IV. CƠ CẤU DÂN SỐ VÀNG: CƠ HỘI, THÁCH THỨC VÀ NHỮNG KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH
4. Chính sách an sinh xã hội toàn diện hướng đến một dân số già
Mặc dù các chính sách đề cập ở trên bàn luận đến việc tận dụng triệt để cơ cấu dân số vàng cho tăng trưởng và phát triển trong thời gian tới, nhưng chúng ta cũng không thể không nói đến một quá trình dân số khác trong chiến lược phát triển cũng rất quan trọng và đang diễn ra ngày càng mạnh mẽ, đó là quá trình già hóa dân số. Đứng trước tốc độ già hóa dân số ngày càng cao, Việt Nam cần tận dụng ở mức cao nhất bộ phận dân số cao tuổi cho quá trình phát triển, cũng như chuẩn bị tốt nhất cho dân số già trong tương lai. Hiện nay, hiện tượng này đã phổ biến ở hầu hết các nước phát triển, trong khi nó cũng đang diễn ra mạnh mẽ ở các nước đang phát triển. Hiện trạng “già hóa trước khi giàu có” đang trở thành thách thức với các nước đang phát triển, trong đó có Việt Nam. Nghiên cứu của UN-DESA (2007) cho thấy người cao tuổi ở các nước có hệ thống hưu trí và trợ cấp toàn diện hơn có xác suất rơi vào đói nghèo thấp hơn nhóm dân số trẻ tuổi hơn trong cùng một dân số. Thiếu hệ thống an sinh xã hội toàn diện, người cao tuổi, đặc biệt là những người ở nhóm rất cao tuổi – nhóm dễ tổn thương nhất của dân số, phải sống phụ thuộc vào sự trợ giúp của gia đình.
Cơ hội:
Thứ nhất, lực lượng lao động lớn hơn nhiều lực lượng phụ thuộc sẽ là nguồn đóng góp và duy trì tài chính cho quỹ an sinh xã hội. Lực lượng lao động càng có
chất lượng về trí lực và thể lực thì sức đóng góp càng lớn trong khi giảm được gánh nặng tài chính cho hệ thống an sinh xã hội.
Thứ hai, tỷ lệ người cao tuổi tham gia các hoạt động kinh tế vẫn còn khá cao. Nghiên cứu gần đây (Giang và Pfau, 2009b) cho thấy gần 44% người cao tuổi đang hoạt động kinh tế, trong đó tỷ lệ nam giới và nữ giới cao tuổi làm việc tương ứng là 52% và 39%. Lực lượng lao động cao tuổi, nhất là ở các khu vực đô thị, thường có sức khỏe tốt hơn, kiến thức, tay nghề cao hơn các nhóm dân số cao tuổi khác. Việc sử dụng được nguồn nhân lực này sẽ khuyến khích người cao tuổi tiếp tục đóng góp cho phát triển đất nước. Ngược lại, nếu không sử dụng được thì sẽ lãng phí nguồn lực cũng như tăng gánh nặng tài chính cho chăm sóc y tế và hưu trí.
Thứ ba, với kinh nghiệm sống, việc thu hút người cao tuổi tham gia và đóng góp cho các hoạt động cộng đồng sẽ giúp thúc đẩy giá trị cuộc sống, bảo vệ truyền thống tốt đẹp của gia đình, dân tộc. “An sinh” từ gia đình bền vững hơn bất kỳ một hệ thống an sinh nào khác.
Thách thức:
Thứ nhất, công nghiệp hóa và đô thị hóa có thể tác động tiêu cực đến cơ cấu hộ gia đình truyền thống ở Việt Nam và vì thế chúng có thể bị phá vỡ hoặc không thể bảo vệ hoàn toàn cho người cao tuổi trước nhiều nguy cơ rủi ro. Dân số cao tuổi Việt Nam hiện nay chiếm khoảng 9,9% tổng dân số, trong đó phần lớn người cao tuổi là nữ giới, đặc biệt là ở nhóm tuổi từ 80 trở lên. Khoảng hơn 70% người cao tuổi đang sống trong hộ gia đình có nhiều thế hệ, nhưng con số này đã giảm xuống kể từ đầu những năm 1990 đến nay. Cùng lúc đó, tỷ lệ hộ gia đình chỉ có người cao tuổi tăng từ khoảng 13% năm 1993 lên 37% năm 2006, trong đó tỷ lệ người cao tuổi sống cô đơn có xu hướng tăng nhanh (Giang và Pfau, 2009b). Nhiều nghiên cứu cho thấy hộ gia đình người cao tuổi có xác suất nghèo cao hơn nhóm hộ gia đình không có người cao tuổi và hộ gia đình người cao tuổi do phụ nữ làm chủ hộ và ở nông thôn có xác suất nghèo cao hơn nhiều các hộ gia đình khác (Giang và Pfau, 2008; World Bank, 2008). Cơ cấu hộ gia đình nhiều thế hệ vẫn là cơ chế bảo đảm chủ yếu đối với đời sống của người cao tuổi, nhưng nó có thể bị phá vỡ trong bối cảnh đô thị hóa nhanh chóng với dòng lao động di cư lớn – hai nhân tố tạo nên loại cơ cấu gia đình mới ngày càng phổ biến, đó là gia đình “khuyết thế hệ” mà ở đó người cao tuổi
càng trở nên dễ tổn thương hơn. Đa phần người cao tuổi hiện sống ở nông thôn và dự báo đến 2020 thì tỷ lệ này sẽ giảm nhưng không nhiều.
