4. Ý nghĩa của nghiên cứu
1.1.2. Quản lý ngân sách cấp xã
1.1.2.1. Chính quyền Nhà nýớc cấp xã
Ngay từ khi mới giành được chính quyền, Đảng và Nhà nước ta đã rất quan tâm, chú trọng đến hệ thống tổ chức quản lý bộ máy Nhà nước. Trong Hiến pháp nước cộng hoà XHCN Việt Nam đã quy định hệ thống tổ chức quản lý bộ máy Nhà nước bao gồm bốn cấp: Cấp trung ương - cấp tỉnh - cấp quận (huyện) - cấp xã (xã). Cấp xã gồm: phường, xã, thị trấn - gọi chung là cấp xã (xã). Xã là đơn vị hành chính cơ sở của Nhà nước. Chính quyền Nhà nước cấp xã bao gồm HĐND và UBND xã.
Trong giai đoạn hiện nay, khi Đảng và Nhà nước đang lănh đạo công cuộc đổi mới trong cả nước, “lấy dân làm gốc”, phát triển kinh tế nhiều thành phần thì vấn đề tăng cường vai trò của chính quyền Nhà nước cấp xã cũng đang là một trong những yêu cầu cấp thiết nhất nhằm củng cố ngày càng vững mạnh Nhà nước XHCN, chính quyền cấp xã thực hiện những nhiệm vụ chủ yếu sau: Xây dựng và thực hiện các phần kế hoạch kinh tế xã hội do xã phụ trách; Quản lý dân số, lao động, hộ tịch, hộ khẩu, sinh tử, giá thú theo quy định hiện hành; Quản lý và thực hiện chính sách tài chính, thu thuế, thu nợ cho Nhà nước, xây dựng và
quản lý ngân sách cấp xã theo đúng luật, chế độ, thể lệ của Nhà nước, theo quy định cụ thể của UBND cấp tỉnh, thành phố; Kiểm tra đôn đốc các hộ, các cá nhân và các cơ sở sản xuất kinh doanh, chấp hành tốt các chính sách, pháp luật của Nhà nước, thực hiện đầy đủ nghĩa vụ đối với Nhà nước; Thực hiện chính sách phát triển kinh tế nhiều thành phần theo định hướng XHCN, chính sách quản lý thị trường, ngăn chặn mọi hành vi kinh doanh, buôn bán trái phép, đầu cơ tích trữ; Giữ gìn an ninh trật tự và an toàn xã hội, bảo vệ tài sản XHCN và tính mạng cho nhân dân [Nguyễn Hữu Tài, 2002].
1.1.2.2. Khái niệm, bản chất, đặc điểm ngân sách xã a. Khái niệm ngân sách xã
Theo quy định của Luật NSNN thì NSX là một cấp ngân sách hoàn chỉnh trong hệ thống NSNN hiện nay. NSX là một bộ phận của NSNN, là ngân sách của chính quyền cấp cơ sở do UBND xã xây dựng, tổ chức quản lý và thực hiện dưới sự giám sát của HĐND xã. NSX được xây dựng từ các nguồn thu, được phân cấp và các nội dung chi để thực hiện các công việc thuộc chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cấp xã.
Như vậy, có thể hiểu NSX là hệ thống các quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ của chính quyền Nhà nước cấp xã nhằm phục vụ cho việc thực hiện các chức năng của Nhà nước cấp cơ sở trong khuôn khổ đã được phân công, phân cấp quản lý [Trần Văn Lâm, 2006].
b. Bản chất của ngân sách xã
Bản chất của NSNN nói chung, NSX nói riêng là hệ thống những mối quan hệ kinh tế Nhà nước và xã hội trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài chính nhằm đảm bảo yêu cầu thực hiện các chức năng của Nhà nước. Các quan hệ kinh tế này bao gồm:
- Quan hệ kinh tế giữa chính quyền cấp xã và các tổ chức, hộ sản xuất, kinh doanh trên địa bàn.
- Quan hệ giữa ngân sách xã với các tổ chức tài chính trung gian với quỹ tín dụng nhân dân.
- Quan hệ kinh tế giữa ngân sách xã và các tổ chức xã hội. - Quan hệ kinh tế giữa ngân sách xã và các hộ gia đình.
c. Đặc điểm của ngân sách xã
Là một bộ phận trong hệ thống NSNN và là cấp ngân sách của chính quyền cơ sở, ngân sách xã có những đặc điểm sau:
- Hoạt động thu, chi NSX luôn gắn chặt với quyền lực kinh tế, chính trị của chính quyền cấp xã và được tổ chức thực hiện trên cơ sở những quy định, luật lệ thống nhất được Nhà nước ban hành.
