Một là, chưa nhận thức hết tầm quan trọng và việc hoàn thiện pháp luật về chứng thực liên quan tới thẩm quyền của UBND cấp xã:
Cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền soạn thảo và ban hành văn bản pháp luật về chứng thực chƣa có sự coi trọng thực sự đối với hoạt động chứng thực nên việc sửa đổi, hoàn thiện pháp luật về chứng thực nói chung và chứng thực tại UBND xã nói riêng không đƣợc chú trọng từ sớm giống nhƣ các lĩnh vực khác. Nhận thức về tầm quan trọng của hoạt động này trong việc đảm bảo các quyền và nghĩa vụ cơ bản của ngƣời dân, trong cải cách hành chính, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, về đặc thù và vai trò của UBND cấp xã trong việc thực hiện hoạt động này chƣa sâu sắc. Chính vì vậy, các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền chƣa tích cực trong việc nghiên cứu, tìm hiểu thực tế tại địa phƣơng, các yêu cầu mới đặt ra và khả năng đáp ứng của nhà nƣớc, những vƣớng mắc đặt ra trong thực tiễn của các quy định hiện hành để không ngừng sửa đổi, bổ sung, tiến tới hoàn thiện các pháp luật về chứng thực. Đây chính
là nguyên nhân quan trọng dẫn tới việc hệ thống pháp luật về chứng thực còn nhiều điểm chƣa phù hợp với thực tế, gây khó khăn cho cả việc triển khai của UBND cấp xã, cho cả ngƣời dân.
Pháp luật về chứng thực là pháp luật về hình thức (pháp luật về thủ tục). Vì vậy, việc áp dụng và thực hiện pháp luật về chứng thực phải phụ thuộc rất nhiều vào hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến hoạt động chứng thực, là các quy định về nội dung thuộc các
hoàn thiện, tạo thuận lợi cho ngƣời thực hiện chứng thực. Tuy nhiên, pháp luật chứng thực ở Việ
định của pháp luật về chứng thực không cao do bị chi phối bởi nhiều các văn bản QPPL khác.
Hai là, trình độ, quy trình lập pháp còn hạn chế, chưa có sự khảo sát, đánh giá tác động toàn diện các quy định liên quan đến thẩm quyền chứng thực của UBND cấp xã trước khi ban hành:
Trình độ lập pháp của các cơ quan nhà nƣớc hiện nay còn có phần hạn chế cũng là là yếu tố chi phối trực tiếp khiến pháp luật về chứng thực của UBND cấp xã còn thiếu cụ thể, rõ ràng, chƣa thực sự phù hợp với thực tế. Quy trình lập pháp hiện nay cũng còn đơn giản, thiếu thốn về tài chính, trình độ cán bộ làm công tác lập pháp còn hạn chế, giai đoạn đánh giá bất cập và đánh giá tác động của các phƣơng án quy định còn chƣa đƣợc coi trọng. Chính vì vậy, quá trình khảo sát các bất cập, hạn chế của quy định về chứng thực liên quan tới thẩm quyền của UBND cấp xã chƣa đƣợc thực hiện một cách bài bản trƣớc khi bắt tay vào xây dựng, sửa đổi, bổ sung nên những
vƣớng mắc đang đặt ra trong thực tiễn chƣa đƣợc tổng hợp, phân tích một cách cặn kẽ, thấu đáo để đƣa ra phƣơng án giải quyết một cách cụ thể, chi tiết, dự liệu hết đƣợc những tình huống phát sinh trong thực tiễn. Do đó, một số quy định chƣa bao quát hết đƣợc thực tiễn, thiếu cụ thể hoặc chƣa phù hợp với nhu cầu của ngƣời dân, với đặc thù của UBND cấp xã. Nguồn lực đầu tƣ cho công tác xây dựng pháp luật cũng còn hạn hẹp.
Ba là, năng lực tổ chức thực hiện pháp luật về chứng thực của UBND cấp xã còn hạn chế:
Năng lực tổ chức thực hiện của các chủ thể có thẩm quyền trong đó có UBND cấp xã nhƣ đã phân tích tại chƣơng 1 chủ yếu bao gồm năng lực, kỹ năng nghiệp vụ của cán bộ, công chức thực hiện chứng thực, nguồn lực tài chính, cơ sở vật chất kỹ thuật có thể huy động để trang bị cho công tác chứng thực tại UBND cấp xã. Trƣớc hết, năng lực tổ chức thực hiện pháp luật của UBND cấp xã trong cả nƣớc không đồng đều giữa thành thị và nông thôn, xét trên mặt bằng chung thì năng lực này còn hạn chế nhƣ năng lực của cán bộ, công chức chƣa cao, nguồn lực tài chính hạn hẹp, trang thiết bị còn thiếu hiện đại. Điều này dẫn đến các nhà làm luật khi lựa chọn phƣơng án xây dựng các quy phạm pháp luật về chứng thực liên quan đến thẩm quyền của UBND xã phải cân đối trên cơ sở mặt bằng chung còn hạn chế đó. Do đó, các UBND cấp xã tại khu vực thành thì dù năng lực tổ chức thực hiện pháp luật về chứng thực có phần tốt hơn cũng vẫn phải tuân thủ theo các quy định chung của pháp luật có phần chƣa phù hợp với thực tế tại thành thị.
