Phần 2 Tổng quan tài liệu
2.3. Thực hiện quyền sử dụng đấttại việt nam
2.3.1. Quá trình hình thành, phát triển quyền sử dụng đấttại Việt Nam
Pháp luật quy định về đất đai của Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà được đánh dấu bằng Luật Cải cách ruộng đất năm 1953. Ngày 29/12/1987, Quốc hội đã thông qua Luật Đất đai đầu tiên nhằm điều chỉnh các quan hệ về quản lý, sử dụng đất. Luật Đất đai đã thể chế hoá đường lối, chính sách của Đại hội lần thứ VI của Đảng và Hiến pháp 1980 (Điều 19 và 20) khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý. Luật Đất đai được ban hành đúng vào thời kỳ đất nước bước vào giai đoạn đổi mới về kinh tế, đặc biệt thời kỳ này có nhiều chính sách mở cửa.
Nội dung về QSDĐ của Luật Đất đai 1987 là: Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất đối với mọi loại đất, người được giao đất chỉ được hưởng những kết quả đầu tư trên đất. Họ không có quyền chuyển QSDĐ đai dưới mọi hình thức khác nhau. Điều 5 của Luật Đất đai 1987 quy định: “Nghiêm cấm mua, bán, lấn
chiếm đất đai, phát canh thu tô dưới mọi hình thức, nhận đất được giao mà không sử dụng, sử dụng không đúng mục đích, tự tiện sử dụng đất nông nghiệp, đất có rừng vào mục đích khác, làm huỷ hoại đất đai” (Quốc hội, Luật Đất đai 1987).
Theo Nguyễn Thị Mai (2002), khi nghiên cứu về quyền sử dụng đất của người sử dụng đất quy định trong Luật Đất đai năm 1987 cho thấy: Quá trình thi hành Luật Đất đai năm 1987, thực tế đã nảy sinh những bất cập, đó là người sử dụng đất thực sự không có quyền đối với mảnh đất mình được giao, kể cả quyền thừa kế, chuyển nhượng, họ chỉ được chuyển QSDĐ trong các trường hợp: Khi hộ nông dân vào hoặc ra hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp; khi hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp và cá thể thoả thuận đổi đất cho nhau để tổ chức lại sản xuất; khi người được giao đất chuyển đi nơi khác hoặc đã chết mà thành viên trong hộ của người đó vẫn tiếp tục sử dụng đất đó. Luật chỉ cho phép được thừa kế nhà ở hoặc mua nhà ở đồng thời được QSDĐ ở có ngôi nhà đó, sau khi được cơ quan nhà nước có thẩm quyền công nhận quyền sở hữu đối với nhà ở.
Cũng theo Nguyễn Thị Mai (2002), Luật còn gò bó, chưa đáp ứng được nhu cầu sử dụng đất của chủ sử dụng đất. Do vậy, thực tế vẫn xảy ra hiện tượng mua bán đất đai trá hình theo cách xây dựng một túp lều trên đất để bán, nhưng thực chất là bán đất. Luật điều chỉnh các quan hệ đất đai ở trạng thái tĩnh. Nhà nước chỉ quản lý về mặt pháp luật hành chính đơn thuần, chưa thể hiện đầy đủ quản lý Nhà nước về mặt kinh tế đối với đất đai. Ngoài những lý do bất cập về mặt pháp luật nêu trên, trong thời gian này Nhà nước đã ban hành nhiều chính sách mở cửa nhằm thu hút vốn đầu tư không chỉ đối với đầu tư trong nước mà cả đầu tư nước ngoài. Đặc biệt, Quốc hội thông qua Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam; Nghị quyết số 05-NQ/HNTW ngày 10/06/1993 của Ban chấp hành Trung ương khoá VII: “Tiếp tục đổi mới và phát triển kinh tế - xã hội nông thôn” đã khẳng định cho người sử dụng đất được thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp QSDĐ theo những điều kiện cụ thể do pháp luật quy định. Hiến pháp 1992 còn quy định: “Tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất có quyền chuyển QSDĐ theo quy định của pháp luật” (Quốc hội, Hiến pháp 1992).
Luật Đất đai năm 1993 được Quốc hội thông qua ngày 14/07/1993 và có hiệu lực ngày 15/10/1993 về cơ bản kế thừa Luật Đất đai 1987 và bổ sung một số nội dung mới như một số quyền của người sử dụng đất. Cụ thể Luật cho phép
người sử dụng đất được thực hiện 5 quyền: chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp QSDĐ. Như vậy, Luật đưa ra những quy định theo xu hướng ngày càng mở rộng quyền của người sử dụng, cho họ định đoạt hạn chế QSDĐ của mình. Nghĩa là chuyển QSDĐ phải tuân theo điều kiện, nội dung, hình thức do Bộ luật Dân sự và pháp luật về đất đai quy định.