- Thu chi NSX gắn với hoạt động của chính quyền cơ sở do vậy NSX là một cấp ngân sách đặc biệt trong hệ thống NSNN, bởi vì: Với vị trí là một cấp ngân sách hoàn chỉnh, NSX là toàn bộ dự toán thu, chi ngân sách một năm đã được HĐND xã quyết định và giám sát thực hiện. Mặt khác do cấp xã là cấp cơ sở, dưới đó không còn đơn vị dự toán, các đơn vị thụ hưởng ngân sách trực thuộc nên NSX cũng chính là đơn vị dự toán; Với tư cách là một cấp ngân sách, NSX có chức năng và nhiệm vụ của một cấp ngân sách; đồng thời với tư cách là một đơn vị dự toán ngân sách, NSX có nhiệm vụ chấp hành các chính sách, chế độ của Nhà nước trong quá trình chi ngân sách. Hai tư cách quản lý lại phải thống nhất trong một bộ máy quản lý, vì vậy nó ảnh hưởng đến nhiều nội dung quản lý NSX như tổ chức bộ máy quản lý, chế độ kế toán NSX và công khai ngân sách xã [Nguyễn Hữu Tài,2002].
1.1.2.3. Vai trò của ngân sách xã trong hệ thống NSNN và trong đời sống kinh tế xã hội ở địa phýơng
Xã là một cấp chính quyền cơ sở trực tiếp giải quyết các mối quan hệ giữa Nhà nước với dân. Với tư cách là một bộ phận của NSNN, vai trò của NSX được thể hiện ở các nội dung sau:
- NSX là công cụ huy động các nguồn lực tài chính để đảm bảo nhu cầu chi tiêu của chính quyền cấp xã. Vai trò của NSX được xác định trên bản chất kinh tế của Nhà nước.
- Ngân sách xã huy động mọi nguồn thu trên địa bàn đã được phân cấp cho chính quyền cấp xã quản lý, cân đối thu, chi để đảm bảo nhu cầu chi tiêu, thực hiện mối quan hệ giữa nhân dân với Nhà nước và ngược lại, nhờ đó bảo đảm mọi chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước được truyền đạt và phổ biến rộng rãi đến nhân dân.
* Vai trò của NSX biểu hiện thông qua quá trình thu và quá trình chi.
- Thông qua thu NSX mà các nguồn thu được tập trung nhằm tạo lập quỹ NSX, đồng thời giúp chính quyền cấp xã thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát, điều chỉnh các hoạt động kinh doanh, dịch vụ và các hoạt động khác đi đúng hành lang pháp luật; Thu NSX góp phần thực hiện các chính sách xã hội như đảm bảo công bằng giữa những người có nghĩa vụ đóng góp cho NSX, đồng thời có sự trợ giúp cho những đối tượng nộp khi họ gặp khó khăn hoặc thuộc diện ưu đãi theo chính sách của Nhà nước thông qua xét miễn, giảm số thu; Thu tiền phạt đối với cá nhân, tổ chức vi phạm trật tự an toàn xã hội để đưa người dân nghiêm chỉnh thực hiện tốt nghĩa vụ trước cộng đồng.
- Thông qua chi NSX mà các hoạt động của Đảng bộ, chính quyền, các đoàn thể ở xã được duy trì phát triển một cách liên tục và ổn định, nhờ đó nâng cao hiệu lực quản lý Nhà nước ở cơ sở; Chi NSX góp phần nâng cao dân trí, nâng cao sức khoẻ cho mọi người dân biểu hiện thông qua NSX chi cho sự nghiệp giáo dục, sự nghiệp y tế. Chi NSX thực hiện chính sách xã hội tại địa bàn mỗi xã như NSX chi cứu tế xã hội, chi thăm hỏi, trợ cấp cho gia đình thương binh, liệt sĩ trong xã [Nguyễn Hữu Tài,2002].
1.1.2.4. Chức năng quản lý ngân sách xã
a. Chức năng quản lý ngân sách của Hội đồng nhân dân xã
- Quyết định dự toán và phân bổ ngân sách xã, giám sát thực hiện NSNN trên địa bàn và phê chuẩn quyết toán ngân sách xã.
- Quyết định điều chỉnh dự toán ngân sách xã khi cần thiết.