Khi đặt nguyên nhân nhân này vào thực tế huyện Đan Phượng, có thể thấy rõ các khía cạnh cụ thể của nguyên nhân này như sau:
Trƣớc hết, công tác chứng thực chƣa thực sự đƣợc các UBND cấp xã tại Đan Phƣợng quan tâm đúng mức: Nhận thức về công tác chứng thực của UBND huyện và đặc biệt là UBND xã tại Đan Phƣợng chƣa sâu sắc, nhiều cán bộ, công chức vẫn có nhận thức đồng nhất hoạt động công chứng với
chứng thực, chƣa thấy hết đƣợc tầm quan trọng và đặc biệt là tính chất phong phú, phức tạp của hoạt động này cũng với những hệ lụy pháp lý nghiêm trọng có thể đƣợc tao ra nếu nhƣ hoạt động này không đƣợc thực hiện một cách đúng đắn. Chính vì vậy, chƣa có sự đầu tƣ thích đáng, chỉ đạo sâu sát thƣờng xuyên, quan tâm đúng mức đối với việc thực hiện các quy định của pháp luật về vấn đề này.
Các nguồn lực về cơ bản là đáp ứng nhu cầu nhƣng cũng còn một số hạn chế nhất định. Chƣa có chính sách bố trí máy photo dịch vụ cho ngƣời dân nên khi thiếu giấy tờ ngƣời dân phải tự photo bên ngoài, có nơi phải đi xa rồi quay lại nên mất khá nhiều thời gian. Chất lƣợng nhân sự thực hiện chứng thực còn chƣa thực sự đáp ứng. Tỷ lệ công chức đƣợc đào tạo
chuyên môn, nghiệp vụ và sự phức tạp của các giao dịch, hợp đồng, còn cần đến những hiểu biết liên quan tới các chuyên ngành khác. Bên cạnh đó, cũng đặt ra đòi hỏi cao về ngoại ngữ, tin học trong khi trình độ này của cán bộ, công chức cấp xã còn hạn chế. Số lƣợng công việc ngày càng gia tăng cùng với quá trình đô thị hóa dẫn đến tình trạng nhiều
n
Bốn là, điều kiện kinh tế, xã hội, năng lực thực thi pháp luật chứng thực tại UBND xã của người dân còn có một số hạn chế:
Nhìn chung, xét trên bình diện chung quy định của pháp luật về chứng thực tại UBND cấp xã thì mặt bằng nhận thức pháp luật, điều kiện kinh tế - xã hội của ngƣời dân trên phạm vi cả nƣớc còn chƣa cao nên các nhà làm luật phải lựa chọn quy trình phù hợp với mặt bằng chung, dẫn tới một số thủ tục trực tuyến có thể áp dụng ở đô thị cũng không thể thế chế hóa thành quy định chung của pháp luật áp dụng cho cả nƣớc do còn tính toán đến yếu tố phù hợp với địa bàn nông thôn. Mức phí áp dụng cũng phải hợp lý, không thể thu phí cao. Từ thực tế huyện Đan Phƣợng cho thấy hiểu biết pháp luật của ngƣời dân liên quan đến chứng thực nhìn chung còn chƣa sâu nên có những thủ tục phải giải thích, hƣớng dẫn nhiều lần. Huyện Đan Phƣợng
thuộc địa phƣơng. Do vậy, ngoài quan hệ công việc thì giữa công dân và cán bộ, công chức còn có quan h . Do đó, trong việc thực hiện chứng thực còn có thể dẫn tới sự nể nang, bỏ qua quy định.
