7. Kết cấu của luận văn
1.2.1. Một số khái niệm
1.2.1.1. Khái niệm quản lý nhà nước
Quản lý nhà nước là hoạt động thực thi quyền lực nhà nước do các cơ quan nhà nước thực hiện nhằm xác lập một trật tự ổn định và phát triển xã hội theo những mục tiêu mà giai cấp cầm quyền theo đuổi.
Quản lý nhà nước là một dạng của quản lý xã hội đặc biệt, mang tính quyền lực nhà nước và sử dụng pháp luật, chính sách để điều chỉnh hành vi cá nhân, tổ chức trên tất cả các mặt của đời sống xã hội do các cơ quan nhà nước thực hiện, nhằm phục vụ Nhân dân, duy trì ổn định và phát triển của xã hội.
Theo nghĩa hẹp “Quản lý nhà nước là hướng dẫn chấp pháp, điều hành, quản lí hành chính do cơ quan hành pháp thực hiện bảo đảm bằng sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước”. [15, tr. 12]
Theo nghĩa rộng “Quản lý nhà nước là hoạt động của cơ quan nhà nước trên các lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp nhằm thực hiện chức năng đối nội và đối ngoại của nhà nước”. Nói cách khác “Quản lý nhà nước là tác động của chủ thể mang quyền lực nhà nước, chủ yếu bằng pháp luật tới đối tượng quản lý nhằm thực hiện chức năng đối nội, đối ngoại của Nhà nước”. [15, tr. 11]
1.2.1.2. Khái niệm quản lý nhà nước về lâm nghiệp
Quản lý nhà nước về lâm nghiệp là hoạt động đa dạng, phức tạp, bao gồm các hoạt quản lý nhà nước trong lĩnh vực: Quản lý, bảo vệ, phát triển rừng, khai thác, chế biến và thương mại lâm sản. Quản lý Nhà nước về lâm nghiệp là một bộ phận của quản lý Nhà nước nên nó có những đặc trưng riêng, có chủ thể, đối tượng quản lý riêng.
Quản lý Nhà nước về lâm nghiệp là việc sử dụng các công cụ quản lý trên cơ sở khoa học, kinh tế, luật pháp để tổ chức các hoạt động nhằm đảm bảo phát triển kinh tế- xã hội để đạt được yêu cầu, mục đích phát triển lâm nghiệp bền vững mà Nhà nước đã đặt ra.
Hiện nay, chưa thấy có tài liệu hoặc công trình nghiên cứu cụ thể nào đưa ra khái niệm “quản lý nhà nước về lâm nghiệp” một cách hoàn chỉnh. Trong phạm vi nghiên cứu của luận văn này, tác giả đưa ra quan điểm như sau: “Quản lý nhà nước về lâm nghiệp là việc các cơ quan nhà nước có thẩm quyền sử dụng các công cụ quản lý, tác động có tổ chức và bắt buộc đối với hoạt động lâm nghiệp để đạt được mục tiêu phát triển lâm nghiệp bền vững của quốc gia”
1.2.1.3. Khái niệm quản lý nhà nước về lâm nghiệp trên địa bàn cấp huyện
Quản lý nhà nước về lâm nghiệp trên địa bàn cấp huyện là khái niệm mới phạm vi hẹp; hiện chưa có công trình nghiên cứu khoa học, tác giả nào đưa ra khái niệm. Trên cơ sở nghiên cứu, phân tích, kế thừa một số nội dung quản lý nhà nước về lâm nghiệp, tác giả đưa ra quan điểm cá nhân như sau:
“Quản lý nhà nước về lâm nghiệp trên địa bàn cấp huyện là việc các cơ quan nhà nước cấp huyện sử dụng các công cụ quản lý, tác động có tổ chức và bắt buộc đối với hoạt động lâm nghiệp để đạt được mục tiêu phát triển lâm nghiệp bền vững của địa phương, phù hợp với mục tiêu chung về phát triển lâm nghiệp của quốc gia”
1.2.2. Nội dung công tác quản lý nhà nước về lâm nghiệp trên địa bàn cấp huyện
1.2.2.1. Ban hành văn bản chỉ đạo về lâm nghiệp, quyết định chương trình, dự án, lập quy hoạch, kế hoạch phát triển lâm nghiệp bền vững
Ban hành văn bản chỉ đạo về lĩnh vực lâm nghiệp là việc UBND huyện căn cứ theo quy định của pháp luật ban hành các văn bản chỉ đạo, nhằm cụ thể hóa các văn bản của Trung ương, của tỉnh thuộc lĩnh vực lâm nghiệp thành các văn bản chỉ đạo, chương trình, quy hoạch, kế hoạch, đề án… để tổ chức triển khai thực hiện đạt kết quả. Cụ thể là xây dựng quy hoạch, các đề án, chương trình, kế hoạch của huyện về phát triển lâm nghiệp bền vững.
