7. Tổng quan về tài liệu
1.2. QUẢN LÝ CHI THUỜNG XUYÊN NSNN ĐỊA PHUONG
1.2.1. Chu trình quản lý NSNN và phân cấp quản lý NSĐP
a. Chu trình quản lý NSNN.
Để có dự toán NSNN cho năm ngân sách phải có khâu lập dự toán NSNN - lập NSNN và nó thực hiện trước khi năm ngân sách bắt đầu. Thời gian lập dự toán ngân sách Nhà nước ở cấp cơ sở theo văn bản hướng dẫn của Bộ Tài chính. Bộ Tài chính tổng hợp trình chính phủ và Quốc hội quyết định
dự toán ngân sách nhà nước hằng năm. Ở nước ta, thời gian lập dự toán NSNN ở cơ sở là từ tháng 6. Bộ Tài chính tổng hợp trình chính phủ trong tháng 10 và Quốc hội quyết định dự toán NSNN trước ngày 30 - 11 năm trước. Then chốt của một chu trình ngân sách là khâu chấp hành ngân sách của chu trình đó mà thời gian chấp hành ngân sách trùng với năm ngân sách. Sau khi năm ngân sách kết thúc, phải đánh giá tình hình chấp hành ngân sách, đó là khâu quyết toán NSNN.
Lập NSNN:
Hình thành ngân sách là quá trình bao gồm các công việc lập ngân sách, phê chuẩn ngân sách và thông báo ngân sách.
Trong chu trình ngân sách, lập ngân sách là công việc khởi đầu có ý nghĩa quyết định đến toàn bộ các khâu của chu trình quản lý ngân sách. Lập Ngân sách thực chất là dự toán các khoản thu - chi đúng đắn, có cơ sở khoa học, cơ sở thực tiễn sẽ có tác dụng quan trọng đối với kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội nói chung và thực hiện ngân sách nói riêng.
Vì vậy, để phát huy vai trò tích cực của kế hoạch ngân sách, trong thực tiễn, khi lập ngân sách phải đáp ứng các yêu cầu nhất định và dựa vào những căn cứ nhất định với những phương pháp và trình tự có tính khoa học và thực tiễn.
- Yêu cầu lập NSNN:
+ Bảo đảm việc xây dựng dự toán thu chi NSNN dựa trên hệ thống chế độ, chính sách và tiêu chuẩn định mức đúng đắn, phù hợp với thực tiễn kinh tế, xã hội đang vận động.
+ Bảo đảm việc xây dựng dự toán thu chi ngân sách tiến hành đúng với trình tự và thời gian quy định.
+ Bảo đảm mối quan hệ đúng đắn giữa kế hoạch hiện vật và kế hoạch giá trị thông qua việc thiết lập dự toán thu chi của NSNN trong bối cảnh cung
cầu, giá cả có sự biến động. - Căn cứ lập NSNN:
Thực chất dự toán ngân sách là sự phản ánh nhu cầu động viên, phân phối và sử dụng nguồn vốn NSNN nhằm đáp ứng một cách tích cực các dự án phát triển kinh tế - xã hội và nhu cầu chi tiêu của bộ máy NN. Vì vậy, để dự toán ngân sách biến thành hiện thực, khi lập dự toán phải dựa vào những căn cứ sau đây:
+ Lập dự toán ngân sách trước hết phải dựa vào phương hướng, chủ trương, nhiệm vụ phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh quốc phòng của Đảng và NN.
+ Lập dự toán ngân sách còn phải dựa vào các chỉ tiêu của kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội của NN trong niên độ kế hoạch.
+ Lập dự toán ngân sách phải dựa vào hệ thống các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức thu - chi của NSNN. Đây là căn cứ cụ thể đảm bảo việc lập dự toán có cơ sở khoa học, cơ sở pháp lý.
+ Ngoài ra, việc lập dự toán NSNN phải căn cứ vào kết quả phân tích thực hiện dự toán ngân sách trong thời gian qua. Đây là căn cứ quan trọng bổ sung những kinh nghiệm cần thiết cho việc lập dự toán trong kỳ kế hoạch.
Chấp hành NSNN
Sau khi ngân sách được phê chuẩn và năm ngân sách bắt đầu, việc thực hiên ngân sách được triển khai. Nội dung của quá trình này là tổ chức thu NSNN và bố trí cấp kinh phí của NSNN cho các nhu cầu đã được phê chuẩn. Việc chấp hành NSNN thuộc về tất cả pháp nhân và thể nhân dưới dự điều hành của Chính phủ, trong đó Bộ Tài Chính có vị trí quan trọng.
