1.2.1. Thể chế quản lý nhà nước về đất công, đất nông nghiệp
Đối với công tác QLNN về đất đai, luật pháp là công cụ quản lý không thể thiếu được. Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành nhiều quy phạm pháp luật để điều chỉnh về các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình thực hiện QLNN đối với đất đai, trong đó có đất công, đất nông nghiệp.
Hệ thống luật pháp của nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam có liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến lĩnh vực đất đai có rất nhiều loại khác nhau như: Hiến pháp, Luật pháp về đất đai, Pháp lệnh về đất đai, các Nghị định, Thông tư, Chỉ thị của Nhà nước Trung ương và của các chính quyền địa phương, của các bộ ngành có liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đên đất đai. Một số hệ thống văn bản thống nhất sẽ đảm bảo trật tự, kỷ cương trong quản lý và SDĐ.
Từ khi Luật Đất đai thừa nhận QSDĐ là một loại tài sản dân sự đặc biệt thì quyền sở hữu đất đai thực chất cũng là quyền sở hữu một loại tài sản dân sự đặc biệt. Vì vậy khi nghiên cứu về quan hệ đất đai, ta thấy có các quyền năng của sở hữu nhà nước về đất đai bao gồm: quyền chiếm hữu đất đai, QSDĐ, quyền định đoạt đất đai. Các quyền năng này được Nhà nước thực hiện trực tiếp bằng việc xác lập các chế độ pháp lý về quản lý và SDĐ. Nhà nước không trực tiếp thực hiện các quyền năng này mà thông qua hệ thống các cơ quan nhà nước do Nhà nước thành lập ra và thông qua các tổ chức, cá nhân SDĐ theo những quy định và theo sự giám sát của Nhà nước.
Hoạt động trên thực tế của các cơ quan nhà nước nhằm bảo vệ và thực hiện quyền sở hữu nhà nước về đất đai rất phong phú và đa dạng, bao gồm 15 nội dung đã quy định ở Điều 22, Luật Đất đai 2013 như sau:
20
“1. Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, SDĐ và tổ chức thực hiện văn bản đó.
2. Xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính, lập bản đồ hành chính.
3. Khảo sát, đo đạc, lập bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng SDĐ và bản đồ quy hoạch SDĐ; điều tra, đánh giá tài nguyên đất; điều tra xây dựng giá đất.
4. Quản lý quy hoạch, kế hoạch SDĐ.
5. Quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích SDĐ.
6. Quản lý việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất.
7. Đăng ký đất đai, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận QSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất.
8. Thống kê, kiểm kê đất đai.
9. Xây dựng hệ thống thông tin đất đai. 10. Quản lý tài chính về đất đai và giá đất.
11. Quản lý, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người SDĐ. 12. Thanh tra, kiểm tra, giám sát, theo dõi, đánh giá việc chấp hành quy định của pháp luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai.
13. Phổ biến, giáo dục pháp luật về đất đai.
14. Giải quyết tranh chấp về đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo trong quản lý và SDĐ.
21
1.2.2. Tổ chức bộ máy trong công tác quản lý nhà nước đối với đất công, đất nông nghiệp
Bộ máy QLNN về đất đai là một hệ thống cơ quan quyền lực của Nhà nước gồm các cấp từ trung ương đến địa phương, chịu trách nhiệm QLNN về đất đai
Bộ máy QLNN về đất đai của chính quyền địa phương là một hệ thống các cơ quan quyền lực của nhà nước địa phương nhằm thực hiện việc quản lý thống nhất về đất đai trên phạm vi địa giới hành chính của tỉnh.
Theo Điều 24 Luật Đất đai 2013: “Chính quyền địa phương bao gồm ba cấp: Cơ quan QLĐĐ cấp tỉnh gồm HĐND, UBND, Sở TN&MT; các đơn vị sự nghiệp công lập cung cấp dịch vụ đất đai; cơ quan QLĐĐ cấp huyện; cơ quan QLĐĐ cấp xã”[22].