Hình 10. Tỷ lệ hộ gia đình nhận lương hưu
Nguồn: World Bank (2007).
Thứ hai, hệ thống bảo trợ xã hội hiện nay lại đang đối mặt với nhiều khó khăn và thách thức phát sinh từ bản chất của hệ thống và cách thức vận hành. Mặc dù hệ thống bảo hiểm xã hội (BHXH) hiện nay đã được mở rộng với 8,5 triệu người tham gia vào năm 2008, nhưng nó vẫn chưa bao phủ được đúng đối tượng. Cụ thể, hệ thống BHXH bắt buộc có mức bao phủ thấp và tập trung chủ yếu người đang làm việc ở khu vực nhà nước, sống ở thành thị và không phải là người nghèo, trong khi hệ thống BHXH tự nguyện vẫn còn nhiều hạn chế. Mặc dù lương hưu là nguồn thu nhập quan trọng của hộ gia đình người cao tuổi nhưng phần lớn khoản chi trả lương hưu hiện nay của hệ thống lại thuộc vào hai nhóm thu nhập cao nhất và chỉ có 2% thuộc về nhóm nghèo nhất (Hình 10).
Hơn nữa, quy định hiện nay của hệ thống có thể dẫn đến mức thụ hưởng bất công bằng giữa nam giới và nữ giới, giữa người làm việc trong khu vực nhà nước và khu vực tư nhân. Tính toán của Castel và Rama (2005) cho thấy cả nam giới và nữ giới làm việc trong khu vực nhà nước sẽ có mức hưởng bình quân cao hơn nhiều so với những người làm việc trong khu vực tư nhân dù họ có cùng thời gian tham gia hệ thống (Hình 11). Cụ thể, họ cho rằng lao động nữ giới và nam giới trong khu vực tư nhân chỉ nên đóng góp cho hệ thống tương ứng khoảng 22 năm và 28 năm thì sẽ nhận được mức hưởng cao nhất vì sau đó tỷ lệ hưởng tăng thêm cho mỗi năm đóng góp cho hệ thống sẽ giảm dần theo như quy định trong Luật BHXH hiện nay.
Hình 11. Bất công bằng về mức hưởng theo giới tính và khu vực làm việc
Chú thích: Đường liền nhỏ thể hiện mức hưởng tương xứng với mức đóng sau khi đã điều chỉnh theo chỉ số theo quy định của Luật BHXH. Đường liền đậm thể hiện mức hưởng của lao động khu vực nhà
nước, trong khi đường đứt đoạn thể hiện mức hưởng của lao động khu vực ngoài nhà nước.
Nguồn: World Bank (2007).
Với phương thức quản lý quỹ bảo hiểm xã hội như hiện nay, một số dự báo cho thấy rằng quỹ bảo hiểm xã hội sẽ thâm hụt trong một vài thập kỷ tới, trong đó việc tăng tỷ lệ đóng góp như hiện nay chỉ là giải pháp mang tính tình thế (Nguyễn Thị Tuệ Anh, 2006; Giang và Pfau, 2009a). Hệ thống hoạt động theo cơ chế thực thanh thực chi hiện nay có thể sẽ phát sinh một lượng nợ lương hưu tiềm ẩn lớn – nhân tố tác động mạnh đến ngân sách nhà nước và quỹ bảo hiểm xã hội và thế hệ tương lai phải gánh vác. Để cân bằng quỹ, người lao động phải tăng mức đóng lên xấp xỉ 30% trong vòng 20 năm tới và việc duy trì hệ thống hiện nay sẽ khiến Việt Nam phải trả một lượng lưu hưu tiềm ẩn gần bằng GDP (Giang Thanh Long, 2008a). Đây là nhân tố bức thiết đòi hỏi cần phải cải cách hệ thống bảo hiểm xã hội Việt Nam ngay những năm tới đây.
