9. Kết cấu bài nghiên cứu
2.1.2. Về giải ngân vốn ODA
Tỷ lệ giải ngân thấp và chậm là một hạn chế lớn và cũng là một trong những nguyên nhân làm giảm hiệu quả thu hút và hạn chế dòng ODA vào Việt Nam. Tính đến 2019, tỷ lệ giải ngân lũy kế đạt khoảng 75% tổng vốn ODA và vay ưu đãi đã ký kết với Việt Nam. Tính riêng trong giai đoạn 2016-2020, theo kế hoạch vốn đầu tư công trung hạn 2016-2020, vốn vay ODA và vay ưu đãi nước ngoài được điều chỉnh theo Nghị quyết của Quốc hội là 360.000 tỷ đồng. Đến hết năm 2019, tổng số đã giao trong dự toán NSNN của giai đoạn 2016-2019 là 244.300 tỷ đồng, bằng 67,9% kế hoạch điều chỉnh của cả giai đoạn. Số đã giải ngân, lũy kế từ năm 2016-2019 là 133.042 tỷ đồng, bằng 54,5% kế hoạch của cả giai đoạn 2016-2019, tương dương 36,96% kế hoạch trung hạn điều chỉnh giai đoạn 2016-2020. Nếu so với kế hoạch ban đầu (300.000 tỷ đồng), tỷ lệ giải ngân mới đạt 46%. Tỷ lệ giải ngân đối với các khoản vay từ nhóm 6 ngân hàng phát triển đã giảm từ 23,1% trong năm 2014 xuống còn 11,2% trong năm 2018, thấp hơn nhiều so với mức trung bình toàn cầu của nhóm 6 ngân hàng này.
Hình 1: Tổng vốn cam kết và số vốn đã giải ngân/ chưa giải ngân của Việt Nam
Trong đó, tỷ lệ giải ngân toàn cầu của Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) và Ngân hàng Thế giới (WB) năm 2018 lần lượt là 21% và 20,2%. Tiến độ giải ngân nguồn vốn ODA chậm không chỉ làm phát sinh chi phí, ảnh hưởng tới việc thực hiện dự án, mà có thể dẫn tới tranh chấp hợp đồng với nhà thầu, ảnh hưởng đến uy tín của Việt Nam cũng như quyết định đầu tư của các nhà tài trợ ODA vào Việt Nam chủ yếu dưới hai hình thức là ODA viện trợ và ODA vay trong đó vốn vay ODA có xu hướng ngày càng tăng và ngày càng chiếm tỷ trọng lớn so với ODA viện trợ. Xét trong cả giai đoạn, ODA vay chiếm 77,8% tổng ODA giải ngân trong đó có 3 năm từ 2014 - 2016, vốn vay ODA luôn chiếm trên 80% tổng số vốn ODA. Đây chính là điểm mà Việt Nam cần lưu ý khi đi vay ODA bởi nguồn vốn này không còn được nhiều ưu đãi từ phía nhà tài trợ mà lại kèm theo khá nhiều ràng buộc của nhà tài trợ.
Xét theo tỷ lệ giải ngân/cam kết, ODA viện trợ vào Việt Nam luôn có tỷ lệ giải ngân/cam kết rất cao, đạt 97,43% cho cả giai đoạn 2010 - 2016, cao hơn so với tỷ lệ này đối với ODA vay khoảng 17%. Tuy nhiên, một điểm đáng lo ngại là tỷ lệ giải ngân/cam kết vốn ODA vay luôn suy giảm, năm 2010 là 84% nhưng đến năm 2016 chỉ đạt 67,7% (trừ năm 2014 đạt 128% do tích lũy dồn lại từ các năm trước). Chính vì nguồn vốn vay ODA ngày càng chiếm tỷ trọng lớn so với ODA viện trợ nên số tiền trả nợ vay ODA của Việt Nam ngày càng tăng qua các năm thể hiện gánh nặng ODA đối với nền kinh tế càng ngày càng lớn. Trong giai đoạn 2010 - 2017, Việt Nam đã phải trả hơn 5,83 tỷ USD tiền nợ gốc vay ODA và hơn 2,3 tỷ lãi vay ODA, tổng cộng là gần 8,15 tỷ USD (tương đương với 24,6% tổng vốn ODA giải ngân cho cả giai đoạn.