Quy hoạch, kế hoạch bảo vệ rừng và phát triển lâm nghiệp bền vững là hệ thống các biện pháp kinh tế, kỹ thuật và giải pháp của Nhà nước để tổ chức quản lý, bảo vệ, phát triển rừng (QLBV&PTR), sử dụng rừng, PCCCR, khai thác, chế biến và thương mại lâm sản...một cách đầy đủ, hợp lý, khoa học, đạt hiệu quả cao nhất. Thông qua quy hoạch, kế hoạch và các đề án phát triển lâm nghiệp mà các loại rừng được sử dụng đúng mục đích, phù hợp với điều kiện tự nhiên, KT- XH của từng vùng, miền và các địa phương.
Quy hoạch, kế hoạch phát triển lâm nghiệp thực chất là quy hoạch về quản lý, bảo vệ và phát triển rừng, sử dụng đất lâm nghiệp và quy hoạch vùng chế biến lâm sản; gây nuôi, trồng động, thực vật rừng, khai thác, chế biến lâm sản; sử dụng nguồn nhân lực… đảm bảo sự quản lý thống nhất của Nhà nước từ Trung ương đến địa phương. Thời kỳ quy hoạch lâm nghiệp cấp quốc gia là 10 năm; tầm nhìn từ 30- 50 năm, cấp tỉnh 10 năm, tầm nhìn 20-30 năm, cấp huyện 05 năm, tầm nhìn 10-20 năm.
1.2.2.2. Tổ chức thực hiện văn bản, chương trình, dự án, quy hoạch, kế hoạch phát triển lâm nghiệp bền vững
Tổ chức thực hiện các chương trình, dự án, quy hoạch, kế hoạch phát triển lâm nghiệp bền vững cấp huyện là quá trình tập trung tổng hợp nguồn lực và khoa học kỹ thuật để thực hiện các nội dung công việc đã được Chính phủ, HĐND, UBND cấp tỉnh, HDND, UBND cấp huyện đã phê duyệt trong lĩnh vực lâm nghiệp, nhằm mục tiêu phát triển KT-XH, củng cố QP, AN và bảo vệ môi trường bền vững của địa phương.
HĐND, UBND các cấp thông qua các kỳ họp, hội nghị ban hành các văn bản hành chính theo thẩm quyền để chỉ đạo cơ quan, đơn vị, địa phương, các tổ chức, cá nhân, hộ gia đình có liên quan để thực hiện chức năng quản lý nhà nước về lâm nghiệp; đồng thời tổ chức triển khai, thực hiện các hoạt động lâm nghiệp có liên quan trên địa bàn huyện.
1.2.2.3. Tổ chức thực hiện việc phân loại rừng, phân định ranh giới các loại rừng theo quy định của pháp luật. Căn cứ vào mục đích sử dụng chủ yếu, rừng tự nhiên và rừng trồng được phân thành 03 loại:
Rừng đặc dụng: Được sử dụng chủ yếu để bảo tồn hệ sinh thái rừng tự nhiên, nguồn gen sinh vật rừng, nghiên cứu khoa học, bảo tồn di tích lịch sử văn hóa, tín ngưỡng, danh lam thắng cảnh kết hợp du lịch sinh thái; nghỉ dưỡng, giải trí trừ phân khu bảo vệ nghiêm ngặt của rừng đặc dụng; cung ứng
dịch vụ môi trường rừng bao gồm: Vườn quốc gia; Khu dự trữ thiên nhiên; Khu bảo tồn loài- sinh cảnh; Khu bảo vệ cảnh quan bao gồm rừng bảo tồn di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh; rừng tín ngưỡng; rừng bảo vệ môi trường đô thị, khu công nghiệp, khu kinh tế; Khu rừng nghiên cứu, thực nghiệm khoa học; vườn thực vật quốc gia; rừng giống quốc gia [35].
Rừng phòng hộ: Được sử dụng chủ yếu để bảo vệ nguồn nước, bảo vệ đất, chống xói mòn, sạt lở, lũ quét, lũ ống, chống sa mạc hóa, hạn chế thiên tai, điều hòa khí hậu, góp phần bảo vệ môi trường, QP, AN, kết hợp du lịch sinh thái, nghỉ dưỡng, giải trí; cung ứng dịch vụ môi trường rừng; được phân theo mức độ xung yếu bao gồm: Rừng phòng hộ đầu nguồn; rừng bảo vệ nguồn nước của cộng đồng dân cư; rừng phòng hộ biên giới; Rừng phòng hộ chắn gió, chắn cát bay; rừng phòng hộ chắn sóng, lấn biển [35].