- Tổ chức chấp hành dự toán thu:
Mục tiêu của chấp hành dự toán thu là trên cơ sở không ngừng bồi dưỡng phát triển nguồn thu, tìm mọi biện pháp động viên khai thác, đảm bảo
tỷ lệ động viên chung mà Quốc hội đã được phê chuẩn, đáp ứng nhu cầu chi tiêu của NN đã được hoạch định trong dự toán chi.
Để đạt được mục tiêu đó, việc tổ chức chấp hành dự toán thu phải thực hiện đồng bộ các biện pháp sau đây:
+ Xác lập, hoàn thiện hệ thống chính sách, chế độ động viên thích hợp, vừa đảm bảo khuyến khích hoạt động sản xuất kinh doanh, vừa đảm bảo mức động viên của NN.
+ Nâng cao công tác tuyên truyền chính sách, chế độ thu làm cho mọi thành viên thấy rõ trách nhiệm của mình trong việc thực hiện nghĩa vụ đối với NSNN.
+ Kiện toàn tổ chức bộ máy theo nguyên tắc thống nhất, nâng cao hiệu lực của bộ máy, đảm bảo gọn nhẹ, hiệu quả cao.
+ Đổi mới và hoàn thiện công tác quản lý thu từ khâu lập kế hoạch, giao kế hoạch thu đến khâu tổ chức công tác đôn đốc thu nộp, công tác kế hoạch kế toán thu.
+ Tăng cường công tác bồi dưỡng, nâng cao nghiệp vụ của cán bộ quản lý thu; đồng thời xử lý các mối quan hệ giữa các cơ quan chức năng liên quan đến công tác thu nộp của NSNN.
- Tổ chức chấp hành dự toán chi:
Mục đích của việc chấp hành dự toán chi là đảm bảo đầy đủ, kịp thời nguồn kinh phí của ngân sách cho hoạt động của bộ máy NN và thực hiện các chương trình kinh tế - xã hội đã được hoạch định trong năm kế hoạch. Thực chất của việc chấp hành dự toán chi là tổ chức việc cấp phát kinh phí sao cho tiết kiệm và đạt hiệu quả cao.
Để đạt được mục đích đó, trong việc chấp hành dự toán chi cần phải thực hiện các yêu cầu và nội dung cơ bản sau đây:
chuẩn.
+ Bảo đảm việc cấp phát kinh phí theo kế hoạch được duyệt.
+ Triệt để thực hiện nguyên tắc thanh toán trực tiếp, nghĩa là, mọi khoản kinh phí cho trả từ ngân sách phải do Kho bạc trực tiếp thanh toán.
+ Đổi mới phương thức cấp phát vốn của NSNN theo hướng nhanh, gọn, dễ kiểm tra.
+ Đổi mới cơ chế cấp phát theo hướng giảm các kênh cấp phát, tập trung vào một ít đầu mối.
Quyết toán NSNN
Quyết toán NSNN là khâu cuối cùng trong chu trình quản lí NSNN. Thông qua quyết toán NSNN có thể cho ta thấy bức tranh toàn cảnh về hoạt động kinh tế - xã hội của NN trong thời gian qua, hình dung được hoạt động NSNN với tư cách là công cụ quản lý vĩ mô của NN. Từ đó rút ra những kinh nghiệm cần thiết trong việc điều hành NSNN. Do đó, yêu cầu của quyết toán NSNN là đảm bảo tính chính xác, trung thực và kịp thời.
Để đáp ứng được các yêu cầu đó, cần tập trung cải tiến, hoàn thiện các công việc sau đây:
- Soát xét toàn bộ chế độ hiện hành về kế toán và quyết toán ngân sách, đảm bảo cho quyết toán nhanh gọn, chính xác, trung thực.
- Đổi mới quá trình lập, báo cáo, phê chuẩn quyết toán và tổng quyết toán NSNN theo hướng tăng cường trách nhiệm của các đơn vị, cơ quan, địa phương nâng cao vai trò của cơ quan tài chính, Chính phủ và quyền lực của Quốc hội.
- Nâng cao vai trò của Quốc hội trong việc xem xét, phê chuẩn quyết toán và tổng quyết toán NSNN.
Để có một chu trình ngân sách hợp lí, phản ánh đầy đủ quá trình hoạt động của NSNN cần phải coi trọng và không ngừng cải tiến các khâu trong
chu trình đó nhằm làm cho hoạt động của NSNN ngày càng lành mạnh.
b. Phân cấp quản lý NSĐP.
