Là công cụ giúp quản lý nhập khẩu được hiệu quả, biện pháp phi thuế tồn tại dưới nhiều hình thức đa dạng, hầu hết là các biện pháp hành chính. Trong quản lý nhập khẩu phế liệu nhựa, có thể kể đến một số biện pháp phi thuế liên quan như: hạn chế định lượng, cơ chế quản lý hải quan và hàng rào kỹ thuật trong thương mại.
2.2.2.1. Triệt tiêu các hạn chế định lượng
Hạn chế định lượng được hiểu là biện pháp đặt ra nhằm giới hạn số lượng hàng hoá nước ngoài được phép nhập khẩu vào một quốc gia. Điều XI.1 GATT và Điều 2.14.1 Hiệp định EVFTA đã quy định triệt tiêu chung các hạn chế định lượng trong xuất nhập khẩu như sau: Các bên không được áp dụng hay duy trì bất cứ một hình thức cấm hay hạn chế nào khác ngoại trừ thuế quan và các khoản thu khác, dù mang hình thức hạn ngạch, giấy phép nhập khẩu hay xuất khẩu hoặc các biện pháp khác
61 Điều XXVIII Hiệp định GATT. 62 Điều 2.7.1 Hiệp định EVFTA.
nhằm vào việc nhập khẩu từ lãnh thổ của bất kỳ bên ký kết khác. Điều XI.2 GATT cũng có quy định một số loại trừ việc triệt tiêu hạn chế định lượng đối với nông sản hay thuỷ sản dù nhập khẩu dưới bất cứ hình thức nào nhằm triển khai các biện pháp của chính phủ. Song, phế liệu nhựa lại không thuộc đối tượng được loại trừ này.
Theo tinh thần của Điều XI GATT, tất cả các biện pháp hạn chế định lượng đều bị cấm. Điều này nghĩa là, khi chứng minh một biện pháp vi phạm Điều XI.1 GATT không nhất thiết phải chỉ rõ những tác hại cụ thể mà biện pháp đã gây ra cho thương mại. Ban hội thẩm cho rằng: “việc thiết lập các điều kiện cạnh tranh, hạn ngạch hoặc các biện pháp khác là không phù hợp với Điều XI.1 mặc dù không có tác động thực tế nào lên hoạt động thương mại”64.
Mặc dù vậy, một số thành viên WTO thông báo rằng họ sẽ duy trì các hạn chế định lượng dưới hình thức này hay hình thức khác để bảo vệ an ninh quốc gia cũng như bảo vệ môi trường. Trong một số trường hợp, các điều cấm hoặc hạn chế đến kết quả giao dịch từ nghĩa vụ quốc tế được thực hiện dựa trên các quy định ngoài WTO, trong đó có kể đến Công ước Basel về Kiểm soát, vận chuyện qua biên giới các phế thải nguy hại và việc tiêu huỷ chúng, Nghị định thư Montreal về Các chất làm suy giảm tầng ozone hay Công ước CITES đối với Thương mại bảo vệ các loài bị đe dọa.
Trường hợp cấm hoặc hạn chế nhập khẩu, quốc gia còn phải đảm bảo không tạo ra sự phân biệt đối xử theo quy định tại Điều XIII GATT: “Không một sự cấm hay hạn chế nào sẽ được bất kỳ một bên ký kết nào áp dụng với việc nhập khẩu bất kỳ một sản phẩm nào có xuất xứ từ lãnh thổ của một bên ký kết khác hay với một sản phẩm xuất khẩu đến lãnh thổ của bất kỳ một bên ký kết khác, trừ khi những sự cấm đoán hạn chế tương tự cũng được áp dụng với sản phẩm tương tự có xuất xứ từ một nước thứ ba hay với một sản phẩm tương tự xuất khẩu đi một nước thứ ba”.
Khi một thành viên đưa ra hoặc duy trì một hạn chế định lượng theo đúng tinh thần cam kết quốc tế thì có nhiệm vụ thông báo cho WTO theo định kỳ và đưa ra các căn cứ pháp lý nào của WTO cho phép chính phủ áp dụng hay duy trì biện pháp hạn chế định lượng đó. Yêu cầu thông báo này được đưa ra thông qua Quyết định về Thủ tục Thông báo về Hạn chế Định lượng, đã được Hội đồng Thương mại Hàng hóa thông qua vào ngày 22 tháng 6 năm 2012 (Quyết định QR). Quyết định QR quy định về loại thông tin, định dạng và khoảng thời gian mà các Thành viên cần thông báo về
các hạn chế định lượng mà họ duy trì, nhưng cũng cho phép khả năng thông báo các biện pháp được áp dụng bởi các thành viên khác ("thông báo ngược")65.
