên đối với UBND
30
cấp ới trực ti p là rất lớn. Ở khía cạnh khác, trong bối c nh Hội đ ng nhân dân ch có 2 kì họp th ờng kì trong một năm, qu ền giao quyền của Chủ tịch UBND cấp trên trực ti p giúp b o đ m ủy ban nhân dân cấp ới trực ti p hông rơi vào t nh trạng hông có ng ời đứng đầu.
Thứ tư, Chủ tịch UBND cấp trên có quyền yêu cầu Chủ tịch UBND cấp ới trực ti p đ nh ch , cách chức Chủ tịch UBND, Phó chủ tịch UBND cấp ới không hoàn thành nhiệm vụ. Quyền này ch áp dụng đối với Chủ tịch UBND cấp tình vì phạm vi bao phủ của nó là c 3 cấp hành chính. Ch có Chủ tịch UBND cấp t nh mới có thể yêu cầu Chủ tịch UBND cấp huyện trực thuộc đ nh ch , cách chức Chủ tịch, Phó chủ tịch UBND cấp xã trực thuộc. [8, Kho n 2 Điều 22,29, kho n 1 Điều 43,50,57]
1.3.3.4. Mối quan hệ giữa Ủy ban nhân dân cấp huyện với Ban ngành
đo n thể cấp huyện xã.
Theo qu định của ph p luật về phòng, chống tham nhũng, mỗi cơ quan an, ngành, đoàn thể có tr ch nhiệm h c nhau trong phòng, chống tham nhũng. Trong tổ chức và hoạt động của UBND cấp hu ện, c c cơ quan nà g m có: Mặt trận tổ quốc Việt Nam và c c tổ chức thành viên của Mặt trận; Ban thanh tra nhân ân, Ban gi m s t đầu t của cộng đ ng; Cơ quan báo chí, nhà báo; C c c n ộ, công chức Nhà n ớc.
Hi n ph p 2013 qu định về mối quan hệ giữa UBND cấp huyện và UBMTTQVN nh sau: “1. Hội đ ng nhân dân, Ủy ban nhân dân thực hiện ch độ thông báo tình hình của địa ph ơng cho Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể nhân dân, lắng nghe ý ki n, ki n nghị của các tổ chức này về xây dựng chính quyền và phát triển kinh t - xã hội ở địa ph ơng; phối h p với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và c c đoàn thể nhân ân động viên Nhân ân cùng Nhà n ớc thực hiện các nhiệm vụ kinh t - xã hội, quốc phòng, an ninh ở địa ph ơng. 2. Chủ tịch Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và ng ời
31
đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội ở địa ph ơng đ c mời tham dự các kỳ họp Hội đ ng nhân ân và đ c mời tham dự hội nghị Ủy ban nhân dân cùng cấp khi bàn các vấn đề có liên quan.” [1, Điều 116]
Luật tổ chức chính quyền địa ph ơng năm 2015 qu định về mối quan hệ công tác giữa UBND cấp huyện với Uỷ ban Mặt trận tổ quốc và các tổ chức chính trị ở địa ph ơng nh sau: “1. Ch nh qu ền địa ph ơng tạo điều kiện để Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội động viên Nhân dân tham gia xây dựng và củng cố chính quyền nhân dân, tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật của Nhà n ớc, giám sát, ph n biện xã hội đối với hoạt động của chính quyền địa ph ơng. 2. Chủ tịch Ủ an Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và ng ời đứng đầu tổ chức ch nh trị - x hội ở địa ph ơng đ c mời tham ự c c ỳ họp Hội đ ng nhân ân, phiên họp Ủ ban nhân ân cùng cấp hi àn về c c vấn đề có liên quan. 3. Hội đ ng nhân dân, Ủ an nhân ân thực hiện ch độ thông o t nh h nh của địa ph ơng cho Ủ an Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và c c tổ chức ch nh trị - x hội cùng cấp.4. Ch nh qu ền địa ph ơng có tr ch nhiệm lắng nghe, gi i qu t và tr lời c c i n nghị của Ủ an Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và c c tổ chức ch nh trị - x hội ở địa ph ơng về xâ ựng ch nh qu ền và ph t triển inh t - x hội ở địa ph ơng.” [8, Điều 15]
Nh vậ , theo qu định của pháp luật th đâ là mối quan hệ phối h p, tạo điều kiện để cùng thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo qu định của pháp luật. Đặc biệt, công tác thông tin, tuyên truyền, giáo dục về phòng, chống tham nhũng cần ti p tục đ c tăng c ờng và đổi mới; sự giám sát của c c cơ quan ân cử, vai trò của Mặt trận Tổ quốc, nhân dân và báo chí, truyền thông trong phòng, chống tham nhũng nhằm phát huy tốt nhất pháp luật về phòng, chống tham nhũng, tạo hiệu qu tích cực.
32
1.4. Ph p u t về phò , chố tham hũ tro tổ chức và hoạt độ một số quốc a trê thế ớ và trị tham khảo đố vớ V ệt Nam.
1.4.1. Pháp luật về phòng, chống tham nhũng trong tổ chức và hoạt động của một số quốc gia trên thế giới
Tham nhũng iễn ra ở hầu h t c c n ớc trên th giới, là vấn đề lớn của mọi nền chính trị trong mọi giai đoạn lịch sử, tùy mức độ ở mỗi quốc gia khác nhau và x y ra ở mọi lĩnh vực có liên quan hoạt động qu n lý kinh t , xã hội. Tham nhũng là trở ngại lớn đối với sự phát triển kinh t , phá hoại sự phát triển đất n ớc bằng việc hông đ m b o tính nghiêm minh của pháp luật, gây tổn hại đ n t ơng lai của đầu t inh t ; t c động trực ti p vào ngu n vốn FDI (Foreign Direct Investment), hủy hoại cơ hội kinh doanh của nhà đầu t , đ ng thời cũng làm mất cơ hội đầu t của đất n ớc khi nhiều nhà đầu t n ớc ngoài cho rằng công chức gâ nhũng nhiễu, phiền hà… Có thể khẳng định rằng tham nhũng là hệ qu của tình trạng qu n lý lỏng lẻo, tạo ra nhiều sơ hở cho các hành vi tiêu cực. Tham nhũng làm chậm sự phát triển kinh t , xã hội, làm gi m lòng tin của ng ời ân vào nhà n ớc, đ n ch ng mực nào đó sẽ d n tới mất ổn định chính trị và kinh t - xã hội.
Hiện na , ngoài Công ớc của Liên h p quốc về chống tham nhũng điều ch nh trực ti p loại tội phạm này thì còn có một số c i Điều ớc quốc t h c có liên quan. Đâ ch nh là một ớc ti n lớn trong cuộc đấu tranh chống tham nhũng mang t nh toàn cầu. Việc ra soát những qu định của Luật phòng, chống tham nhũng trên cơ sở đ nh gi t nh t ơng th ch của Luật so với UNCAC mà Việt Nam là quốc gia thành viên, đ ng thời phân tích những quy định u việt của pháp luật phòng, chống tham nhũng của một số các quốc gia