1. Thực trạng pháp luật
1.1. Xử lý vi phạm pháp luật về bảo vệ nguồn lợi thủy sinh
Mặc dù pháp luật đã quy định rất cụ thể và chặt chẽ nội dung về kiểm soát suy thoái nguồn thuỷ sinh, tuy nhiên trên thực tế vì lợi ích trước mắt mà nhiều cá nhân đã có những hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ nguồn thuỷ sinh. Hậu quả của những hành vi này là làm cho nguồn thuỷ sinh ngày một bị cạn kiệt dẫn tới việc dần bị suy thoái. Để ngăn chặn và khắc phục nguy cơ suy thoái nguồn thuỷ sinh Nhà nước đã quy định xử lý vi phạm pháp luật về bảo vệ nguồn lợi thuỷ sinh. Trước tiên là quy định những hành vi được xem là vi phạm pháp luật về bảo vệ nguồn thuỷ sinh. Tiếp đó là những biện pháp xử lý đối với những hành vi vi phạm đó.
*Những hành vi vi phạm pháp luật chủ yếu về bảo vệ nguồn thuỷ sinh
a. Phá hoại môi trường sống của các loài thuỷ sinh
- Các chủ thể có hành vi xả thải trái phép vào môi trường nước nơi sinh sống của các loài thuỷ sinh.
- Các chủ thể tiến hành hoạt động thủy sản hoặc có các hoạt động khác ảnh hưởng trực tiếp đến môi trường sống, di cư, sinh sản của các loài thủy sinh.
- Các chủ thể khi xây dựng mới, thay đổi hoặc phá bỏ các công trình có liên quan đến môi trường sống, di cư, sinh sống của loai thủy sinh
- Hành vi thải, để rò rỉ các chất độc hại có nồng độ vượt quá giới hạn quy định.
- Hành vi phá rừng ngập mặn, rừng đầu nguồn, các rạn đá và san hô, các bãi thực vật ngầm và các sinh cảnh đặc biệt khác.
b. Vi phạm về bảo vệ các loài thuỷ sinh
Các chủ thể tiến hành khai thác thuỷ sản có kích thước nhỏ hơn kích thước cho phép, tại khu vực cấm hoặc trong thời gian cấm khai thác làm ảnh hưởng đến các giống loài thuỷ sinh.
Các chủ thể đặt các loại ngư cụ để khai thác thuỷ sản không được phép của các cơ quan có thẩm quyền, sử dụng lưới có kích thước mắt lưới nhỏ hơn quy định, sử dụng các công cụ huỷ diệt hàng loạt để khai thác, dùng chất độc hại, chất nổ, súng đạn, dòng điện làm tê liệt hoặc làm chết hàng loạt để khai thác thuỷ sản.
d. Vi phạm về nuôi trồng và phòng ngừa dich bệnh cho thuỷ sinh
Các chủ thể sử dụng các loại thức ăn, thuốc và hoá chất thuộc danh mục hạn chế sử dụng không theo quy định của pháp luật; không thực hiện các biện pháp phòng ngừa dịch bệnh bắt buộc theo quy định của các cơ quan có thẩm quyền; đổ, thải các loại thuốc, hoá chất hoặc thức ăn nuôi trồng thuỷ sinh quá hạn hoặc bị cấm sử dụng.
e. Vi phạm về sản xuất ,bán các loại thức ăn,thuốc và hoá chất dùng trong nuôi trồng thuỷ sinh
- Các chủ thể khi nhập khẩu thức ăn, nguyên liệu làm thức ăn nuôi trồng thủy sản; thuốc, hoá chất dùng trong nuôi trồng thủy sản thuộc danh mục hàng hoá nhập khẩu chuyên ngành thủy sản không tuân theo quy định của pháp luật về thú y, chất lượng hàng hoá, thương mại và các quy định khác của pháp luật có liên quan. Trường hợp không thuộc danh mục hàng hoá nhập khẩu chuyên ngành thủy sản, trước khi nhập khẩu thương mại lần đầu không qua khảo nghiệm, kiểm nghiệm theo quy định của Bộ Thủy sản. - Nhà xưởng, kho chứa, trang thiết bị, dụng cụ chế biến, dụng cụ vệ sinh, hệ thống xử lý nước thải, chất thải rắn và khí thải, trang thiết bị kiểm tra chất lượng sản phẩm không bảo đảm đạt tiêu chuẩn kỹ thuật, tiêu chuẩn cơ sở vệ sinh an toàn thực phẩm, bảo vệ môi trường theo quy định của pháp luật;
- Các chủ thể sản xuất, kinh doanh thức ăn nuôi trồng thủy sản; thuốc, hoá chất dùng trong nuôi trồng thủy sản không có đủ điều kiện kinh doanh theo quy định của Chính phủ; không tuân theo các quy định của pháp luật
về thú y, chất lượng hàng hoá, bảo vệ môi trường, nhãn hiệu hàng hoá và các quy định khác của pháp luật có liên quan.
