DNCVNN với số lượng còn nhiều, hoạt động trong nhiều lĩnh vực của nền kinh tế, tập trung chủ yếu trong các lĩnh vực công cộng thiết yếu cho xã hội, an ninh năng lượng, cơ sở hạ tầng quan trọng với quy mô lớn.
Thực tế quá trình cải cách DNCVNN ở nhiều quốc gia trong những năm vừa qua cho thấy, mặc dù tư nhân hoá và cổ phần hoá DNNN, DNCVNN là một xu thế đang diễn ra mạnh mẽ trên thế giới nhưng khu vực DNCVNN vẫn đang giữ vai trò nhất định, đặc biệt là trong các lĩnh vực quan trọng, thiết yếu của nền kinh tế quốc dân ở nhiều quốc gia như công nghiệp quốc phòng, cơ sở hạ tầng, cung cấp dịch vụ công cộng, khoa học kỹ thuật cao có ý nghĩa chiến lược trong phát triển lâu dài của quốc gia và những lĩnh vực khác mà khu vực tư nhân không muốn đầu tư.
2.2. MÔ HÌNH CHỦ SỞ HỮU NHÀ NƯỚC TẠI DOANH NGHIỆP CÓ VỐN NHÀ NƯỚC NHÀ NƯỚC
2.2.1 Khái niệm và các yếu tố cấu thành mô hình chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước
2.2.1.1 Chủ sở hữu nhà nước và khái niệm mô hình chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước
Chủ sở hữu nhà nước và cơ chế đại diện chủ sở hữu nhà nước: Sở hữu nhà nước, còn được gọi là sở hữu chính phủ và sở hữu công cộng, là quyền sở hữu một ngành, tài sản hoặc doanh nghiệp của nhà nước hoặc một cơ quan nhà nước đại diện cho một cộng đồng chứ không phải một cá nhân hoặc một bên tư nhân. Nhà nước là chủ sở hữu một phần hoặc toàn bộ doanh ngiệp có vốn nhà nước và có quyền tham gia vào quá trình quản lý doanh nghiệp với tư cách là chủ đầu tư. Chủ sở hữu nhà nước là đại diện cho sở hữu toàn dân (không phải sở hữu trực tiếp) khác với sở hữu tư nhân nên dễ bị xung đột lợi ích của ngưỡng người được giao đại diện quyền sở hữu của nhà nước, dễ tư lợi cá nhân, tham nhũng, lãng phí tài sản, tiền vốn của nhà nước do các nhân đại diện chủ sở hữu.
Chủ sở hữu nhà nước tại DNCVNN đóng vai trò chủ sở hữu nhà nước, hoặc cổ đông trong doanh nghiệp có vốn nhà nước. Chủ sở hữu nhà nước xây dựng chính sách rõ ràng, nhất quán, quản trị doanh nghiệp minh bạch, thực hiện vai trò cổ đông trong doanh nghiệp bình đẳng trên cơ sở mức độ sở hữu vốn tại doanh nghiệp mà có quyền tương xứng. Thực hiện quyền của chủ sở hữu nhà
nước đối với DNCVNN trên các mặt: Thành lập, giải thể, tái cơ cấu, đầu tư, nhân
sự, chiến lược, kế hoạch kinh doanh, phân phối lợi nhuận, quản lý, giám sát, thanh kiểm tra, kiểm toán...,cụ thể như sau: tham gia Đại hội đồng cổ đông, Hội đồng quản trị, Ban điều hành để biểu quyết, quyết định chiến lược phát triển của doanh nghiệp, kế hoạch kinh doanh, kế hoạch đầu tư, phê duyệt dự án đầu tư, tham gia biểu quyêt phê duyệt nhân sự là Hội đồng quản trị hay ban giám đốc theo quy chế hoạt động của doanh nghiệp và luật, xác định thù lao của hội đồng quản trị, ban kiểm soát, lựa chọn đơn vị kiểm toán...
Cơ quan chủ sở hữu nhà nước tại DNCVNN thực hiện việc quản lý việc sắp xếp, chuyển đổi DNCVNN: Kế hoạch sắp xếp, chuyển đổi; tiêu chí phân loại, sắp xếp; cổ phần hóa và các hình thức chuyển đổi sở hữu khác; chuyển đổi DNCVNN sang mô hình tổ chức, hoạt động khác (công ty mẹ - công ty con, tập đoàn kinh tế). Tổ chức xây dựng và phê duyệt quy hoạch phát triển khu vực DNCVNN bao gồm thành lập mới, sắp xếp tái cơ cấu DNCVNN trong từng ngành lĩnh vực, khu vực và trong phạm vi toàn bộ nền kinh tế quốc dân. Quản
lý bộ máy, giám sát thực hiện quyền của chủ sở hữu nhà nước tại DNCVNN bao gồm các tổ chức, cá nhân được giao quyền đại diện chủ sở hữu, phần vốn nhà nước tại DNCVNN. Quản lý hoạt động DNCVNN tập trung vào việc quản lý thực hiện mục tiêu, sứ mệnh của chủ sở hữu nhà nước và hoạt động tài chính của DNCVNN, quản lý hoạt động đầu tư, kết quả, hiệu quả hoạt động kinh doanh, cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích của DNCVNN.