Theo Hiến pháp, quản lý chung về tài chính trên phạm vi cả nước thuộc Quốc Hội và Chính Phủ, ở địa phương là Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp, còn quản lý các hoạt động nghiệp vụ tài chính là trách nhiệm của bộ máy tổ chức các cơ quan tài chính (Sở tài chính ở cấp tỉnh, phòng tài chính cấp huyện và ban tài chính xã), các tổ chức quản lý tài chính chuyên ngành (Kho bạc NN các cấp) thực hiện toàn bộ công tác quản lý tài chính công nói chung, quản lý về chi NSNN nói riêng. Cụ thể như sau:
Hội đồng nhân dân:
Quyết định dự toán và phân bổ NSĐP; phê chuẩn quyết toán NSĐP; Quyết định các chủ trương, biện pháp để triển khai thực hiện NSĐP; Quyết định điều chỉnh dự toán NSĐP trong trường hợp cần thiết; Giám sát việc thực hiện ngân sách đã được HĐND quyết định. Đối với HĐND cấp tỉnh được quyền quyết định thu một khoản thu về phí, lệ phí, các khoản phụ thu theo quy định của Chính phủ. Trong trường hợp có nhu cầu đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách tỉnh đảm bảo mà vượt qua khả năng cân đối của ngân sách tỉnh thì được phép huy động vốn đầu tư trong nước theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ để đầu tư.
Ủy ban nhân dân:
Lập dự toán và phướng án phân bổ NSĐP, dự toán điều chỉnh NSĐP. Trong trường hợp cần thiết trình HĐND cùng cấp quyết định và báo cáo cơ quan hành chính NN, cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp; Lập quyết toán NSĐP trình HĐND cùng cấp phê chuẩn và báo cáo cơ quan hành chính NN, cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp; Kiểm tra Nghị quyết của HĐND cấp dưới về dự toán ngân sách và quyết toán ngân sách; Căn cứ và Nghị quyết của HĐND cùng cấp, quyết định giao nhiệm vụ thu, chi NS cho từng cơ quan,
đơn vị trực thuộc, nhiệm vụ thu chi và mức bổ sung cho NS cấp dưới; Tổ chức thực hiện NSĐP; Phối hợp với các cơ quan NN cấp trên trong việc quản lý NSNN theo lĩnh vực trên địa bàn; Báo cáo về NSNN theo quy định của pháp luật.
Đơn vị dự toán ngân sách.
Tổ chức lập dự toán thu, chi ngân sách thuộc phạm vi được giao; Nộp đầy đủ, đúng hạn các khoản phải nộp ngân sách theo đúng quy định của pháp luật; chi đúng chế độ, đúng mục đích, đúng đối tượng và tiết kiệm; Quản lý, sử dụng tài sản của NN đối với các đơn vị trực thuộc theo đúng chế độ quy định.
Kiểm tra việc thực hiện thu, chi ngân sách đối với các đơn vị trực thuộc (nếu có).
1.2.2. Nội dung và quy trình quản lý chi thƣờng xuyên NSNN địa phƣơng.
a. Mục tiêu quản lý chi thường xuyên NSĐP.
Đảm bảo kinh phí hoạt động thường xuyên của bộ máy chính quyền địa phương một cách đầy đủ, hiệu quả và kịp thời.
Đảm bảo kinh phí thực hiện các chính sách an sinh xã hội; các chính sách, chế độ, nhiệm vụ phát sinh được cấp có thẩm quyền phê duyệt, chỉ đạo phục vụ phát triển kinh tế - xã hội một cách đầy đủ và kịp thời.
Đảm bảo công tác lập, xét duyệt, cấp phát dự toán kinh phí chi thường xuyên ngân sách địa phương của các đơn vị dự toán đầy đủ, hiệu quả.
Đảm bảo hoạt động chi thường xuyên của các đơn vị sử dụng dự toán được thực hiện theo đúng quy định, chế độ, chính sách hiện hành trên tinh thần tiết kiệm.
Hạn chế việc sử dụng dự toán chi sai mục đích ban đầu được cấp có thẩm quyền giao.
b. Quy trình quản lý chi thường xuyên NSNN địa phương.
Quá trình lập, chấp hành, quyết toán NSĐP gồm ba nhóm nội dung: lập, xét duyệt và phê chuẩn NSĐP; chấp hành NSĐP và quyết toán NSĐP. Dưới đây nghiên cứu qui trình NSĐP với ba nội dung đó.
Lập, xét duyệt và phê chuẩn NSĐP.