- Thuốc không nhãn mác, thức ăn chưa công bố chất lượng, chưa được phép lưu hành được bày bán tràn lan trên thị trường.
f. Vi phạm các quy định về chế biến, vận chuyển hoặc đưa ra thị trường các loài thuỷ sinh trái phép.
* Các hình thức trách nhiệm pháp lý đối với các hành vi vi phạm.
Chủ thể thực hiện các hành vi vi phạm pháp luật về kiểm soát suy thoái nguồn thuỷ sinh thông thường phải chịu hai loại trách nhiệm pháp lý cơ bản là trách nhiệm hành chính và trách nhiệm hình sự.
-Trách nhiệm hành chính do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền áp dụng đối với các chủ thể khi họ vi phạm hành chính liên quan đến việc kiểm soát suy thoái nguồn thuỷ sinh. Trách nhiệm hành chính sẽ được áp dụng cho các chủ thể vi phạm ngay khi chưa có hậu quả xảy ra, hoặc không phụ thuộc vào việc họ đã gây thiệt hại hay chưa.
-Trách nhiệm hình sự là loại trách nhiệm pháp lý nghiêm khắc nhất được áp dụng đối với các chủ thể khi họ phạm các tội danh được quy định trong Bộ luật hình sự năm 1999.
-Ngoài ra các chủ thể có thể còn phải chịu trách nhiệm dân sự trong trường hợp có thiệt hại do hành vi của họ gây ra.
- Trách nhiệm hành chính.
Tại điều 7 thuộc Nghị định 121/2004/NĐ-CP đã quy định các hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả, các chủ thể sẽ phải chịu các hình thức như: cảnh cáo, phạt tiền,…Theo điều này mức phạt tiền cao nhất có thể được áp dụng đối với các hành vi vi phạm là 70.000.000 đồng. Ngoài ra, các chủ thể còn có thể phải chịu các biện pháp khác như bị tước quyền sử dụng Giấy phép có liên quan, bị tịch thu hàng hoá, vật phẩm gây ô nhiễm môi trường, buộc tiêu huỷ hàng hoá, vật phẩm gây ô nhiễm, buộc
thực hiện các biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường, suy thoái môi trường do hành vi vi phạm gây ra…
Tại điều 2 của Nghị định này cũng quy định rõ về các đối tượng bị xử phạt, có thể là cá nhân tổ chức Việt Nam hoặc cá nhân tổ chức nước ngoài. Cụ thể như sau: Cá nhân, tổ chức Việt Nam có hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường đều bị xử phạt theo các quy định tại Nghị định này và các nghị định có liên quan; Cá nhân, tổ chức nước ngoài có hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường trong phạm vi lãnh thổ, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đều bị xử phạt như cá nhân, tổ chức Việt Nam theo các quy định tại Nghị định này và các nghị định có liên quan, trừ trường hợp các Điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc gia nhập có quy định khác; Cá nhân là người chưa thành niên có hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường thì bị xử phạt theo các quy định tại Điều 7 của Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính. - Trách nhiệm hình sự
Trong Bộ luật hình sự năm 1999 không có một tội danh riêng truy cứu đối với các chủ thể phạm tội liên quan đến kiểm soát suy thoái nguồn thuỷ sinh. Tại chương XVII quy định về Các tội pham về môi trường, có một số điều luật có thể truy cứu đối với các chủ thể này, đó là các tội: Tội gây ô nhiễm nguồn nước (điều 183) và Tội huỷ hoại nguồn lợi thuỷ sản (điều 188).