Một số hình thức, quy định quốc gia đặt ra nhằm hạn chế số lượng nhập khẩu hàng hoá vào lãnh thổ nước mình có liên quan đến phế liệu nhựa bao gồm:
Thứ nhất, hình thức cấm nhập khẩu hàng hoá (prohibition)
Đây là biện pháp bảo hộ cao nhất của quốc gia, có thể là cấm hoàn toàn hoặc cấm tạm thời. Mặc dù gây ra cản trở lớn nhất trong thương mại, dẫn đến nguy cơ giao thương bị ngưng trệ, các nước vẫn có thể sử dụng lệnh cấm trong trường hợp cần thiết và vận dụng ngoại lệ chung tại Điều XX GATT để biện minh cho hành động của mình.
Đối với phế liệu nhựa, theo Báo cáo được thực hiện bởi các nhà khoa học Thụy Điển và Hoa Kỳ, hoá chất EDC có trong nhựa gây nguy cơ dẫn đến tỷ lệ vô sinh cao hơn, tăng nguy cơ mắc các bệnh rối loạn chuyển hóa như tiểu đường và thậm chí một số bệnh ung thư trong dân số66. Một số quốc gia đã ban hành lệnh cấm hoặc hạn chế ở mức tối thiểu nhập khẩu để bảo vệ sức khoẻ con người. Dẫn chứng cụ thể như: Thái Lan đã ban hành lệnh cấm tạm thời đối với việc nhập khẩu rác thải nhựa vào tháng 6 năm 2018 và tuyên bố đưa ra lệnh cấm vĩnh viễn vào năm 2021 khi giấy phép nhập khẩu hiện tại sẽ hết hạn67; Malaysia đã thu hồi giấy phép nhập khẩu rác thải nhựa được phê duyệt của 114 nhà máy xử lý rác thải như một biện pháp tạm thời và vào cuối năm đó, đã hủy bỏ lệnh cấm ngay lập tức và vĩnh viễn đối với việc nhập khẩu chất thải nhựa; Ấn Độ đã cấm nhập khẩu chất thải nhựa rắn bằng cách sửa đổi Quy tắc chất thải nguy hại (Quản lý & Di chuyển xuyên biên giới), Trung Quốc ban hành lệnh cấm nhập khẩu đối với một số loại phế liệu nhựa vào năm 2017. Việt Nam cũng đã ban hành việc cấm nhập khẩu chất thải dưới bất kỳ hình thức nào68. Hành động này của các quốc gia đều có thể được xem là phù hợp với ngoại lệ chung mà GATT đặt ra nếu có thể chứng minh được sự cần thiết và không thể thay thế các biện pháp mà mình đặt ra.
Song song đó, cũng cần hết sức thận trọng bởi lẽ, phế liệu nhựa an toàn được xem là nguyên liệu quan trọng trong ngành công nghiệp tái chế, đóng góp cho sự 65 “Quantitative restrictions”, https://www.wto.org/english/tratop_e/markacc_e/qr_e.htm, accessed
8/4/2021.
66 Thanh Long, “Nhựa chứa 144 hợp chất làm rối loạn hormone và chúng sẽ gây hại cho nhiều thế hệ”,
https://cafef.vn/nhua-chua-144-hop-chat-lam-roi-loan-hormone-va-chung-se-gay-hai-cho-nhieu-the- he-
20201229140414529.chn, truy cập 8/4/2021.
67 Alessio D’Amato (SEEDS), Susanna Paleari (IRcRES-CNR), Maija Pohjakallio (VTT), Ive Vanderreydt (VITO), Roberto Zoboli (SEEDS) (2019), tlđd (7), p.34.
nghiệp phát triển bền vững. Nếu chỉ cấm việc nhập khẩu phế liệu nhựa nước ngoài mà vẫn cho phép sử dụng phế liệu nhựa trong nước sẽ dẫn đến nguy cơ vi phạm cam kết đối đãi quốc gia NT. Do đó, biện pháp cấm đoán hoàn toàn tất cả các loại phế liệu nhựa như Thái Lan, Campuchia sẽ đánh mất những lợi ích tiềm năng mà loại phế liệu này đem lại.