Tỷ lệ ODA trên tổng thu nhập quốc dân (GNI) liên tục giảm ở Việt Nam nhưng ODA bình quân đầu người ở Việt Nam lại liên tục tăng. Năm 2010, vốn ODA giải ngân đạt 2,64% GNI nhưng đến năm 2017 thì chỉ còn đạt 1,11% GNI của Việt Nam. ODA bình quân đầu người năm 2014 là 45,55 USD nhưng đến năm 2017 chỉ còn 24,87 USD. Mặc dù được xác định là một nguồn ngoại lực quan trọng và có quy hoạch, định hướng thu hút và sử dụng ODA định kỳ 5 năm một lần song sự đóng góp của ODA cho GNI của Việt Nam chỉ ở mức độ khiêm tốn. Tuy nhiên, nguồn vốn này có vị trí quan trọng đối với đầu tư phát triển trong bối cảnh ngân sách nhà nước còn hạn hẹp mà nhu cầu phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế, xã hội lại rất lớn.
Năm 2020, Hà Nội được giao 9 dự án ODA với tổng vốn kế hoạch là khoảng 6.982 tỷ đồng, trong đó vốn ODA được giao là 5.235 tỷ đồng và vốn đối ứng là 735 tỷ đồng. Ngoài ra, kế hoạch vốn ODA cấp phát chuyển của năm 2019 sang là 1.010 tỷ đồng. Tuy nhiên, tính đến hết tháng
8/2020, Hà Nội mới giải ngân được 1.657 tỷ đồng, đạt 27,75% kế hoạch. Bên cạnh đó, giá trị giải ngân kế hoạch năm 2019 nguồn vốn ODA cấp phát đạt 340 tỷ đồng, bằng 39,56% kế hoạch. Trong khi đó tại TP Hồ Chí Minh, giải ngân vốn ODA, vốn vay lại nước ngoài trong 8 tháng qua đạt khoảng 4.637,4 tỷ đồng, bằng 44,2% kế hoạch, vốn ODA cấp phát từ Trung ương đã giải ngân hơn
1.399 tỷ đồng, đạt 27,7% kế hoạch. Nếu so với yêu cầu của Chính phủ và tiến độ triển khai các dự án theo cam kết với các nhà tài trợ thì kết quả giải ngân của địa phương này vẫn chưa đạt yêu cầu và chưa trở thành nhân tố then chốt vực dậy nền kinh tế trong bối cảnh dịch Covid -19 diễn biến phức tạp.
2.1. Tác động của ODA đối với Việt Nam
2.2.1. Tác động tích cực
Mặc dù nguồn vốn ODA chỉ chiếm khoảng 4% GDP, song lại chiếm tỷ trọng đáng kể trong tổng nguồn vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước (bình quân chiếm khoảng 15-17%). Điều này rất có ý nghĩa trong bối cảnh ngân sách nhà nước dành cho đầu tư phát triển của ta còn hạn hẹp, trong khi nhu cầu phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội lại rất lớn. Có thể nói, ODA là nhân tố xúc tác cho phát triển, giúp Việt Nam thực hiện thành công các chiến lược phát triển 10 năm và các kế hoạch 5 năm.
Thứ nhất, nguồn vốn ODA đóng góp quan trọng cho cân đối tài chính quốc gia. Trong bối cảnh ngân sách nhà nước dành cho đầu tư còn hạn hẹp, đây có thể coi là nguồn vốn cần thiết cho người dân, nhất là những nơi còn nghèo đói ở vùng nông thôn, miền núi; các dịch vụ công cộng như y tế, trường học…
Thứ hai, nguồn vốn ODA hỗ trợ phát triển nhiều ngành và lĩnh vực cơ sở hạ tầng, kinh tế và xã hội
a, Phát triển nông nghiệp và nông thôn, kết hợp xóa đói giảm nghèo
Theo báo cáo "Tổng kết 20 năm quản lý và thực hiện các chương trình, dự án ODA ngành Nông nghiệp và Phát triển nông thôn" 2019, bắt đầu từ năm 1993, Việt Nam nhận được sự quan tâm hỗ trợ về vốn ODA từ các nhà tài trợ quốc tế lớn như Ngân hàng Thế giới (WB), Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) và Chính phủ các nước Nhật Bản, Anh, Pháp, Đức Trong giai đoạn từ
1999 – 2019 Ban quản lý các dự án nông nghiệp (CPO nông nghiệp) đã quản lý và thực hiện 20 chương trình, dự án với tổng số vốn đầu tư lên đến 1,968 tỷ USD. Các dự án có phạm vi hoạt động tại 63 tỉnh, thành trên cả nước và đa dạng về lĩnh vực bao gồm trồng trọt, chăn nuôi, khai thác và nuôi trồng thủy sản, phát triển cơ sở hạ tầng nông thôn, phòng chống thiên tai, dịch bệnh trên cây trồng, vật nuôi và sản xuất nông nghiệp bền vững thích ứng biến đổi khí hậu.