* Thẩm quyền xử lý:
Thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực này được quy định tại điều 25,26,27 của Nghị định Chính phủ số 121/2004/NĐ-CP ngày 12-5-2004. Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp. Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của thanh tra chuyên ngành về bảo vệ môi trường. Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành
chính về bảo vệ môi trường của các cơ quan quản lý nhà nước và các tổ chức thanh tra nhà nước chuyên ngành.
Ngoài những người có thẩm quyền xử phạt quy định tại Điều 25, Điều 26 Nghị định này, những người có thẩm quyền xử phạt theo quy định của Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính nếu phát hiện thấy các hành vi vi phạm hành chính quy định trong Nghị định này mà thuộc lĩnh vực và địa bàn quản lý của mình thì có quyền xử phạt nhưng phải thực hiện theo đúng quy định của Điều 42 của Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính.
*Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính:
Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính được quy định tại Điều 28 của Nghị định Chính phủ số 121/2004/NĐ-CP ngày 12-5-2004.
a. Ưu điểm
+ Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản pháp luật và văn bản dưới luật nhằm ngăn ngừa giảm thiểu tình trạng suy thoái môi trường nói chung, trong đó bao gồm cả suy thoái nguồn thuỷ sinh:
Luật môi trường 2005 Luật thuỷ sản 2003
- Nghị định của chính phủ Số 121/2004/NĐ-CP ngày 12 tháng 5 năm 2004 Quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường.
- Nghị định số: 154/2006/NĐ-CP, ngày 25/12/2006 về xử lý vi phạm hành chính thủy sản.
- Tiếp theo đó, nhiều văn bản quy phạm pháp luật quan trọng dưới luật quy định về đánh giá tác động môi trường, quản lý chất thải, kể cả chất thải nguy hại, xử lý sự cố môi trường, nhất là sự cố tràn dầu, bảo tồn đa dạng sinh học, các tiêu chuẩn môi trường ... cũng đã được ban hành, góp phần quan trọng đưa Luật Bảo vệ môi trường vào cuộc sống.
Đặc biệt, mới đây, Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt Chiến lược bảo vệ môi trường quốc gia đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020 làm cơ sở định hướng cho công tác bảo vệ môi trường trong thời gian tới. Bên cạnh đó, còn kể đến nhiều văn bản quan trọng mới được ban hành thể hiện nỗ lực và quyết tâm của Chính phủ trong việc triển khai, thực thi các nội dung của Luật như: Kế hoạch xử lý triệt để các cơ sở gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng, Kế hoạch hành động giai đoạn 2003 – 2010 về khắc phục hậu quả chất độc hoá học do Mỹ sử dụng trong chiến tranh ở Việt Nam, v.v.
+ Bộ máy quản lý Nhà nước về bảo vệ môi trường đã được hình thành từ trung ương đến cấp tỉnh, thành phố. Cho đến nay, hệ thống cơ quan quản lý này đã tiếp tục được tăng cường với việc thành lập Bộ Tài nguyên và Môi trường và hệ thống các cơ quan chuyên môn đang được hình thành đến cấp xã, phường, thị trấn. Hệ thống cơ quan quản lý này đã có những đóng góp đáng kể cho công tác bảo vệ môi trường.
b.Nhược điểm
+ Pháp luật về môi trường thủy sinh (MTTS) chưa đảm bảo tính khả thi cao.
Một số quy định còn mang tính tuyên ngôn hoặc ở mức chung chung, thiếu cụ thể. Nhiều quy định thiếu tính định hướng hành vi, nhiều qui định chưa tính đến các yếu tố khách quan của đời sống kinh tế - xã hội.
Các quy định về MTTS nhiều văn bản có giá trị pháp lý khác nhau, do nhiều cơ quan soạn thảo, đề cập đến một hoặc một vài khía cạnh của MTTS.
Các qui định về bảo vệ nguồn gen, kiến thức bản địa, bảo hộ quyền của tổ chức, cá nhân lai tạo giống vật nuôi mới, bảo hộ sinh hoạt công nghiệp đối với tạo giống con mới... còn mờ nhạt.