Tuy nhiên, do sự phát triển nhanh chóng của tình hình kinh tế, xã hội, qua thực tế cuộc sống với tác động của cơ chế kinh tế thị trường làm cho quan hệ đất đai càng trở nên phức tạp, nhiều vấn đề lịch sử còn chưa được xử lý thì các vấn đề mới lại nảy sinh mà Luật Đất đai 1993 chưa có quy định. Vì vậy, năm 1998 Luật Đất đai được sửa đổi, bổ sung. Luật bổ sung thêm một số quyền của người sử dụng đất như quyền góp vốn bằng giá trị QSDĐ, quyền cho thuê lại QSDĐ. Tổ chức, hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước cho thuê đất mà đã trả tiền thuê đất cho cả thời gian thuê cũng được thực hiện các QSDĐ như chuyển nhượng, thế chấp, góp vốn, cho thuê lại QSDĐ. Riêng tổ chức, hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước cho thuê đất mà trả tiền thuê đất hàng năm thì chỉ được chuyển nhượng, thế chấp tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với QSDĐ (Quốc hội, Luật Đất đai 1993).
Để triển khai thực hiện Nghị quyết của Quốc hội về cải cách hành chính và để đồng bộ với một số Luật mà Quốc hội mới thông qua trong thời gian qua như Luật khuyến khích đầu tư trong nước, Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam, thì Luật Đất đai cũng cần được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp. Trong chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, năm 2000 Luật Đất đai lại được đưa vào chương trình sửa đổi, bổ sung. Ngày 29/06/2001 Quốc hội khoá X, kỳ họp thứ 9 đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai.
Tuy nhiên, trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa - hiện đại hóa, tình hình quản lý và sử dụng đất sau 3 năm thực hiện Luật Đất đai sửa đổi 2001 đã cho thấy còn bộc lộ những thiếu sót, yếu kém. Vì vậy, việc tiếp tục sửa đổi Luật Đất đai 1993 (Luật sửa đổi bổ sung 1998, 2001) là cần thiết và tất yếu nhằm mục đích tháo gỡ những vướng mắc trong công tác quản lý, sử dụng đất, bảo đảm tính ổn định của pháp luật, thể chế hóa kịp thời đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng về đất đai trong thời kỳ mới. Luật Đất đai năm 2003 đã được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XI kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 26/11/2003 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/07/2004.
Về QSDĐ của hộ gia đình, cá nhân: Luật Đất đai năm 2003 đã kế thừa quy định của Luật Đất đai năm 1993 đồng thời bổ sung quyền tặng, cho QSDĐ của hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất không phải là đất thuê; không quy định các điều kiện hạn chế khi thực hiện quyền chuyển nhượng và bổ sung quyền thừa kế QSDĐ đất nông nghiệp trồng cây hàng năm nhằm tạo điều kiện thuận lợi trong thực hiện các quyền của người sử dụng đất, thúc đẩy thị trường BĐS phát triển và tích tụ đất đai theo định hướng của Nhà nước. Cụ thể nội dung của QSDĐ như sau: “Quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho QSDĐ; quyền thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất; quyền được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất” (Quốc hội, Luật Đất đai 2003).
Quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân nước ngoài sử dụng đất tại Việt Nam: Luật Đất đai 2003 quy định tổ chức, cá nhân nước ngoài thuê đất có các quyền tương ứng với hình thức trả tiền thuê đất hàng năm hay trả tiền một lần cho cả thời gian thuê. Bổ sung quyền được đầu tư xây dựng kinh doanh nhà ở tại Việt Nam.
Sau hơn 10 năm thi hành Luật Đất đai năm 2003, Các quyền của người sử dụng đất được mở rộng và được Nhà nước bảo đảm thực hiện đã làm cho người sử dụng đất gắn bó hơn với đất đai, yên tâm đầu tư, phát triển sản xuất, kinh doanh để tăng hiệu quả sử dụng đất. Thị trường BĐS trong đó có QSDĐ đã tạo lập được cơ chế hoạt động, phát triển tương đối đồng bộ; từng bước hoàn thiện chính sách tài chính đất đai theo hướng tiếp cận cơ chế thị trường, đã huy động được nguồn vốn xã hội cho thị trường, thu hút đầu tư cho phát triển, đưa đất đai trở thành nguồn nội lực, nguồn vốn để phát triển đất nước.