Nguồn vốn ODA đã đóng vai trò quan trọng trong chiến lược tăng trưởng, giảm nghèo, chuyển dịch cơ cấu kinh tế, cải cách thể chế, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của nước ta. Đóng góp cho sự thành công của một số chương trình quốc gia có ý nghĩa sâu rộng như Chương trình dân số và phát triển, tiêm chủng mở rộng, dinh dưỡng trẻ em,…
b, Năng lượng và công nghiệp
Theo bộ kế hoạch và đầu tư, nhờ có ODA, Việt Nam đã xây dựng hàng loạt các dự án nguồn thuỷ điện, nhiệt điện và năng lượng tái tạo, lưới điện và trạm phân phối... góp phần nâng cao năng lực sản xuất, truyền tải, phân phối, quản lý hệ thống điện, đáp ứng nhu cầu tăng trưởng phụ tải cao với tốc độ 15%-17%/ năm. Một số dự án nổi bật phải kể đến như: Dự án thủy điện Trung Sơn năm 2011 – 2019 trị giá tài trợ 7.774 tỷ VND, dự án phát triển điện lưới nông thôn Qảng Ninh – Đà Nẵng giai đoạn II trị giá 164 tỷ USD
c, Giao thông vận tải, bưu chính viễn thông và cấp thoát nước đô thị
Kể từ khi nguồn vốn ODA được nối lại với Việt Nam, giao thông vận tải luôn là một trong số những ngành được hưởng lợi nhiều nhất từ vốn ODA. Theo ước tính của công ty Almec (2015), tổng mức đầu tư vào các dự án giao thông quốc gia và địa phương do Bộ Giao thông vận tải kiểm soát đã lên tới 10.145 tỷ VNĐ trong giai đoạn 2011 – 2015. Đặc biệt, nguồn vốn đầu tư đến từ ODA chiếm đến 42%. Có thể thấy, nhờ nguồn đầu tư này mà hệ thống giao thông vận tải đã được cải tiến cả về quy mô và chất lượng, góp phần vào sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.
Sau năm 1993, với sự phát triển của nền kinh tế và sự trở lại của các nhà tài trợ quốc tế, Việt Nam đã cải thiện đáng kể cơ sở hạ tầng viễn thông, đặc biệt là cơ bản hiện đại và các dịch vụ di động. Đến năm 2015, tổng số điện thoại số dây chuyền hoạt động tại Việt Nam là hơn 127 triệu người đăng ký. Tổng mật độ viễn thông tăng lên 19,9 máy / 100 dân. Việt Nam là đất nước có sự phát triển nhanh nhất của bưu chính và viễn thông. Sự phát triển vượt bậc này đã đóng góp đáng
kể vào các dự án ODA. Hơn 10 năm hợp tác, thu hút và sử dụng vốn ODA đã cải thiện cơ sở hạ tầng của ngành bưu chính viễn thông, góp phần khơi dậy các nguồn vốn trong nước và thu hút vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài.
Vốn ODA sử dụng trong việc phát triển đô thị, cấp thoát nước và vệ sinh môi trường, phát triển thành phố, cải thiện môi trường sống của người dân.
d, Y tế, giáo dục và đào tạo, môi trường, khoa học công nghệ và các ngành khác
Trong lĩnh vực y tế, các chương trình, dự án ODA đã tăng cường cơ sở vật chất và kỹ thuật cho công tác khám và chữa bệnh, nâng cao chất lượng dịch vụ y tế, xây dựng cơ sở sản xuất kháng sinh, trung tâm truyền máu quốc gia... Ngoài ra, nhiều chương trình mục tiêu quốc gia về y tế, phòng chống HIV/AIDS và các bệnh truyền nhiễm được thực hiện bằng vốn ODA đã đem lại hiệu quả tích cực. Sự hỗ trợ của ODA đối với ngành y tế trong thời gian qua đã góp phần vào những tiến bộ đạt được trong việc thực hiện các Mục tiêu phát triển Thiên niên kỷ (MDG) liên quan tới y tế.
Với lĩnh vực giáo dục và đào tạo, tất cả các cấp học đều nhận được sự hỗ trợ thông qua các chương trình và dự án ODA, giúp tăng cường năng lực dạy và học, hỗ trợ trẻ em bị thiệt thòi được đến trường, đẩy mạnh giáo dục cho tất cả mọi người. Bên cạnh đó, còn phải kể đến các dự án hỗ trợ kỹ thuật, chủ yếu bằng viện trợ không hoàn lại, đã đào tạo và đào tạo lại cho hàng vạn cán bộ Việt Nam ở các cấp về nhiều lĩnh vực khoa học, kỹ thuật, công nghệ, quản lý kinh tế, tài chính ngân hàng, quản trị công...
Trong lĩnh vực môi trường, nguồn vốn ODA được sử dụng cho công tác quản lý tài nguyên thiên nhiên, quản lý rủi ro thiên tai, trồng rừng,.. và một số công tác giúp cải thiện chất lượng môi trường phục vụ cho đời sống nhân dân.
