5. Kết cấu của báo cáo
4.3.2. Lồng ghép quản lý rủi ro thiên tai trong qui hoạch phát triển kinh tế xã
địa phương
QLRRTT và thích ứng với BĐKH cần được lồng ghép vào trong nhiều chiến lược và kế hoạch phát triển của quốc gia, bao gồm chiến lược giảm nghèo và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 10 năm. Cụ thể là gia tăng việc lồng ghép GNRRTT vào quy hoạch phát triển ở tất cả các cấp, đặc biệt là các quy hoạch ở cấp địa phương. Chiến lược Quốc gia về Phòng, chống và Giảm nhẹ thiên tai đến năm 2020, đã đề ra nhiệm vụ, giải pháp và kế hoạch hành động để thực hiện các mục tiêu dài hạn. Bản Kế hoạch thực hiện
Chiến lược đã đưa ra các lĩnh vực cần ưu tiên thực hiện trong những năm tới, trong đó lĩnh vực “Nâng cao năng lực cán bộ chuyên trách về phòng chống lụt bão các cấp chính quyền”, “Nâng cao nhận thức cộng đồng” và “tăng cường lồng ghép nhiệm vụ phòng, chống và giảm nhẹ thiên tai vào các quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội” được nhấn mạnh.
Mỗi địa phương đều có những kế hoạch (hoặc quy hoạch) phát triển kinh tế xã hội được xây dựng dựa vào thực trạng các hoạt động kinh tế và tình hình xã hội tại địa phương. Tuy nhiên, trong các quy hoạch phát triển này các yếu tố thiên tai, thời tiết bất thường và tác động của BĐKH lên các hoạt động của địa phương thường ít được đề cập đến. Việc lồng ghép BĐKH phải được thực hiện với sự phối hợp nhiều ngành, nhiều lĩnh vực và có sự tham gia của cộng đồng và các tổ chức xã hội, các ban ngành liên quan, kể cả việc rà soát các thể chế, chính sách hiện tại có phù hợp với sự phát triển kinh tế - xã hội dưới điều kiện có BĐKH trong tương lai hay không.
Việc xây dựng các kế hoạch thích ứng với BĐKH tương ứng với các kịch bản BĐKH và điều kiện thời tiết ở từng địa phương và lồng ghép BĐKH và GNRRTT vào các quy hoạch phát triển của địa phương có nhiều ý nghĩa cho sự phát triển bền vững trong hiện tại và tương lai. Việc lồng ghép cần theo nguyên tắc sau:
- Lồng ghép ứng phó với BĐKH phải là một phần trong chiến lược phát triển và chính sách chung của địa phương.
- Cần có những nghiên cứu và dẫn chứng khoa học để xác định các nguy cơ và mức độ thiên tai và BĐKH lên địa phương trong tương lai phù hợp với thời gian hoạch định kế hoạch. Đồng thời phải có những tập huấn về tác động của BĐKH và biện pháp ứng phó để các nhà hoạch định chính sách và người dân địa phương nắm bắt vấn đề.
- Việc xây dựng các biện pháp lồng ghép phải được thực hiện với sự phối hợp và có sự đồng thuận của cộng đồng. Người dân địa phương phải được thông
báo, tham vấn, tham gia bàn luận, đề xuất và giám sát các bước hành động ứng phó cụ thể.
- Lồng ghép các nội dung QLRRTT và thích ứng với BĐKH phải gắn kết với các mục tiêu, các chỉ số phát triển và biện pháp thực hiện phù hợp với kế hoạch các các ngành và lĩnh vực sản xuất của địa phương.
- Cần có sự hài hòa và cân đối giữa hai nhóm giải pháp phi công trình và giải pháp công trình trong việc lồng ghép.
- Chọn lựa các giải pháp ứng phó phải phân tích trên cơ sở ưu tiên nhằm giảm nhẹ ở mức thấp nhất có thể được các tổn thương đến với đa số trong cộng đồng, đồng thời nên cân nhắc điều kiện và khả năng thực tế của các ngành và sức dân ở địa phương.
- Nhất thiết phải xem xét khả năng phối hợp các giải pháp ứng phó khác nhau nhằm làm tăng tính đồng bộ một cách toàn diện, tính hiệu quả của giải pháp, tiết kiệm các nguồn tài nguyên phải huy động và củng cố tính bền vững trong phát triển. - Phải lưu ý các mặt trái có thể có của các giải pháp đề xuất nhằm hạn chế những yếu tố tiêu cực hoặc bất lợi khi triển khai. Nên cân nhắc những vấn đề có thể phải đánh đổi, lợi - hại nhằm tránh những sai lầm khó sửa chữa về sau. Các đề xuất cũng cần lưu ý giải toả hoặc giảm thiểu các mâu thuẫn về quyền lợi nhóm trong cộng đồng.
