9. Kết cấu của luận án
1.2.3. Phƣơng thức quản lý chi ngân sách địa phƣơng
Có nhiều phƣơng thức quản lý chi ngân sách cụ thể đa dạng đƣợc áp dụng ở các quốc gia. Tuy vậy, căn cứ vào trọng tâm kiểm soát trong quản lý chi ngân sách và mức độ gắn kết ngân sách với kết quả chi ngân sách, quản lý chi ngân sách gồm hai phƣơng thức cơ bản: quản lý chi ngân sách theo đầu vào; quản lý chi ngân sách theo kết quả.
1.2.3.1. Quản lý chi ngân sách theo đầu vào
Quản lý chi ngân sách theo đầu vào hay còn gọi là phƣơng thức quản lý chi ngân sách truyền thống, xuất hiện vào cuối thế kỷ 19. Quản lý chi ngân sách theo đầu vào là phƣơng thức quản lý tập trung vào chi phí các đầu vào của quá trình sản xuất, cung ứng các hàng hóa và dịch vụ theo các chế độ, tiêu chuẩn, định mức sử dụng ngân sách đƣợc quy định bởi cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền.
Ngân sách đƣợc quản lý chi tiết theo các dòng mục tƣơng ứng với các đầu vào của quá trình sản xuất, cung ứng hàng hóa dịch vụ của các đơn vị sử dụng ngân sách. Quản lý quá trình lập, chấp hành và quyết toán chi ngân sách tập trung vào việc tuân thủ và kiểm soát việc tuân thủ các đầu vào theo đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức sử dụng ngân sách.
Phƣơng thức quản lý chi ngân sách theo đầu vào dễ kiểm soát; dễ thực hiện; ngăn chặn sự tuỳ tiện trong sử dụng NSĐP; góp phần bảo đảm kỷ luật tài khóa vì các đơn vị sử dụng ngân sách khó có thể chi tiêu vƣợt mức ngân sách đã đƣợc phân bổ. Tuy vậy, phƣơng thức quản lý chi ngân sách theo đầu vào gây ra nhiều phức tạp về thủ tục khi các đơn vị sử dụng cần phải điều chỉnh các khoản mục ngân sách đã đƣợc phân bổ; hiệu quả phân bổ và hiệu quả hoạt động trong quản lý chi ngân sách chƣa đƣợc chú trọng và theo đó hạn chế ràng buộc đƣợc trách nhiệm giải trình về kết quả chi ngân sách.
1.2.3.2. Quản lý ngân sách theo kết quả
Từ những năm 1990, quản lý theo kết quả đã đƣợc áp dụng rộng rãi trong cả khu vực tƣ và khu vực công, ở các nƣớc phát triển và đang phát triển. Theo đó, quản lý chi tiêu công, quản lý chi NSNN nói chung và NSĐP nói riêng đƣợc chuyển đổi
dần từ phƣơng thức quản lý theo đầu vào sang phƣơng thức quản lý theo kết quả. Quản lý chi ngân sách theo kết quả là phƣơng thức quản lý tập trung vào kết quả của các khoản chi ngân sách.
Quản lý quá trình lập, chấp hành và quyết toán chi ngân sách gắn kết chặt chẽ với kết quả của các khoản chi. Lập dự toán chi NSĐP phải trình bày rõ các kết quả mục tiêu sẽ đạt đƣợc để có căn cứ lựa chọn ƣu tiên phân bổ ngân sách dựa vào kết quả. Chấp hành và quyết toán các khoản chi NSĐP gắn với mức độ đạt đƣợc các kết quả mục tiêu đã cam kết cả về số lƣợng và chất lƣợng. Theo dõi và đánh giá chi ngân sách theo kết quả là cơ sở để thanh toán và quyết toán các khoản chi NSĐP.
Kết quả chi ngân sách có nhiều cấp độ khác nhau. Kết quả trực tiếp của các khoản chi là các đầu ra. Tác động trực tiếp và tác động gián tiếp hay tác động ngắn hạn và tác động dài hạn là kết quả phát triển của các khoản chi ngân sách. Vì vậy, quản lý chi ngân sách theo kết quả có cấp độ khác nhau.
Cấp độ kết quả Đầu vào Hoạt động Đầu ra Kết quả trực tiêp, ngắn hạn Kết quả gián tiếp, dài hạn Kết quả phát triển
Hình 1.1. Khung lôgic kết quả phát triển
Nguồn: Bùi Tiến Hanh, 2018 [10] Kết quả phát triển là những thay đổi về KTXH do tác động, ảnh hƣởng của các đầu ra hay hàng hoá, dịch vụ đƣợc tạo ra. Những thay đổi về KTXH do tác động của các đầu ra có thể là những thay đổi về lƣợng hoặc những thay đổi về chất và làm gia tăng phúc lợi xã hội, thể hiện những mục tiêu về phát triển KTXH mong muốn đạt đƣợc. Kết quả phát triển có thể là những kết quả tác động trực tiếp hoặc gián tiếp, kết quả ngắn hạn hoặc dài hạn của các đầu ra.
và cung ứng ra cho xã hội. Các đầu ra hay hàng hóa, dịch vụ do các tổ chức, cơ quan, đơn vị cung ứng cho xã hội phải nhằm vào thỏa mãn nhu cầu của xã hội hay đóng góp vào sự phát triển KTXH.