Tuy nhiên trong quá trình thi hành Luật Đất đai vẫn còn tồn tại bất cập: - Thứ nhất, đất đai có nguồn gốc rất phức tạp; chính sách đất đai thay đổi qua nhiều thời kỳ; việc quản lý đất đai theo cơ chế thị trường định hướng XHCN trong điều kiện đất đai thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý nhưng lại trao cho người sử dụng đất nhiều quyền, QSDĐ là hàng hóa đặc biệt cũng đặt ra nhiều vấn đề mới, trong khi chúng ta còn thiếu kinh nghiệm. Mặt khác, công tác nghiên cứu, tổng kết thực tiễn để làm rõ cơ sở lý luận còn hạn chế, chưa kịp thời (Bộ Tài nguyên và Môi trường, 2013).
- Thứ hai, pháp luật về đất đai còn một số nội dung chưa rõ, chưa phù hợp; các văn bản quy phạm pháp luật về đất đai được ban hành nhiều nhưng còn thiếu đồng bộ, có mặt còn chồng chéo, mâu thuẫn, thiếu thống nhất giữa pháp Luật Đất
đai với các pháp luật khác. Việc phân cấp thẩm quyền trong quản lý đất đai chưa đi đôi với quy định cơ chế bảo đảm quản lý thống nhất của Trung ương; mặt khác chưa phù hợp với năng lực thực hiện pháp luật của địa phương. Chế tài xử lý vi phạm pháp luật về đất đai còn thiếu và chưa đủ mạnh để ngăn chặn các hành vi vi phạm (Bộ Tài nguyên và Môi trường, 2013).
- Thứ ba, tổ chức thực hiện pháp luật về đất đai chưa nghiêm; việc phổ biến, giáo dục pháp luật về đất đai còn chưa được chú trọng, kém hiệu quả; việc thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước trong đó có việc chỉ đạo xây dựng, thực hiện, kiểm tra, sơ kết, tổng kết rút kinh nghiệm trong việc thi hành pháp luật chưa đầy đủ, kịp thời; một bộ phận cán bộ làm công tác quản lý đất đai còn yếu kém về năng lực, phẩm chất, còn lợi dụng chức vụ, quyền hạn để trục lợi, tham nhũng gây ảnh hưởng xấu trong xã hội và bất bình trong nhân dân; việc thanh tra, kiểm tra, giám sát và xử lý các hành vi vi phạm trong quản lý đất đai chưa kịp thời; ý thức chấp hành pháp luật về đất đai của một bộ phận nhân dân còn hạn chế (Bộ Tài nguyên và Môi trường, 2013).
Xuất phát từ thực tế trên, ngày 29/11/2013, Quốc hội đã thông qua Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2014. So với Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 có 14 chương với 212 điều, tăng 7 chương và 66 điều, đã khắc phục, giải quyết được những tồn tại, hạn chế phát sinh trong quá trình thi hành Luật Đất đai năm 2003, vừa tiếp tục kế thừa, luật hóa những quy định còn phù hợp đã và đang đi vào cuộc sống của Luật Đất đai 2003, nhưng đồng thời đã sửa đổi, bổ sung một số quy định mới nhằm tháo gỡ những hạn chế bất cập của Luật Đất đai 2003. Tại Điều 167, Luật Đất đai năm 2013 thể hiện người sử dụng đất được thực hiện các “quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn quyền sử dụng đất” (Điều 167, Luật Đất đai 2013). Như vậy, so với Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 không đề cập đến quyền bảo lãnh bằng quyền sử dụng đất, do trong 10 năm thi hành quyền này đã làm nảy sinh rất nhiều tranh chấp trong giao dịch dân sự, cũng thông qua quyền này đã cho thấy việc quy định các đối tượng sử dụng đất còn chưa rõ ràng, do vậy Luật Đất đai năm 2013 đã quy định chặt chẽ về đối tượng sử dụng đất và thời điểm thực hiện các quyền của người sử dụng đất. Đồng thời một trong những điểm mới quan trọng của Luật Đất đai năm 2013 là những quy định về cấp GCNQSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất. Luật bổ sung quy định về các trường hợp đăng ký lần đầu, đăng ký biến động, đăng ký đất đai
trên mạng điện tử; bổ sung quy định trường hợp quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất là tài sản chung của nhiều người thì cấp mỗi người một giấy chứng nhận, hoặc cấp chung một giấy chứng nhận và trao cho người đại diện. Tuy nhiên, giấy chứng nhận phải ghi đầy đủ tên của những người có chung quyền sử dụng đất, nhà ở hay tài sản gắn liền với đất.