Hội đồng nhân dân các cấp có quyền thông qua quy hoạch, kế hoạch SDĐ của địa phương mình trước khi trình cơ quan cấp trên phê duyệt; việc thu hồi đất thực hiện các dự án phát triển KT-XH vì lợi ích quốc gia, công cộng của địa phương; giám sát việc thi hành pháp luật về đất đai tại địa phương. HĐND tỉnh thông qua bảng giá đất.
UBND các cấp: có trách nhiệm xác định địa giới hành chính trên thực địa và lập hồ sơ về địa giới hành chính trong phạm vi địa phương, tổ chức thực hiện việc lập, chỉnh lý và quản lý bản đồ địa chính ở địa phương, công bố kết quả điều tra, đánh giá đất đai của địa phương; tổ chức thực hiện việc thống kê, kiểm kê đất đai, lập bản đồ hiện trạng SDĐ của địa phương.
UBND cấp tỉnh quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích SDĐ trong các trường hợp: Giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích SDĐ đối với tổ chức; Giao đất đối với cơ sở tôn giáo; Giao đất đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước
22
ngoài; Cho thuê đất đối với tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao. UBND cấp tỉnh quyết định thu hồi đất trong các trường hợp sau đây: Thu hồi đất đối với tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài; Thu hồi đất nông nghiệp thuộc quỹ đất công ích của xã, phường, thị trấn.
UBND cấp huyện quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích SDĐ trong các trường hợp: Giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích SDĐ đối với hộ gia đình, cá nhân. Trường hợp cho hộ gia đình, cá nhân thuê đất, cho phép chuyển mục đích SDĐ nông nghiệp để sử dụng vào mục đích thương mại, dịch vụ với diện tích từ 0,5 héc ta trở lên thì phải có văn bản chấp thuận của UBND cấp tỉnh trước khi quyết định; giao đất đối với cộng đồng dân cư.
UBND cấp huyện quyết định thu hồi đất trong các trường hợp sau đây: thu hồi đất đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư; thu hồi đất ở của người Việt Nam định cư ở nước ngoài được sở hữu nhà ở tại Việt Nam.
Tổ chức bộ máy QLNN của chính quyền địa phương đối với đất công, đất nông nghiệp trên địa bàn một tỉnh bao gồm các cơ quan có chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn phù hợp với phân cấp quản lý theo Luật Đất đai nhằm thực hiện QLNN về đất đai trên địa bàn tỉnh.
Trên cơ sở những quy định của Luật Đất đai và hướng dẫn của Chính phủ, chính quyền địa phương ban hành các văn bản quy phạm pháp luật để cụ thể hóa các nội dung QLNN của địa phương đối với đất công, đất nông nghiệp trong phạm vi thẩm quyền của mình. Cụ thể là UBND cấp tỉnh chỉ đạo các cơ quan chuyên môn xây dựng các văn bản hướng dẫn các cơ quan quản lý đất công cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã thực hiện Luật Đất đai, thực hiện các
23
Nghị định, Quyết định của chính phủ, thông tư hướng dẫn của Bộ TN&MT về xây dựng quy hoạch, kế hoạch SDĐ công, đất nông nghiệp của các đơn vị hành chính thuộc cấp tỉnh trình HĐND và Chính phủ phê chuẩn; về thủ tục, quy trình giao đất, thu hồi, cho thuê đất công, đất nông nghiệp trên địa bàn cấp tỉnh; quy định thủ tục cấp giấy chứng nhận QSDĐ, trong đó có đất công, đất nông nghiệp... trên địa bàn cấp tỉnh. Chính quyền cấp huyện, cấp xã tiếp tục cụ thể hóa các chính sách của tỉnh cho phù hợp với địa bàn quản lý của mình.
Ngoài ra, chính quyền cấp tỉnh còn chỉ đạo và tổ chức rà soát những văn bản chính sách của cấp tỉnh về đất công, đất nông nghiệp và sửa đổi, bổ sung khi cần thiết; thẩm định các văn bản về quản lý và SDĐ công, đất nông nghiệp của chính quyền cấp huyện, xã.
Phổ biến, tập huấn quản lý theo pháp luật về đất công, đất nông nghiệp cho cán bộ QLĐĐ và người SDĐ.