TIỂU KẾT CHƢƠNG 2
Chƣơng 2 khái quát lịch sử pháp luật về chứng thực tại UBND cấp xã, chỉ ra trong các giai đoạn trƣớc đây, quy định pháp luật gần nhƣ đồng nhất hoạt động chứng thực và công chứng, từ năm 2007 tới nay, chứng thực mới có sự tách bạch tƣơng đối với công chứng về tên gọi, tính chất, thẩm quyền. Chƣơng 2 tiến hành phân tích, đánh giá các quy định của pháp luật hiện hành và việc tổ chức thực hiện pháp luật về chứng thực tại UBND cấp xã trên địa bàn huyện Đan Phƣợng, từ đó rút ra những nhận xét cơ bản sau đây: (i) Về ưu điểm: pháp luật đã tăng thẩm quyền một cách phù hợp cho cấp xã, quy định rõ ràng hơn thẩm quyền và trách nhiệm chứng thực của UBND xã, tránh tình trạng ùn tắc và đùn đẩy trong hoạt động, pháp luật quy định trình tự, thủ tục chứng thực tại UBND cấp xã đƣợc bổ sung, hoàn thiện theo hƣớng đơn giản hóa TTHC, tạo thuận lợi cho cả cơ quan có thẩm quyền và ngƣời dân, qua đó giúp UBND cấp xã trên địa bàn huyện Đan Phƣợng tổ chức thực hiện hiệu quả các quy định đề ra; (ii) Về hạn chế: pháp luật không có định nghĩa về chứng thực, các quy định chung về thủ tục chứng thực còn có một số điểm thiếu cụ thể, rõ ràng, quy định về thủ tục chứng thực trong các lĩnh vực cụ thể còn chƣa thực sự hoàn thiện, thiếu phù hợp, cụ thể, gây ra một số khó khăn, vƣớng mắc trong triển khai thực hiện trên địa bàn… Các nguyên nhân cơ bản rút ra là: chƣa nhận thức hết tầm quan trọng của việc hoàn thiện pháp luật về chứng thực liên quan tới thẩm quyền của UBND cấp xã ,trình độ, quy trình lập pháp còn hạn chế, chƣa có sự khảo sát, đánh giá tác động các quy định trƣớc khi ban hành, năng lực tổ chức thực hiện của UBND, điều kiện kinh tế, xã hội, năng lực thực thi pháp luật chứng thực. Các hạn chế và nguyên nhân rút ra sẽ là cơ sở quan trọng để đề ra các giải pháp hoàn thiện pháp luật về chứng thực tại UBND cấp xã trong Chƣơng 3.
Chƣơng 3
ĐỊNH HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ CHỨNG THỰCTẠI ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP XÃ
3.1. Sự cần thiết và định hướng hoàn thiện pháp luật về chứng thực tại Ủy ban nhân dân cấp xã
3.1.1 Sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật về chứng thực tại Ủy ban nhân dân cấp xã nhân dân cấp xã
Một là, đáp ứng yêu cầu của chương trình cải cách hành chính nhà nước, thúc đẩy quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, kiến tạo phát triển:
Mục tiêu của chƣơng trình tổng thể cải cách hành chính nhà nƣớc là xây dựng một nền hành chính nhà nƣớc dân chủ, trong sách, vững mạnh, chuyên nghiệp, hoạt động có hiệu lực, hiểu quả theo nguyên tắc của Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa dƣới sự lãnh đạo của Đảng [16]. Chứng thực là một hoạt động và là một thủ tục hành chính chủ yếu đƣợc thực hiện các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền. Chính vì thế, hoàn thiện pháp luật về chứng thực vừa là một yêu cầu để tăng cƣờng quản lý nhà nƣớc trên lĩnh vực này, đáp ứng mục tiêu đề ra của cải cách hành chính, vừa là một nội dung của cải cách hành chính, xây dựng nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Có thể xem đây là mối quan hệ giữa cái riêng và cái chung, bộ phận và toàn thể, tác động qua lại với nhau, quyết định lẫn nhau.
Mới đây, qua các tuyên bố của ngƣời đứng đầu Chính phủ, định hình về việc xây dựng Chính phủ theo mô hình kiến tạo phát triển đã đƣợc khẳng định [21] với mục tiêu đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính, cách thức quản lý hơn nữa để hỗ trợ tối đa cho ngƣời dân, doanh nghiệp phát triển kinh tế, thúc đẩy sự phát triển và ổn định xã hội. Để đạt đƣợc mục tiêu đó, việc đơn giản hóa, hiện đại hóa thủ tục hành chính đặt ra ngày càng bức thiết, sao cho rút
ngắn nhất có thể thời gian, công sức của ngƣời dân mà vẫn đảm bảo chặt chẽ về mặt pháp lý. Hơn nữa, từ góc độ quản lý hành chính nhà nƣớc để xây dựng chính phủ kiến tạo mang tính chủ động trong mọi hoạt động, cần phải chú trọng đến phân cấp quản lý. Chính vì vậy, chứng thực với các thủ tục quan trọng về chứng thực chữ ký, hợp đồng, giao dịch càng cần phải đƣợc thực hiện một cách thuận tiện cho ngƣời dân trên một cơ sở pháp lý vững chắc, hoạt động chứng thực hƣớng tới việc phân cấp mạnh mẽ hơn nữa cho cấp cơ sở gắn liền với việc nâng cao tổng thể năng lực thực hiện của cấp cơ sở. Điều này đặt ra đòi hỏi bức thiết đối với việc hoàn thiện pháp luật về chứng thực nói chung và chứng thực tại Ủy ban nhân dân cấp xã nói riêng theo hƣớng ngày càng tăng cƣờng thẩm quyền và năng lực cho cấp xã.