- Cần chú ý nguyên tắc bình đẳng giới trong lồng ghép thích ứng với BĐKH vào kế hoạch. Các sáng kiến thích ứng phải có sự đóng góp của cả phụ nữ và nam giới.
- Nếu cần, phải có những đề xuất thực hiện các dự án thí điểm ở địa phương nhằm tạo điều kiện cho cộng đồng đánh giá và xem xét khả năng mở rộng về sau.
Tuy nhiên để làm được việc này, trước hết các địa phương cần đánh giá cơ bản những rủi ro thiên tai và tác động tiềm tàng của những hiện tượng cực đoan khí hậu của địa phương mình, vì mỗi địa phương bị ảnh hưởng bởi những thiên tai khác
nhau và sự phơi bày trước hiểm họa và tính dễ bị tổn thương ở các địa phương khác nhau. Hiện nay, hầu hết các tỉnh đã xây dựng các kế hoạch hành động ứng phó với BĐKH ở tỉnh, dựa theo Chương trình Mục tiêu Quốc gia Ứng phó với Biến đổi Khí hậu năm 2012, tuy nhiên, mức độ khả thi của các kế hoạch này cần phải có sự đánh giá và xem xét lại.
4.3.3. Tăng cường nguồn lực cho phòng ngừa và khắc phục hậu quả sau thiên tai
Cho đến nay, ngoài ngân sách nhà nước, nguồn tài chính hỗ trợ khắc phục hậu quả thiên tai chủ yếu là quỹ phòng chống thiên tai, nguồn đóng góp tự nguyện của các tổ chức, cá nhân trong nước. Nguồn kinh phí từ ngân sách nhà nước mới chỉ đáp ứng được một phần tổng thiệt hại do thiên tai hàng năm, ngân sách dành cho công tác tái thiết vẫn còn khó khăn.
Ngày 1/3/2011, nhằm hỗ trợ cho người sản xuất nông nghiệp chủ động khắc phục và bù đắp thiệt hại tài chính do hậu quả của thiên tai, dịch bệnh gây ra, góp phần bảo đảm ổn định an sinh xã hội nông thôn, thúc đẩy sản xuất nông nghiệp, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 315/QĐ-TTg về việc thực hiện thí điểm bảo hiểm nông nghiệp giai đoạn 2011 – 2013.
Ngày 29/6/2011, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn ban hành Thông tư số 47/2011/TT-BNNPTNT hướng dẫn thực hiện thí điểm bảo hiểm nông nghiệp trong trồng trọt, chăn nuôi, nuôi thủy sản theo Quyết định số 315/QĐ-TTg. Thông tư này sau đó được sửa đổi, bổ sung bởi Thông tư số 43/2012/TT-BNNNPTNT ngày 23/8/2012, nhằm đưa ra các công cụ, biện pháp hạn chế thiệt hại của ngân sách nhà nước thông qua việc chuyển dịch một phần nghĩa vụ hỗ trợ thiệt hại cho các doanh nghiệp bảo hiểm.
Tuy nhiên, bảo hiểm nông nghiệp chỉ được thực hiện với quy mô hạn chế tại 20 tỉnh, thành phố (bao gồm 65 huyện và 748 xã) và cần được tiếp tục được đánh giá, bổ sung, điều chỉnh, sửa đổi.
hiểm triển khai như một nội dung rủi ro mở rộng trong các đơn bảo hiểm tài sản, bảo hiểm con người hoặc bảo hiểm nông nghiệp (cây trồng, vật nuôi). Trên 800 sản phẩm bảo hiểm phi nhân thọ thuộc cả 3 đối tượng bảo hiểm tài sản, bảo hiểm trách nhiệm, bảo hiểm con người đều có mở rộng phạm vi bảo hiểm đối với các rủi ro thiên tai, đó là bảo hiểm cháy và rủi ro đặc biệt, bảo hiểm mọi rủi ro công nghiệp, bảo hiểm mọi rủi ro tài sản.
Thực tế cho thấy, chủ yếu chỉ có tài sản thương mại của các tổ chức, doanh nghiệp lớn tham gia bảo hiểm tài sản, các tài sản khác hầu như chỉ tham gia bảo hiểm cháy nổ bắt buộc theo quy định, nhưng cũng chiếm tỷ lệ nhỏ trong tổng tài sản.
Về mặt chính sách, trước mắt cần thực hiện bảo hiểm rủi ro thiên tai lồng ghép với các chương trình bảo hiểm do Nhà nước định hướng xây dựng.
Theo đó, tiếp tục nghiên cứu triển khai bảo hiểm nông nghiệp theo hướng bảo hiểm cho rủi ro thiên tai đối với cây trồng; nghiên cứu, dự thảo các văn bản hướng dẫn bảo hiểm trong lĩnh vực xây dựng lắp đặt, trong đó có quy định rủi ro thiên tai là loại rủi ro được bảo hiểm.