Thứ ba, chăm sóc y tế cho người cao tuổi đã được cải thiện, nhưng khả năng tiếp cận của các nhóm có thu nhập thấp, yếu thế còn thấp (Giang Thanh Long, 2008b). Hơn nữa, chi phí chăm sóc người cao tuổi cao gấp 7-8 lần chi phí chăm sóc trẻ em (Phạm Thắng và Đỗ Thị Khánh Hỷ, 2009) nên nếu không có chính sách phù hợp trong việc chăm sóc người cao tuổi thì một dân số già yếu sẽ tạo ra gánh nặng lớn cho toàn xã hội.
Bên cạnh hệ thống bảo hiểm xã hội, nhiều hệ thống trợ cấp xã hội nằm trong các chương trình mục tiêu cũng đã và đang được thực hiện. Tuy nhiên, theo đánh giá của một số báo cáo thì tác động của các chương trình này vẫn còn hạn chế dù
chúng đã góp phần giảm nghèo và tổn thương cho một bộ phận dân số (xem thêm phân tích và đánh giá của Justino, 2005; ILSSA-UNFPA, 2007).
Một số khuyến nghị chính sách:
Dựa trên thực trạng hệ thống bảo trợ xã hội đã nêu và xu hướng già hóa dân số trong một vài thập kỷ tới, từ nay cho đến năm 2020 và dài hơn nữa, chúng tôi xin đề xuất cải cách hệ thống theo hướng đa dạng hóa hình thức bảo trợ với những chú trọng đặc biệt với hệ thống hưu trí và trợ cấp.
Thứ nhất, với hệ thống bảo hiểm xã hội, trong bối cảnh dân số ngày càng già hóa, hệ thống PAYG sẽ đối mặt với những khó khăn về mặt tài chính và đảm bảo công bằng. Với những biến động dân số, kinh tế như hiện nay, Việt Nam cần phải cải cách hệ thống hưu trí theo hướng tài khoản cá nhân với việc sử dụng tài khoản cá nhân tượng trưng (NDC)9 là bước chuyển tiếp. Kinh nghiệm chuyển đổi ở các nước trong khu vực và thế giới, đặc biệt là Trung Quốc, Nhật Bản có thể cho Việt Nam những bài học bổ ích và chi phí thấp. Gắn liền với quá trình chuyển tiếp này, các chính sách thích ứng với biến động dân số như tăng tuổi về hưu dựa trên cơ sở tuổi thọ, đa dạng hóa hình thức đầu tư quỹ, đặc biệt đầu tư ra thị trường quốc tế… sẽ phải là những chính sách hỗ trợ.
Bên cạnh đó, mở rộng đối tượng tham gia các hình thức bảo hiểm bắt buộc và tự nguyện, trong đó bảo hiểm tự nguyện phải trở thành cấu phần quan trọng thu hút mọi người dân tham gia. Nói cách khác, sự phát triển của hệ thống bảo hiểm xã hội phải đi theo hướng phổ cập với một thiết kế chung cho cả khu vực chính thức và phi chính thức với khả năng tiếp cận cao cho nhóm đối tượng dễ tổn thương. Để tăng được mức độ tuân thủ và tỷ lệ tham gia của dân chúng, phải có những chính sách cụ thể khuyến khích các doanh nghiệp tạo việc làm, người lao động nỗ lực và tiết kiệm, cũng như tăng hiệu quả phục vụ của các dịch vụ bảo hiểm quan trọng.
9
Hệ thống hưu trí NDC được thiết kế giống như hệ thống hưu trí với mức hưởng được xác định dựa trên mức đóng góp (DC Defined-Contribution), tức là mức hưởng lương hưu phụ thuộc vào mức đóng góp và kết
quả đầu tư của quỹ hưu trí. Tài khoản của người tham gia vào quỹ hưu trí được ghi lại trong sổ bảo hiểm, bao
gồm khoản đóng góp của họ và lãi suất họ được hưởng (nhưng lãi suất này thường do nhà nước xác định).
