- Bộ trưởng có thẩm quyền GQKN lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của cán bộ, cơng chức do mình quản lý trực
2.1.1. Pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai trước khi có Luật Khiếu nại năm
Khiếu nại năm 2011
Pháp luật ở nước ta cũng có lịch sử phát triển qua những bước tiệm tiến của nó. Ban đầu là những nguyên tắc mang tính hiến định được thể hiện trong Hiến pháp, bắt đầu là Hiến pháp năm 1946 và các bản Hiến pháp sau đó đã đặt nền tảng quan trọng cho việc từng bước hình thành chế định pháp lý này, bắt đầu từ nhận thức đến xây dựng, hoàn thiện pháp luật và triển khai trong thực tiễn.
Mặc dù Nhà nước sơ khai mới ra đời cịn trăm cơng nghìn việc và phải lo chống thù trong giặc ngoài, nhưng do thấm nhuần quan điểm về quyền con người, quyền dân chủ, quyền hạnh phúc của người dân, Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đã quan tâm sâu sắc đến vấn đề xem xét và GQKN của công dân. Ngày 23 tháng 11 năm 1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 64/SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt. Việc nhận đơn thư khiếu tố được Người đặt ở tầm cao ngang với việc đi giám sát cơng việc thực tế ở các cấp chính quyền. Nếu Điều 1 ghi là: "Chính phủ sẽ lập ngay một Ban Thanh tra đặc biệt, có ủy nhiệm là đi giám sát tất cả công việc và nhân viên của Ủy ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ", thì Điều 2 qui định: "Nhận đơn khiếu nại của nhân dân; điều tra hỏi chứng, xem xét các giấy tờ của Ủy ban nhân dân hoặc các cơ quan của Chính phủ cần thiết cho cơng việc giám sát".
Trong Sắc lệnh số 138b-SL ngày 18/12/1949 cũng vậy, cùng với nhiệm vụ: "Xem xét thi hành chủ trương của Chính phủ" là nhiệm vụ: "thanh tra sự khiếu nại của nhân dân".
Những qui định nói trên nói lên sự quan tâm của Hồ Chủ tịch và Chính phủ đối với việc GQKN của công dân.
Ngồi ra, Nhà nước ta cịn ban hành nhiều văn bản nhằm tạo ra cơ chế đảm bảo quyền khiếu nại của công dân và tạo điều kiện thuận lợi để giải quyết tốt các khiếu nại của công dân. Trong Thông tư số 203 NV/VP ngày 25/5/1946 của Bộ trưởng Bộ Nội vụ về khiếu tố nói rõ: "Chính phủ và các cơ quan của Chính phủ thiết lập trên nền tảng dân chủ, có bổn phận đảm bảo cơng lý và vì thế rất để ý đến nguyện vọng của dân chúng và sẵn lòng xem xét những nỗi oan khuất trong dân gian". Thông tư này hướng dẫn cho công dân thủ tục gửi đơn, giới thiệu thẩm quyền của các cơ quan, thời hạn để giải quyết khiếu tố.
Thơng tư số 436/TTg ngày 13/9/1958 của Thủ tướng Chính phủ qui định trách nhiệm, quyền hạn và tổ chức của cơ quan chính quyền trong việc giải quyết các loại đơn thư khiếu nại (gọi tắt là khiếu tố) của nhân dân. Thông tư xác định: "Nghiên cứu và giải quyết các việc khiếu nại và tố giác của nhân dân là một trách nhiệm quan trọng của tất cả các cơ quan nhà nước trước nhân dân".
Thông tư nêu những nguyên tắc về quyền hạn và nghĩa vụ của nhân dân trong việc khiếu tố; những nguyên tắc về trách nhiệm và tổ chức của các cơ quan hành chính và cơ quan chun mơn các cấp, các ngành trong việc nghiên cứu và giải quyết các loại đơn thư khiếu nại của nhân dân.
Ngày 1/1/1960, Chủ tịch Hồ chí Minh đã ký Sắc lệnh cơng bố Hiến pháp mới của Việt Nam dân chủ cộng hòa. Hiến pháp đã dành riêng một điều qui định về quyền khiếu nại của công dân và trách nhiệm của cơ quan nhà nước phải xem xét giải quyết kịp thời, nhanh chóng các khiếu nại, bảo vệ quyền lợi cho người dân.
