3.1. Sự cần thiết và định hướng hoàn thiện pháp luật về chứng thực tại Ủy ban nhân dân cấp xã
3.1.1 Sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật về chứng thực tại Ủy ban nhân dân cấp xã nhân dân cấp xã
Một là, đáp ứng yêu cầu của chương trình cải cách hành chính nhà nước, thúc đẩy quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, kiến tạo phát triển:
Mục tiêu của chƣơng trình tổng thể cải cách hành chính nhà nƣớc là xây dựng một nền hành chính nhà nƣớc dân chủ, trong sách, vững mạnh, chuyên nghiệp, hoạt động có hiệu lực, hiểu quả theo nguyên tắc của Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa dƣới sự lãnh đạo của Đảng [16]. Chứng thực là một hoạt động và là một thủ tục hành chính chủ yếu đƣợc thực hiện các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền. Chính vì thế, hoàn thiện pháp luật về chứng thực vừa là một yêu cầu để tăng cƣờng quản lý nhà nƣớc trên lĩnh vực này, đáp ứng mục tiêu đề ra của cải cách hành chính, vừa là một nội dung của cải cách hành chính, xây dựng nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Có thể xem đây là mối quan hệ giữa cái riêng và cái chung, bộ phận và toàn thể, tác động qua lại với nhau, quyết định lẫn nhau.
Mới đây, qua các tuyên bố của ngƣời đứng đầu Chính phủ, định hình về việc xây dựng Chính phủ theo mô hình kiến tạo phát triển đã đƣợc khẳng định [21] với mục tiêu đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính, cách thức quản lý hơn nữa để hỗ trợ tối đa cho ngƣời dân, doanh nghiệp phát triển kinh tế, thúc đẩy sự phát triển và ổn định xã hội. Để đạt đƣợc mục tiêu đó, việc đơn giản hóa, hiện đại hóa thủ tục hành chính đặt ra ngày càng bức thiết, sao cho rút
ngắn nhất có thể thời gian, công sức của ngƣời dân mà vẫn đảm bảo chặt chẽ về mặt pháp lý. Hơn nữa, từ góc độ quản lý hành chính nhà nƣớc để xây dựng chính phủ kiến tạo mang tính chủ động trong mọi hoạt động, cần phải chú trọng đến phân cấp quản lý. Chính vì vậy, chứng thực với các thủ tục quan trọng về chứng thực chữ ký, hợp đồng, giao dịch càng cần phải đƣợc thực hiện một cách thuận tiện cho ngƣời dân trên một cơ sở pháp lý vững chắc, hoạt động chứng thực hƣớng tới việc phân cấp mạnh mẽ hơn nữa cho cấp cơ sở gắn liền với việc nâng cao tổng thể năng lực thực hiện của cấp cơ sở. Điều này đặt ra đòi hỏi bức thiết đối với việc hoàn thiện pháp luật về chứng thực nói chung và chứng thực tại Ủy ban nhân dân cấp xã nói riêng theo hƣớng ngày càng tăng cƣờng thẩm quyền và năng lực cho cấp xã.