Các quận, huyện, thị xã xây dựng Kế hoạch thực hiện và tổ chức quán triệt nội dung chỉ đạo đến các phường, xã, thị trấn đồng thời xây dựng nội dung tuyên truyền trên các phương tiện truyền thông của quận, huyện và thị xã; chỉ đạo thành lập các Đoàn Thanh tra, kiểm tra việc quản lý, SDĐ công, đất nông nghiệp.
1.2.3. Đội ngũ cán bộ, công chức trong công tác quản lý nhà nước đối với đất công, đất nông nghiệp với đất công, đất nông nghiệp
Chất lượng nguồn nhân lực luôn là yếu tố quyết định hiệu lực, hiệu quả QLNN. Một nền hành chính chuyên nghiệp chỉ có thể hình thành trên cơ sở xây dựng và phát triển nguồn nhân lực tương ứng mang tính chuyên nghiệp.
Cán bộ QLNN đối với đất công, đất nông nghiệp bao gồm những người làm việc trong bộ máy quản lý hành chính nhà nước về đất đai từ cấp tỉnh trở
24
xuống như HĐND, UBND và đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác chuyên môn về QLĐĐ ở các cơ quan quản lý TN&MT và ở các đơn vị sự nghiệp công lập cung cấp dịch vụ đất đai.
Cán bộ, công chức trong lĩnh vực QLNN đối đất công, đất nông nghiệp quyết định hiệu quả hoạt động của cơ quan QLNN đối với đất công, đất nông nghiệp. Chất lượng cán bộ QLNN đối với đất công, đất nông nghiệp được thể hiện ở các khía cạnh: tri thức, năng lực tổ chức quản lý, năng lực nhận thức, tiếp thu khoa học quản lý, khoa học kỹ thuật, mức độ thành thạo ngoại ngữ, thái độ làm việc, phẩm chất đạo đức của cán bộ…
Cán bộ QLNN về đất đai cũng như cán bộ, công chức nhà nước nói chung phải bảo đảm những tiêu chuẩn nhất định về phẩm chất đạo đức, về chuyên môn nghiệp vụ, về sức khỏe… Điều 2 Pháp lệnh về cán bộ - công chức quy định, cán bộ, công chức phải đáp ứng các tiêu chuẩn sau:
- Phải có ý thức chính trị tốt, trung thành với mục tiêu và lý tưởng cách mạng của Đảng, sống và làm việc theo chính sách, pháp luật của nhà nước.
- Đạo đức và lối sống lành mạnh; Không tham nhũng, cửa quyền; Nhiệt huyết với công việc; Giải quyết công việc phải khách quan, công bằng, bảo vệ lợi ích chính đáng của người SDĐ.
- Đảm bảo yêu cầu về trình độ chuyên môn; Có năng lực làm việc đạt yêu cầu đặt ra của nhiệm vụ. Không ngừng học tập, rèn luyện để nâng cao kỹ năng, nghiệp vụ để thực hiện tốt nhiệm vụ quản lý trong lĩnh vực đất đai của mình.
- Có thái độ làm việc tốt, có ý thức kỷ luật cao với tổ chức, phối hợp tốt với đồng nghiệp, nhiệt tình, gần gũi khi tiếp xúc giải quyết công việc với người SDĐ.
25
1.2.4. Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Trong công tác quản lý đất đai, quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là công cụ hết sức hữu hiệu, nhất là trong nền kinh tế thị trường. Nó giúp cho việc sử dụng đất đất đai và các nguồn tài nguyên thiên nhiên khác một cách tiết kiệm, hiệu quả, giữ gìn cảnh quan môi trường. Quy hoạch là công cụ để phân bổ nguồn lực (kể cả vốn, lao động và công nghệ) đồng đều ở các vùng miền.
Quy hoạch sử dụng đất là một nội dung quan trọng trong QLNN đối với đất đai của chính quyền địa phương. Đây là một công cụ giúp cho chính quyền địa phương định hướng mục đích sử dụng đất đến từng thửa đất, bảo đảm cơ sở pháp lý cho việc giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất với mục tiêu phát triển KT-XH địa phương.