- Đề ra các chủ trương, biện pháp để triển khai thực hiện ngân sách xã. - Quyết định thu các khoản đóng góp của nhân dân trên địa bàn xã. (theo phân cấp của cấp có thẩm quyền) [Dương Đức Quân,2005].
b. Chức năng quản lý ngân sách của Uỷ ban nhân dân xã
- Lập dự toán NSX, lập phương án phân bổ NSX, điều chỉnh NSX trong trường hợp cần thiết trình HĐND xã quyết định và báo cáo UBND huyện và Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện.
- Tổ chức thực hiện dự toán ngân sách đã được HĐND xã phê chuẩn.
- Lập quyết toán NSX hàng năm trình HĐND xã phê chuẩn, báo cáo UBND huyện và Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện.
- Chỉ đạo Ban tài chính, kế toán xã trong thực hiện chế độ kế toán NSX, thống kê và tổ chức quản lý tài chính trên địa bàn xã theo quy định.
- Công khai thu, chi ngân sách, chi đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn đóng góp của nhân dân theo đúng quy định của quy chế dân chủ ở cơ sở [Dương Đức Quân,2005].
1.1.2.5. Nội dung chính của công tác quản lý ngân sách xã
a. Về thu: Căn cứ Luật NSNN ban hành 2002 và các luật sửa đổi bổ sung. Căn cứ theo các quyết định hàng năm của UBND tỉnh về việc ban hành quy định phân cấp quản lý thu, chi NSX. Nguồn thu của NSX gồm:
- Các khoản thu ngân sách xã được hưởng 100%: Các khoản thu NSX hưởng 100% là các khoản thu dành cho xã sử dụng toàn bộ để chủ động về nguồn tài chính đảm bảo các nhiệm vụ chi thường xuyên, đầu tư phát triển. Căn cứ vào nguồn thu, chế độ phân cấp quản lý kinh tế - xã hội và nguyên tắc đảm bảo tối đa nguồn tại chỗ cân đối cho các khoản thu, chi thường xuyên, khi phân cấp nguồn thu HĐND cấp tỉnh xem xét dành cho ngân sách xã hưởng 100% các khoản thu dưới đây:
+ Thu về xử lý vi phạm hành chính.
+ Thu về phí, lệ phí theo thẩm quyền của xã.
+ Thu từ các hoạt động sự nghiệp của xã, phần nộp vào NSNN theo chế độ quy định.
+ Các khoản thu đóng góp của các tổ chức, các cá nhân cho xã gồm: Các khoản huy động, vận động đóng góp của tổ chức, cá nhân theo pháp luật quy
định; các khoản đóng góp tự nguyện của các tổ chức cá nhân để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng do HĐND xã quyết định đưa vào ngân sách xã quản lý và các khoản đóng góp tự nguyện khác.
+ Thu về quản lý, sử dụng tài sản công.
+ Viện trợ của các tổ chức, cá nhân nước ngoài trực tiếp cho xã. + Các khoản thu khác của xã theo quy định của pháp luật. + Thu kết dư ngân sách năm trước.
- Các khoản thu ngân sách xã được hưởng, phân chia theo tỉ lệ phần trăm (%) giữa ngân sánh xã với ngân sách cấp trên: Theo quy định của Luật NSNN thì các khoản thu này gồm:
+ Thuế nhà đất.
+ Thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh. + Thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình. + Lệ phí trước bạ.
Các khoản thu trên tỷ lệ NSX được hưởng tối thiểu là 70%. Căn cứ vào nguồn thu và nhiệm vụ chi của xã HĐND cấp tỉnh có thể quy định tỷ lệ ngân sách xã được hưởng cao hơn, đến tối đa là 100%. Ngoài các khoản thu phân chia như trên NSX còn được HĐND các cấp tính bổ sung thêm các nguồn thu phân chia sau khi các khoản thuế, phí, lệ phí phân chia theo luật ngân sách Nhà nước đã dành 100% cho NSX và các khoản thu NSX được hưởng 100% nhưng vẫn chưa cân đối được nhiệm vụ chi.
Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ % này được điều chỉnh theo từng giai đoạn để phù hợp cho mỗi cấp ngân sách ở địa phương.
- Thu bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách xã gồm:
+ Thu bổ sung để cân đối ngân sách là mức chênh lệnh giữa dự toán chi được giao và dự toán thu từ các nguồn thu được phân cấp (gồm các khoản thu 100% và các khoản thu phân chia theo tỷ lệ). Số bổ sung cân đối này được xác định từ đầu thời kỳ ổn định ngân sách và được giao từ 3 đến 5 năm.