Điều 29 Hiến pháp năm 1959 qui định:
Cơng dân nước Việt Nam dân chủ cộng hịa có quyền khiếu nại bất cứ cơ quan nhà nước nào về những hành vi phạm pháp của nhân viên cơ quan nhà nước. Những khiếu nại và tố cáo phải được xem xét và giải quyết nhanh chóng. Người bị thiệt hại vì hành vi phạm pháp của nhân viên cơ quan nhà nước có quyền được bồi thường [30]. Tiếp đó, Chính phủ đã có nhiều văn bản nhằm cụ thể hóa Hiến pháp, bảo đảm cho cơng dân thực hiện được quyền khiếu nại mà Hiến pháp đã ghi nhận, đồng thời qui định trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc tiếp nhận và giải quyết các khiếu nại của công dân.
Nghị quyết số 164/CP ngày 31/8/1970 của Hội đồng Chính phủ về việc tăng cường cơng tác thanh tra và chấn chỉnh hệ thống cơ quan Thanh tra của Nhà nước.
Nghị định số 165/CP ngày 31/8/1970 của Hội đồng Chính phủ qui định nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban Thanh tra của Chính phủ.
Thơng tư số 60/UBTT ngày 22/5/1971 của Ủy ban Thanh tra của Chính phủ hướng dẫn trách nhiệm của các ngành, các cấp về giải quyết đơn thư khiếu nại của nhân dân.
Những qui định trên đây của Chính phủ đã tạo điều kiện thuận lợi cho cơng dân thực hiện quyền làm chủ trong việc tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội, kiểm tra, giám sát hoạt động của cán bộ, nhân viên nhà nước, tổ chức xã hội trong việc thi hành chủ trương chính sách của Đảng và Nhà nước, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, của tập thể, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, đồng thời qui định trách nhiệm của mỗi cấp mỗi ngành phải nghiêm chỉnh chấp hành pháp luật, nâng cao tinh thần phục vụ nhân dân, giải quyết đúng đắn, kịp thời đơn thư khiếu nại của công dân.
Sau khi nước nhà được thống nhất, chúng ta đã ban hành Hiến pháp mới, Hiến pháp năm 1980. Một lần nữa, quyền khiếu nại của công dân được
ghi nhận trong Hiến pháp 1980 và so với Điều 29 của Hiến pháp năm 1959 thì qui định về quyền khiếu nại của cơng dân tại Điều 73 Hiến pháp năm 1980 cụ thể hơn, chi tiết hơn.
Cơng dân có quyền khiếu nại với bất cứ cơ quan nào của Nhà nước về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang hoặc của bất cứ cá nhân nào thuộc các cơ quan, tổ chức và đơn vị đó.
Các điều khiếu nại phải được xem xét và giải quyết nhanh chóng. Mọi hành động xâm phạm quyền và lợi ích chính đáng của cơng dân phải được kịp thời sửa chữa và xử lý nghiêm minh. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường. Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại [31, Điều 73].
Sau khi Hiến pháp năm 1980 được ban hành, ngày 27/11/1981, Hội đồng Nhà nước đã ban hành Pháp lệnh qui định việc xét, GQKN của cơng dân. Có thể nói, đây là văn bản pháp lý đầu tiên qui định một cách tập trung, đầy đủ và chi tiết về việc tiếp nhận và GQKN của công dân. Pháp lệnh năm 1981 gồm những qui định chung về quyền khiếu nại và thẩm quyền GQKN (Chương I); việc tiếp nhận các khiếu nại (Chương II); thẩm quyền và thời hạn xét, GQKN (Chương III); việc quản lý kiểm tra công tác xét, GQKN (Chương IV); việc xử lý vi phạm (Chương V) và Điều khoản cuối cùng (Chương VI).
Nghị định số 58/HĐBT ngày 29/3/1982 của Hội đồng Bộ trưởng về việc thi hành Pháp lệnh đã qui định cụ thể về thẩm quyền và trách nhiệm của cơng dân trong việc khiếu nại.