Ở một khía cạnh khác, việc cấm nhập khẩu chất thải từ các nước cũng có những mặt tích cực cần được ghi nhận. Thứ nhất, giúp quốc gia nhập khẩu bảo đảm được sức khoẻ cộng đồng, tránh các vấn nạn ô nhiễm; thứ hai, khiến các quốc gia xuất khẩu có trách nhiệm hơn đối với rác thải của mình thông qua các hành động bền vững, tập trung vào các chính sách công nghiệp xanh, tạo đà cắt giảm chất thải nhựa tại nguồn, hạn chế tối đa phát thải phế liệu này. Lấy ví dụ như, việc không xuất khẩu phế thải nhựa giúp thúc đẩy tạo ra cơ sở hạ tầng nhập khẩu và tái chế nhựa của Anh. Một số hành động cụ thể đã được triển khai như Nữ hoàng Elizabeth cấm dùng nhựa một lần, nhà hàng không sử dụng ống hút nhựa, Chính phủ Anh ban hành lệnh cấm sử dụng hạt vi nhựa và siêu thị cam kết loại bỏ bao bì nhựa cho tất cả các sản phẩm69.
Thứ hai, hạn ngạch (quota)
Hạn ngạch nhập khẩu được hiểu là biện pháp do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định áp dụng để hạn chế số lượng, khối lượng, trị giá của hàng hóa nhập khẩu vào lãnh thổ nước mình. Các quốc gia thường dùng hạn ngạch để điều tiết hàng hoá được phép nhập khẩu vào nước mình trong một thời gian cụ thể, nhưng đây không phải là biện pháp mà WTO khuyến khích thực hiện.
Về tinh thần chung, WTO quy định triệt tiêu chung đối với hạn chế định lượng (kể cả dưới hình thức hạn ngạch) để tránh gây cản trở thương mại. Tuy nhiên, hạn ngạch có thể được các quốc gia sử dụng trong một chừng mực hạn chế khi vận dụng các ngoại lệ chung, các quy định ngoại trừ tại Điều XI.2 GATT cũng như phải tuân thủ quy định tại Điều XIII GATT về việc áp dụng không phân biệt đối xử và phải công bố một cách minh bạch, hợp lý. Các quốc gia khi áp dụng các hạn chế nhập khẩu với một sản phẩm nào đó thì phải xác định và công bố tổng hạn ngạch cho phép nhập khẩu để các quốc gia thành viên khác được biết. Trong trường hợp hạn ngạch được phân bổ giữa các nước cung cấp, các bên có quyền thoả thuận về 69 Lý Hoàng Phú, Phạm Thị Thuỳ Dung (2020), "Chính sách nhập khẩu hướng tới nền kinh tế tuần hoàn tại Trung Quốc và một số khuyến nghị cho Việt Nam", Tạp chí Quản lý và Kinh tế quốc tế, Số 129, tr.73.
mức độ phân bổ cho từng đối tác. Nếu phương thức thoả thuận không đạt được sự hợp lý, bên ký kết sẽ phân chia hạn ngạch thành các phần tương ứng cho các bên ký kết có quyền lợi đáng kể theo tỷ lệ tham gia của mỗi bên trong nhập khẩu mặt hàng đó trong một thời kỳ trước đó có tính đại diện, có tính đến mọi nhân tố đặc biệt có thể tác động đến thương mại của sản phẩm đó70.
Ngoài ra, quốc gia thực hiện phải cung cấp thông tin hữu ích liên quan đến áp dụng các hạn chế, các giấy phép đã cấp trong thời gian gần đó và việc phân bổ giấy phép giữa các nước cung cấp nếu các bên ký kết quan tâm tới việc nhập khẩu sản phẩm nói trên yêu cầu.
Thứ ba, giấy phép nhập khẩu (import licences)
Giấy phép nhập khẩu trong thương mại quốc tế được quy định tại Hiệp định về Thủ tục cấp phép nhập khẩu. Điều 1 Hiệp định định nghĩa, cấp phép nhập khẩu là các thủ tục hành chính được sử dụng để thực hiện chế độ cấp phép nhập khẩu, yêu cầu phải nộp đơn xin nhập khẩu hoặc các loại giấy tờ khác (không phải giấy tờ cần thiết cho các mục đích hải quan) cho cơ quan hành chính liên quan như là điều kiện đặt ra trước khi nhập khẩu hàng vào lãnh thổ hải quan của Thành viên nhập khẩu.
Tuy nhiên, cần lưu ý rằng, giấy phép nhập khẩu chỉ là biện pháp nhằm thực hiện chức năng quản lý của nhà nước, phải mang tính trung lập trong áp dụng và được thực hiện một cách bình đẳng và công bằng đối với hàng hoá nhập khẩu chứ không được bóp méo trở thành một biện pháp cản trở thương mại71.
2.2.2.2. Cơ chế quản lý hải quan
Hải quan được xem là “cửa ngõ” then chốt của một quốc gia, làm nhiệm vụ kiểm tra, giám sát hàng hoá nhập khẩu trước khi hàng xâm nhập vào nội địa, đồng thời đấu tranh chống các hành vi gian lận, buôn lậu xuyên quốc gia. Một cơ chế quản lý hải quan hiện đại, tiến bộ góp phần thúc đẩy sự phát triển thương mại quốc tế.