+ Hệ thống pháp lý về bảo vệ môi trường giữa các ngành còn chồng chéo, bất cập
Biển và vùng bờ biển nước ta là nơi tập trung các hoạt động kinh tế khác nhau và vẫn chủ yếu được quản lý theo ngành. Theo cách quản lý này, các ngành thường chú trọng nhiều hơn đến mục tiêu phát triển kinh tế, các mục tiêu xã hội và môi trường ít được ưu tiên, đồng thời chỉ chú ý đến lợi ích ngành mình ít chú ý đến lợi ích ngành khác. Kết quả là tính toàn vẹn và tính liên kết của các hệ thống tự nhiên vùng bờ nói trên bị chia cắt, mâu thuẫn lợi ích trong sử dụng tài nguyên vùng này ngày càng tăng, ảnh hưởng đến tính bền vững của các hoạt động phát triển ở đây. Liên quan đến quản lý biển và vùng bờ có nhiều cơ quan quản lý khác nhau, nhưng vẫn còn chồng chéo về chức năng và nhiệm vụ, trong khi có những mảng trống bị bỏ ngỏ không ai có trách nhiệm giải quyết. Thiếu sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý,cơ quan khoa học và các tổ chức phi chính phủ (NGO) trong việc sử dụng và quản lý tài nguyên biển, đặc biệt ở vùng ven bờ. Sự tham gia của cộng đồng địa phương vào tiến trình quản lý hoàn toàn thụ động và không thường xuyên, do còn thiếu các quy định về quyền hạn và trách nhiệm của họ một cách cụ thể.
Cộng đồng địa phương vừa là người hưởng thụ tài nguyên, vừa là một trong những chủ thể quản lý, có kiến thức bản địa, hiểu được nguyện vọng và công việc của chính họ. Lôi cuốn cộng đồng địa phương vào quản lý tài nguyên biển chính là góp phần thực hiện tốt chủ trương của Chính phủ về tăng cường dân chủ ở cơ sở và nguyên tắc "dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra".
+ Pháp luật còn thiếu nhiều quy định dẫn đến tình trạng hành vi vi phạm không bị xử lý.
- Hệ thống văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường với khoảng 300 văn bản là khá nhiều, nhưng vẫn còn thiếu nhiều quy định quan trọng, cụ thể. Ví dụ như: thuế bảo vệ môi trường; kiểm toán môi trường; quy định chi tiết chế độ bảo hiểm trách nhiệm bồi thường thiệt hại môi trường; thiếu chính sách cụ thể khuyến khích ngành công nghiệp môi trường, xã hội hóa
bảo vệ môi trường... Chưa có quy định đặc thù về nguyên tắc bồi thường trong lĩnh vực môi trường.
- Bộ luật Hình sự với 15 tội danh trong 10 điều luật thuộc chương XVII về tội phạm môi trường, đến nay, cũng mới chỉ có 2 tội danh bị truy tố là tội hủy hoại rừng (Điều 189) và tội vi phạm các quy định về bảo vệ động vật hoang dã quý hiếm (Điều 190).
Các tội danh còn lại của 10 điều luật về tội phạm môi trường trong đó có 2 tội về nguồn thủy sinh (điều 183-tội gây ô nhiễm nước; điều 188-tội hủy hoại nguồn lợi thuỷ sản) muốn truy tố phải có điều kiện trước đó là "đã bị xử phạt hành chính mà vẫn còn vi phạm, gây hậu quả nghiêm trọng "thì chưa đưa ra truy tố được vụ nào. Do đó, 8 tội danh môi trường trong Bộ luật Hình sự vô hình dung đã “lọt lưới” pháp luật.
- Ngoài ra, ngay Luật Bảo vệ Môi trường cũng còn nhiều bất cập. Theo luật này, chỉ có 1 tội danh không phải xử lý hành chính mà được khởi tố ngay, nhưng 9 tội còn lại để có thể khởi tố cần phải có 2 điều kiện bắt buộc là đã xử lý hành chính cơ sở vi phạm nhưng tái phạm hoặc cơ sở để xảy ra hậu quả nghiêm trọng. Trong khi thế nào là để xảy ra hậu quả nghiêm trọng lại hết sức mơ hồ. Thực tế nhiều vụ việc gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng, nhưng hậu quả ngay tức thì không thể nhìn thấy được mà kéo dài dai dẳng hàng chục năm sau mới bùng phát thành dịch bệnh. Bên cạnh đó, chế tài xử phạt còn quá nhẹ, chỉ là giải pháp tạm thời có tính chất cảnh cáo. Mức phạt cao nhất là 70 triệu đồng trong khi phải đầu tư thiết bị xử lý môi trường hàng tỷ đồng, với mức phạt này các doanh