Theo Lý thuyết người đại diện (Principle-Agent Theory, ra đời vào đầu những năm 1970),. “Người đại diện là người được ủy quyền của chủ sở hữu nguồn lực và được chủ sở hữu trao một số quyền quản lý nhất định đối với nguồn lực của chủ sở hữu nhằm phục vụ lợi ích của chủ sở hữu”. Quản lý đối với cán bộ quản lý DNCVNN (người đại diện chủ sở hữu nhà nước); gồm cán bộ đại diện chủ sở hữu nhà nước tại DNCVNN như thành viên Hội đồng thành viên, Hội đồng quản trị, kiểm soát viên; những người đề cử và bầu chức danh quản lý điều hành của doanh nghiệp, người đại diện vốn nhà nước tại DNCVNN. Nội dung quản lý đối với cán bộ quản lý DNCVNN tập trung vào các vấn đề tuyển chọn, bổ nhiệm, miễn nhiễm, khen thưởng, kỷ luật, chế độ trách nhiệm, đánh giá kết quả hoạt động, chế độ lương, thưởng.
Hiện nay, chưa có khái niệm mô hình chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước. Theo quan điểm của tác giả có thể khái quát mô hình chủ sở hữu nhà nước như sau:
Theo quan niệm của tác giả: Mô hình chủ sở hữu nhà nước tại DNCVNN là một kiểu thiết kế, xác lập cơ cấu tổ chức, cơ chế vận hành, và nguồn lực (nhân lực và vật chất) của đơn vị thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước.
Từ khái niệm có thể thấy rằng các yếu tố cấu thành mô hình tổ chức đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp bao gồm: Cơ cấu tổ chức, cơ chế vận hành, nguồn lực (con người, vật chất) để thực hiện quyền của chủ sở hữu nhà nước tại DNCVNN trên các mặt: xác định sứ mệnh, tầm nhìn, thành lập, giải thể, phá sản, lĩnh vực và phạm vi hoạt động kinh doanh, chiến lược, kế hoạch sản xuất kinh doanh hàng năm, ngắn hạn, trung và dài hạn, đầu tư, nhân
sự, phân phối lợi nhuận, thanh kiểm tra, kiểm toán, giám sát, quản lý hoạt động của DNCVNN.
Để thực hiện chức năng chủ sở hữu cần thiết kế mô hình tổ chức bộ máy, cơ chế vận hành, sắp xếp nguồn lực còn người, gắn con người với các nguồn lực khác để thực hiện thành công nhiệm vụ. Về bản chất, xác lập mô hình chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp là tổ chức bộ máy phân chia công việc, sắp xếp các nguồn lực và phối hợp các hoạt động với cơ chế hoạt động cụ thể để thực hiện kế hoạch, nhiệm vụ, giám sát nhằm thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước tại DNCVNN đạt được mục tiêu đề ra.
Mô hình chủ sở hữu nhà nước có thể được thiết kế xác lập dưới dạng tổ chức là cơ quan quản lý nhà nước hoặc doanh nghiệp nhằm thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước.