Hai là, đáp ứng yêu cầu của nhiệm vụ chính trị, chủ trương cải cách tư pháp, phân cấp, phần quyền cho cấp xã đặt ra đối với hoạt động chứng thực:
Hội nghị lần thứ VIII Ban chấp hành Trung ƣơng Đảng khóa IX [23] đã chỉ rõ phải kiên định mục tiêu độc lập dân tộc gắn liền với chủ nghĩa xã hội, lấy việc giữ vững môi trƣờng hòa bình, ổn định để phát triển kinh tế - xã hội là lợi ích cao nhất của đất nƣớc. Nhận thức rõ tầm quan trọng của cải cách tƣ pháp trong quản lý nhà nƣớc, Đảng đã ban hành Nghị quyết số 49-NQ/TW về Chiến lƣợc cải cách tƣ pháp đến năm 2020 trong đó có pháp luật vê chứng thực. Đồng thời, dựa trên những quan điểm trên của Đảng, hoạt động chứng thực đòi hỏi phải đảm bảo ổn định; bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức; đảm bảo tính pháp lý của văn bản chứng thực; tạo điều kiện phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa, đi đôi với tăng cƣờng trật tự, kỷ cƣơng trong hoạt động chứng thức. Những yêu cầu này đòi hỏi phải hoàn thiện quy định của pháp luật về chứng thực nói chung và chứng thực tại Ủy ban nhân dân cấp xã nói riêng một cách đồng bộ, phù hợp, khả thi, hiệu lực và hiệu quả. Bên cạnh đó, Đảng và nhà nƣớc cũng đang thực hiện chủ trƣơng phân cấp, phân quyền cho địa phƣơng, cấp cơ sở trong việc thực hiện các nhiệm vụ
quản lý nhà nƣớc. Điều này cũng đặt ra đòi hỏi mới đối với hoạt động chứng thực tại ủy ban nhân dân cấp xã. Nghị quyết Đại hội Đảng IX xác định “phân cấp mạnh và toàn diện giữa các cấp trong hệ thống hành chính nhà nƣớc” [17] nhằm tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền địa phƣơng trong giải quyết công việc cho dân nhanh chóng, thuận lợi, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nƣớc và phát triển kinh tế - xã hội của từng địa phƣơng và của cả nƣớc. Hiến pháp 2013 đặt nền tảng cho cơ chế phân quyền, phân cấp giữa trung ƣơng và địa phƣơng ở nƣớc ta thông qua quy định: “Chính quyền địa phƣơng tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phƣơng; quyết định các vấn đề của địa phƣơng do luật định; chịu sự kiểm tra của cơ quan nhà nƣớc cấp trên” [22, Điều 112]. Với quy định này, chính quyền địa phƣơng có trách nhiệm tổ chức thực hiện Hiến pháp, pháp luật và đảm bảo việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phƣơng bằng việc tạo ra các điều kiện, tiền đề về chính trị, kinh tế, văn hóa - xã hội, pháp lý, bằng các khả năng của địa phƣơng, đồng thời có quyền tự quyết định các vấn đề của địa phƣơng và chịu trách nhiệm về các quyết định của mình trƣớc nhân dân, cơ quan nhà nƣớc cấp trên, các vấn đề của địa phƣơng đƣợc quy định bởi luật. Do đó, việc hoàn thiện đồng bộ pháp luật về chứng thực theo hƣớng tăng thẩm quyền nhiều hơn nữa cho cấp cơ sở trên cơ sở hoàn thiện các quy định về điều kiện đảm bảo, về kiểm tra, giám sát của cấp trên đƣợc đặt ra ngày càng cao.