Quy hoạch, kế hoạch được phê duyệt là căn cứ, là điều kiện bắt buộc để thực hiện việc thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất.
Quy hoạch là công cụ quản lý khoa học, bởi lẽ trong công tác lập quy hoạch phải đảm bảo tính thống nhất, tính đồng bộ, tính khoa học và tính dự báo. Một quy hoạch tốt cần đảm bảo tính chiến lược và tính thực thi. Trong thực thi cần tuân thủ theo các nội dung đã quy hoạch, hạn chế tối đa việc điều chỉnh, bổ sung.
Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là công cụ quan trọng trong quản lý, tuy nhiên, không được lạm dụng các quy hoạch, kế hoạch nếu không sẽ rơi vào tình trạng hành chính hóa các quan hệ về đất đai, điều này trái với sự vận động của nền kinh tế thị trường.
Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được xây dựng theo đơn vị hành chính lãnh thổ, đơn vị sản xuất và theo chuyên ngành. Quy hoạch sử dụng đất gồm
26
có: Quy hoạch sử dụng đất tổng thể cấp quốc gia, Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh, huyện, xã, quy hoạch đất quốc phòng, an ninh. Quy hoạch sử dụng đất cấp trên là căn cứ để lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cho cấp dưới trực tiếp
Quy hoạch, kế hoạch SDĐ, trong đó có đất công, đất nông nghiệp, thường được UBND tỉnh, huyện xây dựng cho thời gian từ 10-20 năm dựa trên quy hoạch SDĐ cấp quốc gia, quy hoạch tổng thể và điều kiện phát triển KT-XH của tỉnh, huyện, hiện trạng, tiềm năng sử dụng đất, kết quả thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của tỉnh ở kỳ trước và nhu cầu, định mức SDĐ, trong đó có đất công, đất nông nghiệp của địa phương.
Việc xây dựng quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh, huyện phải đảm bảo được các nội dung cơ bản: định hướng sử dụng đất 10 năm; xác định diện tích các loại đất theo nhu cầu sử dụng của tỉnh; xác định các khu vực SDĐ; lập bản đồ quy hoạch SDĐ và đưa ra các giải pháp nhằm thực hiện quy hoạch sử dụng đó trên địa bàn tỉnh.
Trong quá trình xây dựng quy hoạch, kế hoạch SDĐ của chính quyền cấp tỉnh, huyện, trước khi trình cấp trên phê duyệt, UBND các cấp phải trình HĐND thông qua quy hoạch, kế hoạch này. Ngoài ra, chủ tịch UBND tỉnh có nhiệm vụ thành lập Hội đồng thẩm định quy hoạch, kế hoạch SDĐ cấp huyện và phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đó.
1.2.5. Thanh tra, giám sát việc quản lý nhà nước đối với đất công, đất nông nghiệp nông nghiệp
Thanh tra, giám sát việc QLNN đối với đất công,nông nghiệp không chỉ mục đích duy nhất là theo dõi, giám sát, xem xét và đánh giá tính hợp hiến, hợp pháp trong hoạt động QLNN đối với đất công,đất nông nghiệp mà còn có thể đem lại nhiều kết quả cho phục vụ công tác hoạt động chính sách, xây
27
dựng pháp luật, phục vụ cho việc không ngừng đổi mới tổ chức hoạt động của các cơ quan nhà nước, nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước. Hoạt động thanh tra, giám sát việc QLNN đối với đất công, đất nông nghiệp được thể hiện qua các nội dung gắn liền với hoạt động QLNN về đất công, đất nông nghiệp như: Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất công, đất nông nghiệp và tổ chức thực hiện văn bản đó; Hoạt động quản lý quy hoạch, kế hoạch SDĐ; Hoạt động quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích SDĐ; Hoạt động quản lý việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất; Hoạt động quản lý đăng ký đất công, đất nông nghiệp, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp Giấy chứng nhận QSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; Hoạt động quản lý tài chính về đất nông nghiệp và giá đất; Hoạt động quản lý, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người SDĐ.
Chính quyền địa phương có trách nhiệm thanh tra, kiểm tra thực hiện các