Rừng sản xuất: Được sử dụng chủ yếu để cung cấp lâm sản; sản xuất, kinh doanh lâm, nông, ngư nghiệp kết hợp; du lịch sinh thái, nghỉ dưỡng, giải trí; cung ứng dịch vụ môi trường rừng [35].
1.2.2.4. Về giao rừng, cho thuê rừng, chuyển mục đích sử dụng rừng, thu hồi rừng; tổ chức trồng rừng thay thế. Kế hoạch giao rừng, cho thuê rừng, chuyển mục đích sử dụng rừng sang mục đích khác của UBND cấp huyện được UBND cấp tỉnh phê duyệt; kế hoạch sử dụng đất hằng năm của UBND cấp huyện được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.
Giao rừng: Là việc các cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo quy định của pháp luật được quyền giao rừng (đặc dụng, phòng hộ, sản xuất) cho các tổ chức và cá nhân theo đúng quy định của Luật Lâm ngiệp 2017. Kế hoạch giao rừng, cho thuê rừng của Ủy ban Nhân dân cấp huyện được Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh phê duyệt; kế hoạch sử dụng đất hằng năm của cấp huyện được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. Giao rừng được quy định cụ thể tại Điều 16 của Luật Lâm nghiệp 2017.
Cho thuê rừng: Nhà nước cho tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân thuê rừng sản xuất là rừng tự nhiên, rừng sản xuất là rừng trồng trả tiền thuê rừng một lần hoặc hằng năm để sản xuất lâm nghiệp; sản xuất lâm, nông, ngư nghiệp kết hợp; kinh doanh du lịch sinh thái, nghỉ dưỡng, giải trí. Cho thuê rừng chỉ thực hiện đối với rừng sản xuất.
Chuyển mục đích sử dụng rừng: Là việc các cơ quan quản lý nhà nước từ Trung ương đến cấp tỉnh theo thẩm quyền, quyết định chuyển đổi mục đích sử dụng rừng cho phù hợp với tình hình thực tiễn của các địa phương và phải đảm bảo đúng quy định của pháp luật. Thẩm quyền quyết định chuyển loại rừng được quy định tại Điều 18 của Luật Lâm nghiệp 2017.
Thu hồi rừng: Là việc cơ quan Nhà nước các cấp thu hồi rừng khi mà chủ rừng sử dụng không đúng mục đích; cố ý không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước, vi phạm Luật Lâm nghiệp; rừng được giao, cho thuê đã hết hạn hợp đồng mà không được gia hạn; rừng được giao không đúng thẩm quyền và một số trường hợp khác phải thu hồi theo Luật Đất đai 2013. Chủ rừng được bồi thường, hỗ trợ theo quy định khi bị Nhà nước thu hồi rừng vì mục đích QP, AN; phát triển KT-XH vì lợi ích quốc gia, công cộng; khi giao rừng, cho thuê rừng không đúng thẩm quyền hoặc không đúng đối tượng.
Trồng rừng thay thế: Khi chuyển mục đích sử dụng rừng sang mục đích khác, tổ chức, cá nhân được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt chuyển mục đích sử dụng rừng sang mục đích khác (chủ dự án) có nghĩa vụ phải trồng rừng thay thế. Trường hợp chủ dự án không có điều kiện tự trồng rừng thay thế thì thực hiện nghĩa vụ bằng hình thức nộp tiền vào Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng để tổ chức trồng rừng theo quy định.
1.2.2.5. Tổ chức điều tra rừng, kiểm kê rừng, theo dõi diễn biến rừng Điều tra rừng là hoạt động định kỳ của các cơ quan quản lý nhà nước. Nội dung điều tra rừng được quy định tại Điều 32 của Luật Lâm nghiệp 2017
bao gồm: Điều tra, phân loại rừng; phân cấp mức độ xung yếu của rừng phòng hộ; Điều tra, đánh giá chất lượng rừng, tiềm năng phát triển rừng; Điều tra, đánh giá tình trạng mất rừng và suy thoái rừng; Điều tra, đánh giá đa dạng sinh học trong rừng; xây dựng và duy trì hệ thống giám sát diễn biến rừng...
Tổ chức điều tra rừng do Bộ NN&PTNT tổ chức thực hiện và công bố kết quả điều tra rừng toàn quốc 05 năm một lần và theo chuyên đề; chỉ đạo việc thực hiện điều tra rừng cấp tỉnh. Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh tổ chức thực hiện điều tra rừng tại địa phương và công bố kết quả.
Kiểm kê rừng, là việc kiểm tra, đối chiếu giữa số liệu ghi chép trên sổ sách thống kê, trên bản đồ với diện tích rừng được giao, cho thuê, sử dụng trên thực địa. Kiểm kê rừng thực hiện theo cấp chính quyền gắn với chủ quản lý cụ thể trên phạm vi toàn quốc để xác định hiện trạng diện tích, trữ lượng rừng, đất chưa có rừng quy hoạch cho lâm nghiệp; điều chỉnh, bổ sung cơ sở dữ liệu rừng và đất chưa có rừng.