Hai là, đáp ứng yêu cầu của nhiệm vụ chính trị, chủ trương cải cách tư pháp, phân cấp, phần quyền cho cấp xã đặt ra đối với hoạt động chứng thực:
Hội nghị lần thứ VIII Ban chấp hành Trung ƣơng Đảng khóa IX [23] đã chỉ rõ phải kiên định mục tiêu độc lập dân tộc gắn liền với chủ nghĩa xã hội, lấy việc giữ vững môi trƣờng hòa bình, ổn định để phát triển kinh tế - xã hội là lợi ích cao nhất của đất nƣớc. Nhận thức rõ tầm quan trọng của cải cách tƣ pháp trong quản lý nhà nƣớc, Đảng đã ban hành Nghị quyết số 49-NQ/TW về Chiến lƣợc cải cách tƣ pháp đến năm 2020 trong đó có pháp luật vê chứng thực. Đồng thời, dựa trên những quan điểm trên của Đảng, hoạt động chứng thực đòi hỏi phải đảm bảo ổn định; bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức; đảm bảo tính pháp lý của văn bản chứng thực; tạo điều kiện phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa, đi đôi với tăng cƣờng trật tự, kỷ cƣơng trong hoạt động chứng thức. Những yêu cầu này đòi hỏi phải hoàn thiện quy định của pháp luật về chứng thực nói chung và chứng thực tại Ủy ban nhân dân cấp xã nói riêng một cách đồng bộ, phù hợp, khả thi, hiệu lực và hiệu quả. Bên cạnh đó, Đảng và nhà nƣớc cũng đang thực hiện chủ trƣơng phân cấp, phân quyền cho địa phƣơng, cấp cơ sở trong việc thực hiện các nhiệm vụ
quản lý nhà nƣớc. Điều này cũng đặt ra đòi hỏi mới đối với hoạt động chứng thực tại ủy ban nhân dân cấp xã. Nghị quyết Đại hội Đảng IX xác định “phân cấp mạnh và toàn diện giữa các cấp trong hệ thống hành chính nhà nƣớc” [17] nhằm tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền địa phƣơng trong giải quyết công việc cho dân nhanh chóng, thuận lợi, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nƣớc và phát triển kinh tế - xã hội của từng địa phƣơng và của cả nƣớc. Hiến pháp 2013 đặt nền tảng cho cơ chế phân quyền, phân cấp giữa trung ƣơng và địa phƣơng ở nƣớc ta thông qua quy định: “Chính quyền địa phƣơng tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phƣơng; quyết định các vấn đề của địa phƣơng do luật định; chịu sự kiểm tra của cơ quan nhà nƣớc cấp trên” [22, Điều 112]. Với quy định này, chính quyền địa phƣơng có trách nhiệm tổ chức thực hiện Hiến pháp, pháp luật và đảm bảo việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phƣơng bằng việc tạo ra các điều kiện, tiền đề về chính trị, kinh tế, văn hóa - xã hội, pháp lý, bằng các khả năng của địa phƣơng, đồng thời có quyền tự quyết định các vấn đề của địa phƣơng và chịu trách nhiệm về các quyết định của mình trƣớc nhân dân, cơ quan nhà nƣớc cấp trên, các vấn đề của địa phƣơng đƣợc quy định bởi luật. Do đó, việc hoàn thiện đồng bộ pháp luật về chứng thực theo hƣớng tăng thẩm quyền nhiều hơn nữa cho cấp cơ sở trên cơ sở hoàn thiện các quy định về điều kiện đảm bảo, về kiểm tra, giám sát của cấp trên đƣợc đặt ra ngày càng cao.
Ba là, đáp ứng yêu cầu của hội nhập nền kinh tế quốc tế :
Việt Nam đang thực hiện chính sách đối ngoại rộng mở, đa phƣơng hoá và đa dạng hoá các quan hệ quốc tế, chủ động và tích cực hội nhập kinh tế quốc tế, đồng thời mở rộng hợp tác quốc tế trên các lĩnh vực khác. Đại hội XI của Đảng năm 2011 đã phát triển và bổ sung chính sách với định hƣớng Việt Nam là bạn, đối tác tin cậy và thành viên có trách nhiệm trong cộng đồng quốc tế, góp phần vào sự nghiệp hòa bình, độc lập dân tộc, dân chủ và tiến bộ
xã hội trên thế giới. Hợp tác bình đẳng, cùng có lợi với tất cả các nƣớc trên cơ sở những nguyên tắc cơ bản của Hiến chƣơng Liên hợp quốc và luật pháp quốc tế [18].Cho đến nay Việt Nam có quan hệ ngoại giao với 180 nƣớc,