Hình 2.1: Sơ đồ các yếu tố cấu thành mô hình chủ sở hữu Nhà nước tại doanh nghiệp
Nguồn: Tác giả tự xây dựng
Mô hình chủ sở hữu nhà nước được tổ chức dưới dạng cơ quan quản lý nhà nước [136]:
Trong tổ chức bộ máy nhà nước về nguyên tắc, quyền lực nhà nước bao gồm ba nhóm yếu tố cấu thành là quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Việc thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước tại DNCVNN thuộc nhánh
Mô hình chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước
Cơ chế vận hành Nguồn lực:
nhân lực và vật chất Cơ cấu tổ chức
quyền hành pháp trong tổ chức bộ máy nhà nước. Tổ chức bộ máy thực thi quyền hành pháp bao gồm hệ thống của các tổ chức từ trung ương đến địa phương trong nhà nước đơn nhất hoặc tổ chức ở cấp trung ương. Bộ máy thực thi quyền hành pháp thực hiện hai quyền: lập quy và tổ chức thực hiện hay hành chính. Quyền lập quy là quyền ban hành các văn bản pháp quy dưới luật. Quyền hành chính là quyền tổ chức ra bộ máy hành chính để quản lý đất nước, sắp xếp nhân sự, điều hành công việc, sử dụng nguồn tài chính và công sản để thực hiện những chính sách. Đó là quyền tổ chức, điều hành các hoạt động kinh tế - xã hội, đưa pháp luật vào đời sống nhằm giữ gìn trật tự an ninh xã hội, phục vụ lợi ích của công dân, bảo đảm dân sinh và giải quyết các vấn đề xã hội và sử dụng có hiệu quả nguồn tài chính và công sản để phát triển đất nước một cách có hiệu quả. Mỗi tổ chức được thành lập để nhằm đạt được các mục tiêu của nó. Mục tiêu của các tổ chức hướng đến không giống nhau, nó tuỳ thuộc vào từng loại hình các tổ chức đó. Mỗi cơ quan, tổ chức được thành lập để thực hiện một hoặc một nhóm chức năng, nhiệm vụ rõ ràng, không chồng chéo, trùng lắp, bảo đảm tính chất độc lập tương đối và tạo thành chỉnh thể cho bộ máy hành chính nhà nước.
Về quyền lực của các tổ chức nói chung là sức mạnh, là điều kiện cần để cho các tổ chức hoạt động nhằm đạt được mục tiêu của mình, quyền lực đó phải được tạo ra hoặc do các cơ quan có thẩm quyền trao cho nó. Như quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, quyền kiểm tra, thanh tra, quyền khen thưởng, kỷ luật, cưỡng chế khi cần thiết. Về thẩm quyền của các cơ quan, tổ chức trong bộ máy hành chính nhà nước là sự phù hợp giữa chức năng nhiệm vụ với quyền hạn được trao. Mỗi cơ quan hành chính nhà nước được trao một hoặc một nhóm chức năng, nhiệm vụ trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, đồng thời với chức năng nhiệm vụ đó, các cơ quan này cũng được nhà nước trao cho những quyền lực tương xứng để thực thi nhằm đạt hiệu lực, hiệu quả cao nhất. Sự phù hợp
giữa chức năng, nhiệm vụ với quyền hạn được trao tạo thành thẩm quyền pháp lý cho các cơ quan hành chính nhà nước hoạt động.
Về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức, bộ máy, nhân sự và không gian tác động, các đối tượng chịu ảnh hưởng của hoạt động quản lý của nó. Nói đến quy mô của một tổ chức là nói đến sự lớn, nhỏ của các tổ chức đó. Bộ máy hành chính nhà nước là một hệ thống tổ chức có quy mô rộng lớn nhất cả về tổ chức cũng như hoạt động trong xã hội.
Về nguồn lực cho hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước được chia thành hai nhóm: Nguồn nhân lực, đó là con người làm việc trong các cơ quan tổ chức của bộ máy hành chính nhà nước, họ là người của Nhà nước, được Nhà nước thuê và sử dụng, họ phải tuân thủ theo các quy định của nhà nước. Mỗi người được trao một nhiện vụ cụ thể theo từng vị trí, chức vụ. Những người làm việc trong các cơ quan, tổ chức của bộ máy hành chính nhà nước là những người thực thi những công việc đặc biệt : thực thi công vụ, họ được nhà nước quản lý và sử dụng theo các quy định riêng của pháp luật. Nguồn tài chính để cho các tổ chức hành chính nhà nước hoạt động cũng như chi trả lương cho đội ngũ công chức lấy từ ngân sách của nhà nước; các hoạt động chi tiêu liên quan đến hoạt động quản lý hành chính nhà nước được tuân thủ theo pháp luật, được kiểm soát chặt chẽ bởi kiểm toán nhà nước; sự kiểm soát này nhằm bảo đảm cho việc sử dụng ngân sách nhà nước có hiệu quả cao nhất, chống lãng phí, tiêu cực, tham nhũng.