Nội dung cơ bản của kiểm kê rừng bao gồm: Tập hợp và xử lý thông tin về tài nguyên rừng; kiểm kê diện tích, trữ lượng rừng của lô rừng; kiểm kê diện tích, trữ lượng rừng của chủ rừng; kiểm kê tổng diện tích, trữ lượng rừng theo cấp hành chính; lập hồ sơ quản lý rừng của lô, khoảnh, tiểu khu, chủ rừng, đơn vị hành chính và công bố kết quả kiểm kê rừng.
Việc kiểm kê rừng được thực hiện 10 năm một lần phù hợp với thời điểm kiểm kê đất đai. Chủ rừng có trách nhiệm thực hiện kiểm kê rừng và chịu sự kiểm tra của cơ quan chuyên ngành về lâm nghiệp. Cơ quan chuyên ngành về lâm nghiệp có trách nhiệm hướng dẫn, hỗ trợ về kỹ thuật và kiểm tra, giám sát thực hiện kiểm kê rừng; hỗ trợ kinh phí kiểm kê rừng cho chủ rừng là hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư.
Theo dõi diễn biến rừng được thực hiện hằng năm nhằm nắm vững hiện trạng diện tích các loại rừng, đất chưa có rừng; biến động diện tích các loại
rừng phục vụ công tác quản lý, bảo vệ và phát triển rừng. Nội dung theo dõi bao gồm: Thay đổi về diện tích các loại rừng, trữ lượng rừng, chất lượng rừng, số lượng và thành phần các loài thực vật, động vật rừng; sự thay đổi của rừng trong mối quan hệ với những yếu tố kinh tế, xã hội, môi trường, các quy luật diễn biến tài nguyên rừng. Việc đánh giá theo dõi diến biến tài nguyên rừng được thực hiện thường xuyên và được công bố 5 năm một lần.
Cơ sở dữ liệu rừng là tập hợp thông tin, dữ liệu về rừng được thiết lập, cập nhật và duy trì đáp ứng yêu cầu sử dụng thông tin cho công tác quản lý, bảo vệ, phát triển rừng và yêu cầu quản lý khác; là bộ phận của hệ thống thông tin về lâm nghiệp. Cơ sở dữ liệu rừng gồm: Cơ sở dữ liệu về các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến rừng; về quản lý, bảo vệ, phát triển, sử dụng rừng; bảo tồn thiên nhiên, loài nguy cấp, quý, hiếm, nghiên cứu khoa học liên quan đến rừng; về điều tra rừng, kiểm kê rừng, diễn biến rừng, kết quả giảm phát thải khí nhà kính liên quan đến rừng…. Bộ NN&PTNT tổ chức lập, quản lý cơ sở dữ liệu rừng thống nhất trong phạm vi cả nước.
1.2.2.6. Tổ chức quản lý, bảo vệ rừng, bảo tồn đa dạng sinh học rừng, phòng cháy và chữa cháy rừng
Bảo vệ hệ sinh thái rừng và đa dạng sinh học: Cơ quan nhà nước, tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư có hoạt động ảnh hưởng trực tiếp đến hệ sinh thái rừng, sinh trưởng và phát triển của các loài sinh vật rừng phải tuân thủ quy định của pháp luật về QLBVR, bảo vệ môi trường, đa dạng sinh học, bảo vệ và kiểm dịch thực vật, thú y và quy định khác của pháp luật có liên quan. Tổ chức, cá nhân, cộng đồng dân cư có trách nhiệm thông báo kịp thời cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc chủ rừng về cháy rừng, sinh vật gây hại rừng và hành vi vi phạm quy định về quản lý, bảo vệ rừng.
Phòng chống cháy rừng: Chủ rừng phải lập và thực hiện phương án phòng cháy chữa cháy rừng (PCCCR); chấp hành sự hướng dẫn, kiểm tra của
cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Tổ chức, hộ gia đình, cá nhân tiến hành hoạt động trong rừng, xây dựng công trình ở trong rừng, ven rừng phải chấp hành quy định về phòng cháy, chữa cháy; thực hiện biện pháp phòng cháy chữa cháy rừng của chủ rừng. Khi xảy ra cháy rừng, chủ rừng phải kịp thời chữa cháy rừng, thông báo ngay cho cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan; khắc phục hậu quả sau cháy rừng và báo cáo cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân liên quan có trách nhiệm phối hợp chữa cháy rừng kịp thời.
1.2.2.7. Tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về lâm nghiệp