Ngoài ra, cần phát triển các sản phẩm bảo hiểm tài sản gắn với rủi ro thiên tai. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, bảo hiểm thiên tai thường phải dựa vào các sản phẩm bảo hiểm tài sản đã triển khai để phát triển trong giai đoạn đầu, từ đó phát triển bảo hiểm rủi ro thiên tai thành rủi ro bổ sung của đơn bảo hiểm, phí bảo hiểm thiên tai được coi là phụ phí của sản phẩm bảo hiểm tài sản.
Cùng với đó, các doanh nghiệp bảo hiểm cần bổ sung rủi ro thiên tai vào các sản phẩm bảo hiểm truyền thống hiện có, tuyên truyền đến khách hàng và định phí bảo hiểm phù hợp với mức độ, quy mô của rủi ro.
Về dài hạn, cần hướng tới thành lập quỹ bảo hiểm rủi ro thiên tai; xây dựng cơ chế đầu tư, sử dụng trái phiếu rủi ro thiên tai (Cat Bond) và xây dựng bảo hiểm thiên tai như một loại hình bảo hiểm riêng biệt.
Liên quan đến thành lập quỹ bảo hiểm rủi ro thiên tai tại Việt Nam, về sản phẩm, cần nghiên cứu lựa chọn và xây dựng sản phẩm bảo hiểm rủi ro thiên tai áp dụng cho một số loại tài sản, công trình tại các địa bàn thường xuyên xảy ra thiên tai để giảm bớt gánh nặng đền bù thiệt hại từ ngân sách nhà nước.
Về đối tượng, cần quy định mua bảo hiểm bắt buộc đối với rủi ro thiên tai, kèm theo đơn bảo hiểm cháy (như Pháp, Thổ Nhĩ Kỳ… đang áp dụng).
Liên quan đến vai trò của nhà nước, cần đưa ra các hỗ trợ để xây dựng thị trường phát triển theo hướng khuyến khích và nâng cao tính cạnh tranh; các chương trình bảo hiểm phải nhằm tạo ra tính thanh khoản cho Chính phủ khi xảy ra thiên tai, thảm họa.
Trong quá trình lập quỹ bảo hiểm rủi ro thiên tai, cần lưu ý điều kiện pháp lý, phạm vi bảo hiểm, giám định tổn thất, quản lý rủi ro, cơ chế chia sẻ rủi ro minh bạch giữa các bên tham gia.
Liên quan đến việc nghiên cứu, xây dựng cơ chế đầu tư, sử dụng trái phiếu rủi ro thiên tai (Cat Bond) tại thị trường bảo hiểm Việt Nam, kinh nghiệm quốc tế cho thấy, cần có một cơ quan chuyên trách (tương tự Fonden của Mexico) phát hành các loại giấy tờ có giá, mỗi loại tương ứng với các lớp rủi ro khác nhau do S&P, Moody’s hoặc Fitch định giá, các giấy tờ có giá này sẽ được bán cho các nhà đầu tư trên thị trường vốn. Nhà đầu tư của các giấy tờ có giá trên là các quỹ tự bảo hiểm, các quỹ thảm họa và các nhà quản lý tài sản. Nếu xảy ra thảm họa, người tham gia bảo hiểm sẽ được bồi thường từ nguồn thu được do bán trái phiếu.
Trong đó, trái phiếu thảm họa là loại trái phiếu có lãi suất thả nổi và áp dụng một số điều kiện cụ thể liên quan đến thảm họa chính, được sử dụng như một lựa chọn thay thế cho tái bảo hiểm thảm họa truyền thống. Ưu điểm của việc đầu tư theo hình thức này đó là thị trường vốn có năng lực tài chính lớn hơn rất nhiều so với thị trường bảo hiểm. Chưa kể, một số ưu điểm khác như hình thức đầu tư này đa dạng hóa được nguồn bảo vệ và bảo vệ trong nhiều năm; độc lập hơn với thị trường tái bảo hiểm và giá cả được bảo đảm trong nhiều năm; giảm chi phí
4.3.4. Hoàn thiện hệ thống chính sách về tài chính, bảo hiểm rủi ro thiên tai
Trước các tác động của thiên tai, Việt Nam cũng có khá nhiều chính sách tài chính và bảo hiểm rủi ro thiên tai đã được áp dụng, cụ thể gồm:
- Nhóm chính sách chi ngân sách: Về dự phòng ngân sách, Luật NSNN năm 2015 có hiệu lực từ năm 2017 cho phép dự phòng ở mức 2-4% tổng chi mỗi cấp ngân sách. Dự phòng ngân sách hàng năm trong giai đoạn 2010-2017 trung bình đạt khoảng 22.000 tỷ đồng, trong đó ngoài chi cho khắc phục hậu quả thiên tai còn được sử dụng để chi cho các mục đích khác như khắc phục hậu quả của dịch bệnh, cứu đói; nhiệm vụ quan trọng về quốc phòng, an ninh...