Quá trình việc lập, xét duyệt và phê chuẩn NSĐP được thực hiện như sau:
Hàng năm vào quí II UBND tỉnh căn cứ vào chỉ thị của Chính phủ và thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính và định hướng phát triển kinh tế - xã hội của địa phương giao cho Sở Tài chính tỉnh hướng dẫn cụ thể các ngành, huyện... trong tỉnh lập kế hoạch ngân sách theo phạm vi được giao.
Các ngành, UBND các huyện chỉ đạo các đơn vị trực thuộc các ngành và UBND các xã lập dự toán thu, chi ngân sách và gửi lên theo từng cấp, Sở Tài chính - Vật giá tổng hợp thành dự toán ngân sách tỉnh.
Sở Tài chính có trách nhiệm giúp UBND tỉnh trình HĐND tỉnh quyết định phân bổ dự toán thu, chi NSĐP. Căn cứ Nghị quyết của HĐND về dự toán thu, chi NSĐP, UBND quyết định giao chỉ tiêu thu, chi ngân sách và mức bổ sung cân đối, tỷ lệ điều tiết cho các huyện và chỉ tiêu thu, chi ngân sách cho các ngành (bao gồm cả kinh phí ủy quyền, chương trình mục tiêu, các cấp dưới trình tự cũng làm tương tự). Sau khi nhận được dự toán thu, chi ngân sách được cấp có thẩm quyền giao, các đơn vị dự toán phải tổ chức phân bổ và giao dự toán thu, chi ngân sách cho các đơn vị trực thuộc, đảm bảo khớp về tổng mức và báo cáo lên cơ quan cấp trên và cơ quan tài chính đồng cấp, cơ quan tài chính cùng cấp có trách nhiệm kiểm tra dự toán nếu có vấn đề chưa phù hợp thì điều chỉnh lại, sau 15 ngày nhận được báo cáo nếu không có ý kiến thì coi như chấp nhận.
Dự toán NSĐP còn phải tổng hợp theo từng lĩnh vực thu, chi theo cơ cấu giữa chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển, chi trả nợ. Ngoài ra, dự toán ngân sách của các năm trong thời kỳ ổn định phải cân đối giữa số thu và chi trên cơ sở số thu của ngân sách gồm các khoản thu ngân sách được hưởng 100%, các khoản thu phân chia theo tỷ lệ đã được quy định, số dự kiến huy động vốn trong nước để đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng (nếu có) và số bổ sung từ ngân sách cấp trên.
Hệ thống định mức, tiêu chuẩn chi tiêu NSNN đã được sửa đổi, bổ sung, việc giao dự toán có tiến bộ hơn.
Chấp hành NSĐP
Sau khi NSĐP được các cơ quan quyền lực NN địa phương thông qua bằng các nghị quyết của HĐND và quyết định của UBND, việc chấp hành NSĐP được thực hiện thống nhất theo văn bản quy định của trung ương và chỉ chỉ đạo của UBND.
Trong quá trình chấp hành ngân sách, cơ quan tài chính căn cứ vào kế hoạch thu của cơ quan thuế lập để lập dự toán thu, chi ngân sách hàng quí và chi tiết một số mục chi theo qui định. Các đơn vị dự toán hàng tháng, quí phải lập dự toán gửi cơ quan tài chính cùng cấp xem xét cấp phát. Cơ quan KBNN cùng cấp có trách nhiệm kiểm soát và thanh toán chi trả.
Như vậy, HĐND các cấp có trách nhiệm giám sát UBND các cấp và các cơ quan chấp hành NSĐP.
Quyết toán NSĐP
Quyết toán NSĐP là tổng kết đánh giá thực hiện quá trình lập và chấp hành ngân sách. Nguyên tắc quyết toán ngân sách phải được quyết toán từ cơ sở lên và phải quyết toán thống nhất về chứng từ thu, chi NSNN, về hệ thống tài khoản, sổ biểu mẫu kế toán và mục lục ngân sách theo qui định chung.
Về quá trình lập quyết toán ngân sách. Các đơn vị dự toán cơ sở lập quyết toán của đơn vị gửi lên đơn vị dự toán cấp I, các đơn vị dự toán cấp I xét duyệt quyết toán của đơn vị trực thuộc lập quyết toán đơn vị mình để gửi cho cơ quan tài chính. Cơ quan tài chính các cấp ở địa phương có trách nhiệm thẩm tra báo cáo quyết toán thu, chi ngân sách cấp dưới lập báo cáo quyết toán thu, chi ngân sách cấp mình và tổng hợp báo cáo quyết toán thu, chi NSĐP trình UBND đồng cấp phê duyệt để gửi cơ quan tài chính cấp trên. Cơ