Tuy nhiên, quỹ hưu trí này không phải là dạng quỹ tích luỹ mà số tiền đóng góp được chi trả ngay cho những
người được hưởng, và vì thế mà sổ bảo hiểm của người đóng chỉ mang tính chất tượng trưng mà thôi. Khi người lao động đến tuổi về hưu, khoản tích luỹ tượng trưng của họ sẽ được phân chia thành mức hưởng hàng
năm (annuity), và quy mô của mức hưởng này phụ thuộc vào thời gian nghỉ hưu dự kiến (thời gian dự kiến từ
lúc nghỉ hưu cho đến lúc chết) và mức lãi suất của nền kinh tế. Khoản lương hưu của họ lại được thanh toán
bằng khoản đóng góp (hay “tích luỹ”) của người lao động tương lai nên hệ thống này vẫn mang đặc điểm như
Cuối cùng, thị trường lao động trong nước và thế giới có nhiều biến động và thất nghiệp hàng loạt là điều có thể thấy được trong bối cảnh kinh tế suy thoái. Vì lý do đó, bảo hiểm thất nghiệp cần phải được chuẩn bị đầy đủ, sẵn sàng trong việc hỗ trợ lao động bị mất việc làm hoặc chưa tìm kiếm được việc làm. Hệ thống này cần phải được kết hợp chặt chẽ với các hệ thống liên quan đến lao động khác như giới thiệu việc làm, đào tạo nghề theo nhu cầu… thì mới có thể đảm bảo thực hiện được đúng chức năng của mình.
Thứ hai, hệ thống trợ cấp xã hội, đặc biệt là hệ thống dành cho người cao tuổi, cần được mở rộng theo hướng phổ cập. Các nghiên cứu của Weeks và cộng sự (2004), Giang và Pfau (2009c, d) cho thấy việc mở rộng hệ thống trợ cấp theo hướng phổ cập tới người cao tuổi vùng nông thôn và nữ giới cao tuổi sẽ có tác động giảm nghèo lớn trong khi chi phí tương đối thấp và phù hợp với điều kiện kinh tế của Việt Nam ngay cả trong dài hạn. Việc cung cấp mức hưởng thấp hơn với số lượng người hưởng nhiều hơn sẽ có tác động giảm nghèo cao hơn và chi phí thấp hơn so với hệ thống cung cấp mức hưởng cao nhưng số lượng người hưởng ít.
Thứ ba, mặc dù trình độ giáo dục của người cao tuổi được cải thiện trong thời gian qua nhưng phần lớn người cao tuổi chưa từng đi học hoặc không có bằng cấp chuyên môn (Giang và Pfau, 2007). Hơn nữa, phần lớn người cao tuổi đang làm việc đều hoạt động trong khu vực sản xuất nông nghiệp hoặc tự làm trong gia đình – các hoạt động không đem lại thu nhập hoặc thu nhập rất thấp – nên họ có rất ít tiết kiệm hoặc không được hưởng hưu trí. Đây là thách thức lớn đối với chính sách bảo trợ xã hội trong việc bảo vệ người cao tuổi trước các rủi ro, đặc biệt về mặt kinh tế.
Thứ tư, hệ thống bảo trợ xã hội cần chú trọng đến việc giảm nghèo cho thanh niên và trẻ em – những thế hệ tương lai của Việt Nam – đặc biệt là các khu vực yếu thế. Phân tích của Giang và Pfau (2007) cho thấy tỷ lệ nghèo của trẻ em và thanh niên Việt Nam cao hơn các nhóm dân số khác trong độ tuổi lao động và tương đương với mức nghèo của nhóm dân số cao tuổi nhất. Bên cạnh đó, các nghiên cứu trước đây cho một số nước trong khu vực và báo cáo Điều tra Y tế và Dân số 2002 (CPFC và ORC Marco, 2003) cho Việt Nam đều tìm thấy điểm chung là thiếu giáo dục và nghèo đói sẽ dẫn đến tỷ lệ chết trẻ sơ sinh và trẻ suy dinh dưỡng cao hơn cũng như nguy cơ sinh con ở tuổi vị thành niên nhiều hơn – những nhân tố tác động tiêu cực đến tăng trưởng kinh tế bởi chúng tạo ra một lực lượng lao động tương lai
yếu kém về thể lực và trí lực. Trong bối cảnh dòng lao động trẻ di cư ngày càng lớn, chính sách bảo trợ xã hội phải trở thành chính sách hỗ trợ chủ yếu đối với các nhóm đối tượng này vì họ là một trong những nhóm người yếu thế nhất của lực lượng lao động (xem thêm Đặng Nguyên Anh, 2008; Nguyễn Thị Vân Hoài, 2008).
Cuối cùng, trong dài hạn, Việt Nam cần tổ chức các nhà dưỡng lão hoặc trung tâm chăm sóc sức khỏe cho người cao tuổi. Đây là chính sách cần thiết để đón nhận dòng người cao tuổi ngày càng lớn và trong bối cảnh người cao tuổi ngày càng phải sống độc lập hơn với con cái hoặc người thân thuộc.
V. KẾT LUẬN