Mô hình chủ sở hữu nhà nước được tổ chức dưới dạng mô hình doanh nghiệp [129]:
Mô hình tổ chức doanh nghiệp là kết cấu nội bộ các mối quan hệ, quyền lực và thông tin của doanh nghiệp; là bộ khung cơ bản về tổ chức chức vụ, nhóm chức vụ, các mối quan hệ báo cáo và tương tác mà một tổ chức xây dựng nhằm thực hiện các mục tiêu của mình (Bartol và Martin, 1994). Mintzberg
(2009) định nghĩa cơ cấu tổ chức là cách thức sắp xếp con người cũng như cách phân công và phối hợp giữa các công việc. Greenberg (2011) cho rằng cơ cấu tổ chức là sự phân công chính thống giữa các cá nhân và các nhóm liên quan đến trách nhiệm, phân bổ nhiệm vụ và quyền hạn trong tổ chức. Cơ cấu tổ chức sẽ quyết định những cá nhân tham ra vào hoạt động và ra quyết định và sự tuân thủ các quy trình hoạt động, phối hợp để thực hiện nhiệm vụ được giao. Một cấu trúc tổ chức hợp lý sẽ tạo điều kiện thuận lợi và thúc đẩy các hoạt động của doanh nghiệp, từ đó có thể tạo ra lợi thế cạnh tranh cũng như bổ trợ, duy trì và phát triển lợi thế cạnh tranh hiện có của doanh nghiệp và sự tồn tại và phát triển của doanh nghiệp cũng như thực hiện chiến lược của doanh nghiệp.
Mô hình tổ chức phụ thuộc vào nhiều mục tiêu, chiến lược của doanh nghiệp và quyết định của người đứng đầu doanh nghiệp cũng như các yếu tố bên ngoài cũng tác động, ảnh hưởng đến quyết định của người đứng đầu đến mô hình tổ chức của doanh nghiệp. Tuy nhiên, lựa chọn cấu trúc nào phụ thuộc vào các thách thức mà tổ chức phải đối mặt, cũng như căn cứ vào khả năng của nhà quản trị và các mục tiêu chiến lược mà tổ chức hướng đến.
Mô hình tổ chức bộ máy doanh nghiệp là tổng hợp các bộ phận khác nhau có mối quan hệ phụ thuộc lẫn nhau, được giao những trách nhiệm quyền hạn nhất định và được sắp xếp theo từng cấp, từng bộ phận nhằm thực hiện các chức năng quản lý doanh nghiệp. Mô hình tổ chức quản lý là hình thức phân công lao động trong lĩnh vực quản trị và tác động đến hoạt động của hệ thống quản trị vừa tác động đến cơ cấu sản xuất đồng thời tác động tích cực trở lại đến quá trình phát triển sản xuất. Mô hình tổ chức bộ máy quản lý doanh nghiệp muốn tối ưu, linh hoạt, chuyên nghiệp, tinh, gọn, nhẹ, đảm bảo nguyên tắc chế độ thủ trưởng và có hiệu lực, hiệu quả kinh tế đòi hòi sự phù hợp giữa cơ cấu bộ máy quản lý với chức năng quản lý. Chức năng quản lý bao gồm những chức năng định hướng, tổ chức, phối hợp, điều khiển, kiểm tra, điều chỉnh, quản trị
sản xuất, quản trị nhân sự, quản trị tài chính.
Khái quát lại, mô hình chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp gồm ba cấu thành chính: Cơ cấu tổ chức, cơ chế vận hành, nguồn lực (con người và vất chất) để thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước tại DNCVNN.
Về cơ cấu tổ chức: Tùy theo mô hình chủ sở hữu nhà nước tại DNCVNN được thiết lập dưới dạng cơ quan quản lý nhà nước, doanh nghiệp, hay dưới dạng tổ chức tài chính đặc biệt (quản lý nhà nước, đầu tư vốn) mà có cơ cấu tổ chức tương ứng. Đối với mô hình doanh nghiệp thường được tổ chức dưới dạng tập đoàn, tổng công ty (theo Mô hình Mẹ-con) hoạt động theo Luật Doanh nghiệp, Luật Công ty, hoặc dưới dạng Quỹ đầu tư; đối với mô hình dạng cơ quan quản lý nhà nước thường được tổ chức dưới dạng Ủy ban, cấp Bộ, Tổng cục/Cục, Vụ, cơ quan giúp việc là các Vụ/phòng/ban, trung tâm….; đối với mô hình hoạt động dưới dạng tổ chức tài chính đặc biệt là mô hình hỗn hợp vừa được tổ chức theo dạng quản lý nhà nước như các vụ/cục/phòng/ban thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước, ngoài ra có các quỹ hoạt động như Quỹ đầu tư thực hiện chức năng đầu tư vốn nhà nước. Để thực thi quyền sở hữu nhà nước tại DNCVNN được thực hiện thông qua việc thành lập một cơ quan điều phối, hoặc phù hợp hơn là bằng việc tập trung hóa chức năng sở hữu nhà nước, hoạt động quản trị DNCVNN cần được quy định rõ ràng với quyền của chủ sở hữu.