Có thể thấy, cơ chế giải quyết theo Pháp lệnh năm 1981 là cơ chế cấp trên - cấp dưới theo hệ thống thứ bậc, người có thẩm quyền GQKN phải là thủ trưởng của người bị khiếu nại; người bị khiếu nại dù là thủ trưởng cơ quan nhà nước khơng có thẩm quyền tự GQKN đối với việc làm của chính mình. Điều 12 Nghị định số 58 qui định:
Các khiếu nại do cơ quan, tổ chức cấp dưới đã xem xét, giải quyết nhưng đương sự cịn khiếu nại thì thủ trưởng cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp có trách nhiệm thẩm tra lại, nếu thấy việc giải quyết của cấp dưới là đúng thì ra văn bản chuẩn y và thơng báo cho đương sự biết; nếu phát hiện có sai lầm thì ra quyết định giải quyết lại và thông báo kết quả cho đương sự biết [19].
Pháp lệnh 1981 và Nghị định 58 không qui định cấp nào là cấp giải quyết cuối cùng đối với một vụ việc khiếu nại tức là chưa tạo ra điểm dừng cho việc khiếu nại.
Nhìn chung, Pháp lệnh qui định việc xét, GQKN của công dân năm 1981 thể hiện tư tưởng dân chủ và đề cao trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc tiếp nhận và giải quyết các khiếu nại của cơng dân với một trình tự, thủ tục còn tương đối đơn giản và theo xu hướng tạo mọi điều kiện cho công dân thực hiện được quyền khiếu nại của mình. Chẳng hạn, qui định cơng dân có thể khiếu nại với bất cứ cơ quan nào của Nhà nước; qui định về việc chuyển đơn nhận được không đúng thẩm quyền... Những qui định này phù hợp với trình độ hiểu biết pháp luật của nhân dân và sự phát triển pháp luật của Nhà nước ta thời kỳ đó.
Tiếp đó là những văn bản được ban hành nhằm thực hiện tốt những qui định của Pháp lệnh năm 1981 và Nghị định 58. Đó là Thơng tư 02/TTr ngày 4/5/1982 của Ủy ban Thanh tra của Chính phủ; Nghị quyết số 26-HĐBT ngày 12/5/1984 của Hội đồng Bộ trưởng về việc tăng cường tổ chức và nâng cao hiệu lực của hoạt động thanh tra; Chỉ thị số 17-CT của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng ngày 3/7/1989 về kiểm điểm việc thực hiện Pháp lệnh năm 1981.
Qua thực tiễn hơn 10 năm thi hành Pháp lệnh qui định về việc xét, GQKN của công dân, Nhà nước ta quyết định ban hành Pháp lệnh khiếu nại của công dân năm 1991 thay thế cho Pháp lệnh năm 1981.
Đây có thể nói là cơ sở cho việc tiếp tục nghiên cứu và xây dựng một cơ chế giải quyết riêng đối với khiếu nại sau này khi chúng ta xuất hiện ý
tưởng thiết lập cơ chế tài phán hành chính để giải quyết các khiếu kiện hành chính của dân trước Tịa án.
Có thể nói, những qui định của Pháp lệnh năm 1991 có nhiều điểm thể hiện sự đổi mới về mặt nhận thức quyền khiếu nại, quyền tố cáo của công dân cũng như công tác GQKN nhưng cũng phải thừa nhận rằng, sự đổi mới đó cịn rất ít cơ sở thực tế để phát huy hiệu lực và hiệu quả. Những qui định về trình tự, thủ tục cũng tỏ ra khơng thực tế và q trình thực hiện có nhiều vi phạm kể cả người khiếu nại cũng như cơ quan, tổ chức có thẩm quyền và trách nhiệm giải quyết.
Chính vì những vấn đề nêu trên cho nên hiệu lực và hiệu quả của công tác GQKN kể từ sau khi Pháp lệnh 1991 ban hành khơng có những sự biến đổi tích cực và gần như đồng thời với việc ban hành Pháp lệnh năm 1991, Nhà nước ta đã có chủ trương nghiên cứu và thiết lập cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính bằng con đường tài phán để khắc phục những nhược điểm của phương thức giải quyết khiếu kiện hành chính từ trước đến nay.