+ Thu bổ sung có mục tiêu là các khoản bổ sung theo từng năm để hỗ trợ xã thực hiện một số nhiệm vụ cụ thể
b. Về chi: Chi của ngân sách xã gồm:
Chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên. HĐND cấp tỉnh quyết định phân cấp nhiệm vụ chi cho NSX. Căn cứ vào chế độ phân cấp quản lý kinh tế - xã hội của Nhà nước, các chính sách, chế độ về hoạt động các cơ quan Nhà nước, Đảng Cộng sản Việt Nam, các tổ chức chính trị xã hội và nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội của xã khi phân cấp nhiệm vụ chi cho ngân sách xã, HĐND tỉnh xem xét cho NSX thực hiện các nhiệm vụ chi dưới đây:
* Chi thường xuyên:
- Chi cho hoạt động của các cơ quan Nhà nước ở xã - Chi cho công tác quốc phòng an ninh.
- Chi cho công tác xã hội
- Chi hoạt động văn hoá, thông tin, thể dục thể thao, phát thanh truyền hình do xã quản lý
- Chi hỗ trợ các hoạt động giáo dục, y tế thuộc trách nhiệm của chính quyền xã trên địa bàn xã
- Chi sự nghiệp kiến thiết kinh tế
- Các khoản chi thường xuyên khác ở xã theo quy định của pháp luật.
* Chi đầu tư phát triển:
Là khoản chi để sử dụng vào các công việc như xây dựng, cải tạo đường giao thông, công trình nước sạch, bảo vệ môi trường, các công trình phúc lợi; chi để xây dựng sửa chữa các công trình văn hoá, thể thao, khu vui chơi giải trí trên địa bàn xã. Ngoài ra khoản chi này còn được sử dụng để xây dựng, sửa chữa, cải tạo trụ sở HĐND và UBND, trụ sở Đảng uỷ và các tổ chức đoàn thể.
Các khoản chi đầu tư phát triển khác theo quy định của pháp luật. Khoản chi này chủ yếu nhằm phục vụ các chức năng của cơ quan chính quyền ở địa phương nhằm duy trì và phát triển hoạt động bình thường tại xã.
1.1.2.6. Những nguyên tắc cõ bản về quản lý ngân sách xã
a. Nguyên tắc đầy đủ: Điều 6 Luật ngân sách Nhà nước đã quy định: “Tất cả các khoản thu, chi của ngân sách Nhà nước phải được hạch toán kế toán, quyết toán đầy đủ, kịp thời, đúng chế độ”. Thực hiện nguyên tắc trên tất cả các khoản thu chi NSX đều phải được hạch toán đầy đủ vào ngân sách theo đúng Luật quy định: Quản lý NSX đảm bảo cho các hoạt động thu, chi đúng chính sách chế độ quy định, các khoản thu phải đảm bảo thu đúng, thu đủ, kịp thời và nộp đầy đủ vào ngân sách nhà nước, và hạch toán đúng mục lục ngân sách, đúng chế độ kế toán, đồng thời khai thác triệt để mọi nguồn thu, bồi dưỡng phát triển các nguồn thu, phát triển kinh tế xã hội ở xã, thúc đẩy sản xuất kinh doanh phát triển tạo thêm nhiều nguồn thu mới cho ngân sách xã. Các khoản chi phải đúng chế độ, tiêu chuẩn định mức, phải có dự toán được duyệt và được kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước .
b. Nguyên tắc tiết kiệm và hiệu quả: Việc sử dụng nguồn lực tài chính phải tính đến hiệu quả kinh tế xã hội. Tăng cường kỷ luật tài chính, thực hiện tốt kiểm soát chi một cách đồng bộ từ cơ chế chính sách, dự toán, phân bổ ngân sách đến việc cấp phát ngân sách. Thực hiện tiết kiệm triệt để trong chi tiêu ngân sách nhất là trong quản lý hành chính và chi đầu tư XDCB.
c. Nguyên tắc “Nhà nước và nhân dân cùng làm”: Cùng với sự hỗ trợ của Nhà nước, phải đảm bảo động viên tối đa nguồn lực trong nhân dân để giảm nhẹ gánh nặng cho NSNN và nâng cao trách nhiệm giám sát của nhân dân đối với chi tiêu của NSNN nhất là trong chi đầu tư XDCB để xây dựng kết cấu hạ tầng nông nghiệp, nông thôn, nông dân.
d. Nguyên tắc ổn định ngân sách và chính quyền cấp xã phải tự chịu trách