Hoạt động là hành động, công việc hay nhiệm vụ đƣợc các tổ chức, cơ quan, đơn vị tiến hành hoặc thực hiện để chuyển hóa các yếu tố đầu vào nhƣ nhân lực, vật lực, tài lực… nhằm tạo ra các đầu ra.
Đầu vào là những nguồn lực đƣợc các tổ chức, cơ quan, đơn vị sử dụng để thực hiện các hoạt động nhằm tạo ra các đầu ra đã định. Để có các đầu vào thì các tổ chức, cơ quan, đơn vị phải có ngân sách để trang trải các chi phí đầu vào.
Quản lý chi NSĐP theo kết quả có các đặc trưng cơ bản sau:
- Phải xác định đƣợc kết quả của các chính sách, chƣơng trình, dự án và nhiệm vụ có sử dụng NSĐP.
- Có hệ thống đánh giá kết quả của các chính sách, chƣơng trình, dự án và nhiệm vụ có sử dụng NSĐP.
- Phân bổ và sử dụng NSĐP theo kết quả của các chính sách, chƣơng trình, dự án và nhiệm vụ có sử dụng NSĐP đã đƣợc đánh giá.
Với việc kết nối ngân sách với đầu ra và đầu ra với kết quả phát triển, quản lý chi ngân sách theo kết quả tăng cƣờng hiệu quả và hiệu lực trong phân bổ và sử dụng NSNN; phát huy quyền tự chủ và trách nhiệm của các đơn vị sử ngân sách; giảm thiểu các thủ tục hành chính trong quản lý chi ngân sách. Hiệu quả phản ánh quan hệ tỷ lệ giữa đầu ra với đầu vào hay quan hệ tỷ lệ giữa các đầu ra với số ngân sách đƣợc phân bổ và sử dụng để tạo ra các đầu ra. Hiệu lực phản ánh tác động của các đầu ra với kết quả phát triển KTXH mong muốn hay cho biết mức độ đạt đƣợc các mục tiêu KTXH của số ngân sách đƣợc phân bổ và sử dụng.
Tuy vậy, quản lý chi NSĐP theo kết quả đặt ra những thách thức nhƣ làm thế nào để xác định đƣợc các kết quả cụ thể của các chính sách, chƣơng trình, dự án và nhiệm vụ có sử dụng NSĐP; thiết lập hệ thống thông tin toàn diện và minh bạch; xây dựng hệ thống theo dõi và đánh giá theo kết quả; năng lực quản lý của các cấp chính quyền địa phƣơng, các đơn vị dự toán và các đơn vị sử dụng NSĐP.
đơn vị sử dụng NSĐP đáp ứng đủ điều kiện sau: (i) Xác định đƣợc khối lƣợng, số lƣợng, chất lƣợng, thời gian hoàn thành; (ii) Có cơ sở, căn cứ tính toán để lập và giao dự toán kinh phí theo tiêu chuẩn định mức kỹ thuật kinh tế, định mức chi tiêu hoặc giá trị của nhiệm vụ, dịch vụ, sản phẩm tƣơng đƣơng cùng loại đƣợc cung ứng trong điều kiện tƣơng tự; (iii) Phải có tiêu chí, cơ chế giám sát, đánh giá kết quả thực hiện; (iv) Có sự thỏa thuận bằng văn bản giữa cơ quan giao nhiệm vụ và cơ quan nhận nhiệm vụ về việc quản lý ngân sách theo kết quả thực hiện nhiệm vụ. Phạm vi áp dụng là các nhiệm vụ, dịch vụ, sản phẩm có thể xác định đƣợc rõ yêu cầu về khối lƣợng, số lƣợng, chất lƣợng, tiêu chuẩn kỹ thuật của nhiệm vụ, dịch vụ, sản phẩm hoàn thành và nhu cầu kinh phí ngân sách cần bảo đảm trên cơ sở định mức kỹ thuật kinh tế, tiêu chí, định mức chi ngân sách đƣợc cơ quan có thẩm quyền quyết định.
Nguyên tắc áp dụng: (i) Tăng thẩm quyền, đi đôi với tăng trách nhiệm cá nhân, tự chịu trách nhiệm trƣớc pháp luật của thủ trƣởng đơn vị; (ii) Đơn giản hóa quy trình quản lý ngân sách trong khâu kiểm soát chi, quyết toán chi ngân sách; (iii) Khối lƣợng, số lƣợng, chất lƣợng, tiêu chuẩn kỹ thuật, thời gian cung cấp, dự toán chi phí của nhiệm vụ, dịch vụ, sản phẩm phải bảo đảm tối thiểu bằng hoặc tốt hơn so với phƣơng thức quản lý ngân sách theo các yếu tố đầu vào.