- Về quỹ dự trữ tài chính, trong trường hợp thiên tai sau khi sử dụng hết nguồn dự phòng ngân sách mà vẫn không đủ thì được sử dụng quỹ này, tuy nhiên tổng chi không được vượt quá 70% số dư đầu năm của quỹ.
- Về dự trữ quốc gia, bao gồm cứu trợ khẩn cấp bằng hiện vật của chính quyền trung ương trong trường hợp thiên tai, hỏa hoạn, dịch bệnh lớn, các trường hợp khẩn cấp khác đe dọa an ninh quốc phòng, an toàn và trật tự xã hội. Từ năm 2006-2014, theo Bộ Lao động Thương binh và Xã hội, Ban chỉ đạo Trung ương về phòng chống thiên tai đã cấp 438.225 tấn gạo cho người dân chịu ảnh hưởng thiên tai.
Bên cạnh đó, NSNN còn thực hiện chi theo các chương trình cụ thể nhằm phòng, chống và khắc phục hậu quả thiên tai như: Các chính sách hỗ trợ các hộ nghèo trong trường hợp thiên tai, chính sách bố trí dân cư các vùng thiên tai, chính sách trợ giúp xã hội, chính sách hỗ trợ ngư dân khắc phục rủi ro thiên tai trên biển, chính sách liên quan đến khai thác, bảo vệ công trình thủy lợi.
Nhóm chính sách thu NSNN: Bao gồm các công cụ thuế. Có khá nhiều sắc thuế của Việt Nam quy định miễn giảm thuế trong trường hợp xảy ra rủi ro thiên tai. Luật Thuế TNDN cho phép tính vào chi phí được trừ khi xác định thu nhập chịu thuế đối với phần giá trị tổn thất do thiên tai. Luật Thuế TNCN xem xét giảm thuế trong trường hợp đối tượng nộp thuế gặp khó khăn do thiên tai ảnh hưởng đến khả năng nộp thuế. Luật Thuế sử dụng đất nông nghiệp và Luật Thuế sử dụng đất phi
nông nghiệp quy định miễn hoặc giảm thuế sử dụng đất nông nghiệp, phi nông nghiệp tùy vào mức độ thiệt hại. Luật thuế Tài nguyên quy định đối tượng nộp thuế tài nguyên được xét miễn, giảm thuế phải nộp cho số tài nguyên bị tổn thất do thiên tai. Luật thuế Tiêu thụ đặc biệt quy định giảm thuế cho đối tượng chịu thuế trong trường hợp thiên tai. Bên cạnh đó, hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu để khắc phục hậu quả thiên tai cũng được miễn thuế xuất khẩu, nhập khẩu.
Nhóm chính sách chi quỹ ngoài ngân sách: Tại Việt Nam có một số quỹ ngoài ngân sách hoạt động với nhiều mục đích khác nhau, trong đó có phòng, chống và khắc phục hậu quả thiên tai. Quỹ Phòng chống thiên tai được hình thành theo Luật Phòng chống thiên tai năm 2014, thuộc kiểm soát của UBND cấp Tỉnh bằng nguồn đóng góp của tất cả các đơn vị kinh tế trong và ngoài nước tại địa phương, công dân Việt Nam từ 18 tuổi trở lên vẫn trong độ tuổi lao động và nguồn hợp pháp khác như tài trợ, đóng góp tự nguyện. Tính đến ngày 30/6/2017, đã có 50/63 tỉnh/thành phố quyết định thành lập cơ quan quản lý Quỹ này (tương đương 80%), 13 tỉnh đang xây dựng và trình UBND tỉnh. Đã có 37/50 tỉnh tiến hành thu quỹ, tổng kinh phí đã thu được là 812 tỷ đồng.
Quỹ Bảo trì đường bộ được thành lập theo Nghị định số 18/2012/NĐ-CP bằng nguồn từ thu phí bảo trì đường bộ, phân bổ ngân sách và có thể sử dụng để sửa chữa đường bị hư hỏng do thiên tai. Tính đến năm 2015, Quỹ này đạt mức 6.381 tỷ đồng, trong đó thu từ phí bảo trì đường bộ là 3.067 tỷ đồng, phân bổ ngân sách trong năm tài khóa là 3.100 tỷ đồng và 214 tỷ đồng kết chuyển từ năm 2014 sang. Trong đó, năm 2015 tổng mức chi để sửa đường là 473 tỷ đồng.