Trong lĩnh vực khoa học, công nghệ: nhiều kỹ năng và kinh nghiệm quản lý tiên tiến được chuyển giao cho các cơ quan, các trung tâm nghiên cứu, cũng như các bộ, ngành và địa phương với sự hỗ trợ của các chương trình, dự án ODA về công nghệ cao, tiên tiến trong các lĩnh vực công nghệ thông tin, công nghệ sinh học, công nghệ vật liệu, công nghệ xây dựng... Dự án phát triển hạ tầng khu công nghệ cao và Trung tâm vũ trụ Việt Nam tại khu Công nghệ cao Hòa Lạc, Hà Nội do Nhật Bản tài trợ là một thí dụ điển hình.
Thứ ba, nguồn vốn ODA góp phần phát triển thương mại đầu tư, tăng cường năng lực cạnh tranh quốc gia. Nhiều công trình đã sử dụng vốn ODA để hoàn thành như cảng biển, sân bay,…đã có tác động lan tỏa, kéo khu công nghiệp, gia tăng trao đổi thương mại giữa các vùng miền,… Từ đó cơ cấu kinh tế nhiều tỉnh và thành phố chuyển dịch theo hướng tiến bộ.
2.2.2. Tác động tiêu cực
Bên cạnh những tác động tích cực đến tình hình phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam thì ODA cũng mang những ảnh hưởng tiêu cực, kìm hãm sự phát triển của kinh tế - xã hội Việt Nam. ODA thực chất là các khoản nợ. Theo Bộ Thống kê, với quy mô kinh tế năm 2018 khoảng 5,5 triệu tỷ đồng, nợ công ở ngưỡng 3,2 triệu tỷ thì bình quân mỗi người dân Việt Nam gánh hơn 32 triệu đồng nợ công năm 2018.
Bên cạnh đó, nguồn vốn vay ODA còn mang đến nguy cơ tiềm ẩn là tham nhũng - hành động ảnh hưởng lớn đến tổ chức, hoạt động của bộ máy, ảnh hưởng đến tiến trình phát triển kinh tế - xã hội hiện nay. Các hành vi tiêu cực này sẽ được hạch toán vào chi phí thực hiện khiến cho chi phí công trình bị đội lên rất cao. Nhưng do là vay nợ ODA nên cuối cùng gánh nặng nợ được chi trả bằng tiền thuế mà người dân đóng góp. Từ đó mà xã hội bị mất không một khoản thuế do không quản lý dự án hiệu quả và tham nhũng, hối lộ.
2.3. Đánh giá kết quả thu hút và sử dụng ODA của Việt Nam
2.3.1. Những mặt đạt được
Khung thể chế quản lý và sử dụng vốn ODA đã được cải thiện một bước quan trọng trên nhiều mặt, theo hướng dẫn đồng bộ hoá với các quy định về quản lý nguồn vốn nước ngoài, cũng như chủ trương phân cấp mạnh mẽ quản lý đầu tư và xây dựng của Chính phủ. Nhiều chính sách quan trọng được ban hành, mới đây Chính phủ ban hành Nghị định số 56/2020/NĐ-CP ngày 25/5/2020 về quản lý và sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của nhà tài trợ nước ngoài thay thế cho Nghị định số 16/2016/NĐ-CP ngày 16 tháng 3 năm 2016 và Nghị định số 132/2018/NĐ-CP ngày 01 tháng 10 năm 2018 của Chính phủ về quản lý và sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và nguồn vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài.
Mức giải ngân ODA đã được cải thiện đáng kể qua các năm nhờ sự điều hành sát sao của Chính phủ, nỗ lực hết sức của các ngành, các cấp và các nhà tài trợ trong việc đẩy nhanh tiến độ thực hiện và giải ngân vốn ODA theo chủ trương kích thích đầu tư của nhà nước.
Công tác quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA ở các Bộ, ngành, địa phương đã được cải thiện thông quan việc ban hành những quy chế nội bộ về vận động, thu hút và sử dụng vốn ODA tạo thuận lợi cho việc tinh giản quy trình, thủ tục và tăng cường sự phối hợp giữa các sở, ngành hoặc đơn vị liên quan.
Các nhà tài trợ hợp tác chặt chẽ với cơ quan Việt Nam trong việc giải quyết khó khăn, vướng mắc, cải thiện tình hình thực hiện của các chương trình và dự án ODA
2.3.2. Những mặt hạn chế
Năng lực hấp thu nguồn vốn ODA quốc gia, cũng như ở các cấp ngành và địa phương chưa đáp ứng được nhu cầu. Nhà thầu, tư vấn dự án không có đủ năng lực đáp ứng được yêu cầu