Để ngăn ngừa thủ tục hải quan có thể trở thành rào cản thương mại, khiến các nhà xuất khẩu gặp khó khăn trong việc nắm bắt, thực hiện, các quy định về quản lý hải quan phải đáp ứng quy định Điều X GATT về công bố và quản lý các quy tắc thương mại. Theo đó, các quốc gia cần phải:
Một là, công bố chính thức bất cứ biện pháp nào có phạm vi áp dụng chung một cách nhanh chóng. Điều này giúp các nước xuất khẩu nắm bắt được thông tin
70 Điều XIII Hiệp định GATT.
kịp thời, có được sự chuẩn bị kỹ càng để đáp ứng các yêu cầu của quốc gia nhập khẩu, từ đó, hạn chế được cái sai phạm, hàng hoá được làm thủ tục nhanh chóng.
Hai là, các quy định, trình tự thủ tục, cách thức quản lý, quyết định hay quy chế phải được xây dựng hợp lý, vô tư và thống nhất. Việc xây dựng quy định như thế nào là hợp lý rất khó xác định, tuỳ thuộc vào trình độ phát triển kinh tế, tình hình nhập khẩu tại quốc gia cũng như mục tiêu mà quốc gia đó hướng tới.
Ba là, các quốc gia phải xây dựng cơ quan xét xử độc lập để xem xét và điều chỉnh các hành vi hành chính trong lĩnh vực hải quan một cách nhanh chóng, khẩn trương.
Ngoài yêu cầu về cơ chế quản lý phải minh bạch, thống nhất và hợp lý. Chúng ta cần phân tích hai nội dung quan trọng mà cơ quan hải quan các quốc gia dùng để quản lý hàng nhập khẩu.
Thứ nhất, thủ tục hải quan
So với GATT/WTO chỉ có yêu cầu khung, tổng quan về cơ chế quản lý, các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới quy định sâu hơn, đầy đủ và rõ ràng hơn, đơn cử là Hiệp định EVFTA đã dành một chương để giao ước về vấn đề này.
Có thể nói, thủ tục kiểm soát của cơ quan hải quan là công cụ quản lý hợp pháp của quốc gia đối với sản phẩm nhập khẩu vào nước mình, nhằm loại bỏ sản phẩm kém chất lượng, bảo vệ sức khoẻ và môi trường sống của con người. Tuy nhiên, mục tiêu to lớn nhất mà WTO và các hiệp định thương mại khu vực hướng đến chính là mở rộng thị trường, loại bỏ các rào cản, hướng đến sự giao lưu hàng hoá không biên giới. Do đó, các chính sách hải quan cũng không được ban hành một cách tuỳ tiện mà phải dựa trên nền tảng chung của quốc tế.
Điều 4.3 EVFTA khẳng định, thủ tục hải quan của các nước thành viên không được tạo ra sự phân biệt đối xử; quy trình rà soát phải minh bạch và được đơn giản hoá đảm bảo không gây chậm trễ quá mức cho việc giải phóng và thông quan hàng hoá. Thậm chí tại Điều 4.3 EVFTA, hiệp định còn nhấn mạnh rằng: “Mỗi Bên phải hướng tới việc tiếp tục giảm thời gian giải phóng hàng và thực hiện giải phóng hàng hóa mà không chậm trễ quá mức. Ngoài những việc khác, các bên ký kết sẽ cho phép việc giải phóng hàng hóa mà không phải nộp thuế quan, với điều kiện nộp một khoản đảm bảo nếu được yêu cầu phù hợp với quy định pháp luật của các Bên nhằm đảm bảo việc nộp thuế quan sau đó”. Qua quy định này chúng ta có một hình dung tổng quan rằng, EVFTA đang làm rất tốt các mục tiêu mà nó đặt ra,
tức là việc quy định các vấn đề liên quan đến thủ tục hải quan đều được giảm thiểu một cách tối đa. Các doanh nghiệp chỉ cần nộp một khoản đảm bảo phù hợp sẽ cho phép giải phóng hàng hoá trước không cần nộp thuế quan ngay lập tức. Lợi ích của việc giảm tải thủ tục chính là các doanh nghiệp giảm được chi phí cho lưu kho bãi, bảo quản hàng hoá và tăng tính dự doán. Để thực hiện việc đơn giản hoá và hiện đại hoá thủ tục hải quan, hợp tác hải quan và hỗ trợ hành chính72 được đề xuất. Thông qua quá trình hợp tác, các thủ tục hải quan giữa các nước sẽ tiến gần hơn tới sự hài