Tháng 12 năm 1998, Quốc hội đã thông qua Luật khiếu nại thay thế cho Pháp lệnh khiếu nại tố cáo của công dân năm 1991. Luật này đã được sửa đổi, bổ sung vào năm 2004 năm 2005 đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng để cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện quyền khiếu nại, các cơ quan nhà nước có cơ sở pháp lý để GQKN hành chính. Đảm bảo cho cơng dân thực hiện quyền khiếu nại, phát huy dân chủ, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và cá nhân. Các cấp, các ngành đã nhận thức đầy đủ hơn trách nhiệm của mình trong GQKN.
Căn cứ vào các văn bản này, hàng năm, các cấp, các ngành đã giải quyết hàng trăm nghìn vụ việc khiếu nại phát sinh trong các lĩnh vực. Thông qua GQKN đã bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cơng dân, cơ quan, tổ chức; đồng thời phát hiện nhiều sơ hở trong cơng tác quản lý, từ đó có biện pháp chấn chỉnh kịp thời, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Qua
GQKN, nhiều hành vi vi phạm pháp luật cũng được phát hiện kịp thời, các cơ quan nhà nước đã xử lý nhiều tổ chức, cá nhân có sai phạm, góp phần bảo vệ pháp chế XHCN, ổn định trật tự và an toàn xã hội.
Để tiếp tục phát huy những kết quả tích cực từ việc GQKN cho cơng dân và hạn chế những tồn tại cần phải xây dựng cơ chế GQKN thích hợp hơn. Đảng và Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản, chỉ thị quan trọng về GQKN như: Nghị quyết số 30/2004/QH11 ngày 15 tháng 6 năm 2004 của Quốc hội về cơng tác GQKN trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước; Nghị quyết số 755/2008/NQ-UBTVQH ngày 02 tháng 04 năm 2005 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội quy định việc giải quyết đối với một số trường hợp cụ thể về nhà đất trong quá trình thực hiện các chính sách quản lý nhà đất và chính sách cải tạo XHCN trước ngày 01 tháng 7 năm 1991; Nghị định số 53/2005/NĐ-CP ngày 19 tháng 04 năm 2005 của Chính phủ Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật khiếu nại ngày 02 tháng 12 năm 1998, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khiếu nại ngày 15 tháng 06 năm 2004; Nghị định số 136/2006/NĐ-CP ngày 14 tháng 11 năm 2006 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật khiếu nại và các Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khiếu nại; Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29 tháng 10 năm 2004 của Chính phủ về việc thi hành Luật Đất đai; Nghị định số 182/2004/NĐ-CP ngày 29 tháng 10 năm 2004 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai; Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03 tháng 12 năm 2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất; Nghị định số 12/2002/NĐ-CP ngày 22 tháng 01 năm 2002 của Chính phủ về hoạt động đo đạc và bản đồ; Nghị định số 30/2005/NĐ-CP ngày 11 tháng 3 năm 2005 về xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động đo đạc và bản đồ; Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25 tháng 5 năm 2007 của Chính phủ quy định bổ sung về việc cấp Giấy chứng nhận QSDĐ, thu hồi đất, thực hiện QSDĐ, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ,
tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và GQKN về đất đai; Chỉ thị số 36/2004/CT-TTg ngày 27 tháng 10 năm 2004 của Thủ tướng Chính phủ về việc chấn chỉnh và tăng cường trách nhiệm của Thủ trưởng các cơ quan hành chính nhà nước trong cơng tác GQKN; Thông tư số 06/2007/TT-BTNMT ngày 02 tháng 7 năm 2007 của Bộ Tài nguyên và Môi trường hướng dẫn thực hiện một số điều của Nghị định 84/2007/NĐ-CP ngày 25 tháng 5 năm 2007 của Chính phủ về trình tự thu hồi đất và thực hiện việc bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất; Thông tư số 01/2002/TTLT-TANDTC-VKSNDTC-TCĐC ngày 03 tháng 01 năm 2002 của Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng cục Địa chính hướng dẫn về thẩm quyền của tịa án nhân dân trong việc giải quyết các tranh chấp liên quan đến QSDĐ.