Ba là, đáp ứng yêu cầu của hội nhập nền kinh tế quốc tế :
Việt Nam đang thực hiện chính sách đối ngoại rộng mở, đa phƣơng hoá và đa dạng hoá các quan hệ quốc tế, chủ động và tích cực hội nhập kinh tế quốc tế, đồng thời mở rộng hợp tác quốc tế trên các lĩnh vực khác. Đại hội XI của Đảng năm 2011 đã phát triển và bổ sung chính sách với định hƣớng Việt Nam là bạn, đối tác tin cậy và thành viên có trách nhiệm trong cộng đồng quốc tế, góp phần vào sự nghiệp hòa bình, độc lập dân tộc, dân chủ và tiến bộ
xã hội trên thế giới. Hợp tác bình đẳng, cùng có lợi với tất cả các nƣớc trên cơ sở những nguyên tắc cơ bản của Hiến chƣơng Liên hợp quốc và luật pháp quốc tế [18].Cho đến nay Việt Nam có quan hệ ngoại giao với 180 nƣớc, trong đó có tất cả các nƣớc lớn, có quan hệ kinh tế với hơn 220 thị trƣờng nƣớc ngoài và là thành viên của nhiều tổ chúc và diễn đàn quốc tế [1]. Khi thực hiện hội nhập thì cách thức và phƣơng thức quản lý nhà nƣớc phải thay đổi để phù hợp với tình hình thực tế. Bởi không chỉ có điều kiện kinh tế - xã hội của đất nƣớc, đặc điểm tâm lý, truyền thống dân tộc, mà cả xu thế hội nhập quốc tế và khu vực cũng đang tác động mạnh mẽ đến vấn đề quản lý nhà nƣớc nói chung và quản lý nhà nƣớc về chứng thực nói riêng. Vì thế, tăng cƣờng quản lý nhà nƣớc nói chung và tăng cƣờng quản lý nhà nƣớc về chứng thực nói riêng trong đó có hoàn thiện pháp luật về chứng thực là yêu cầu tất yếu để thích nghi với những tác động và yêu cầu thực tiễn của quá trình hội nhập. Pháp luật chứng thực phải bao quát đƣợc các biến động trong các giao dịch dân sự, kinh tế có liên quan tới yêu tố nƣớc ngoài, tạo khả năng phục vụ tích cực, hiệu quả các giao lƣu kinh tế trong nƣớc và quốc tế. Bên cạnh đó, yêu cầu này đòi hỏi trong quá trình xã hội hóa, phải nghiên cứu, học tập, tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm chứng thực của các nƣớc trên thế giới, đặc biệt là kinh nghiệm của các nƣớc có nền kinh tế chuyển đổi để bổ sung, sửa đổi pháp luật về chứng thực ở trong nƣớc.
Bốn là, khắc phục những hạn chế đặt ra của quy định pháp luật hiện hành, những vướng mắc pháp luật về chứng thực tại Ủy ban nhân dân cấp xã gây ra trong thực tiễn:
Quá trình phát triển của pháp luật về chứng thực nói chung và chứng thực tại Ủy ban nhân dân cấp xã nói riêng có những thăng trầm nhất định.
Nhƣ đã phân tích Chƣơng 2 về lịch sử của chế định chứng thực có thể thấy mặc dù có nhiều ƣu điểm xong các quy định pháp luật về vấn đề này còn những hạn chế nhất định, gây ra những vƣớng mắc trong thực tiễn triển khai thực hiện. Chính vì vậy, cần phải đƣợc tiếp tục hoàn thiện để khắc phục
những hạn chế đó nhằm tạo thuận lợi cho cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và ngƣời dân thực hiện, đảm bảo hiệu lực và hiệu quả thực sự của hoạt động này.
3.1.2. Định hƣớng hoàn thiện pháp luật về chứng thực tại Ủy ban nhân dân cấp xã
Một là, hoàn thiện pháp luật về chứng thực phải dựa trên cơ sở lý luận về hoạt động chứng thực và sự tổng kết toàn diện thực tiễn hoạt động này gắn với thẩm quyền của Ủy ban nhân dân cấp xã nhắm đảm bảo tính khoa học, đồng bộ, khả thi:
Trải qua nhiều thời kỳ khác nhau với sự thay đổi nhận thức khác nhau, cơ sở lý luận về hoạt động chứng thực cũng không ngừng đƣợc thay đổi và đang dần từng bƣớc để tiến tới sự hoàn thiện. Hiện nay sự phân định giữa chứng thực và công chứng đƣợc định hình ngày một rõ ràng hơn. Do đó, cần xây dựng cơ sở lý luận của hoạt động chứng thực một cách tƣờng minh, ổn định, vững chắc để làm cơ sở cho việc hoàn thiện thể chế về hoạt động chứng thực. Tiếp tục nghiên cứu, phân định rõ giữa hai hoạt động công chứng và chứng thực, các yêu cầu đặt ra về thẩm quyền, tính chất pháp lý của các hoạt động này. Các sửa đổi, bổ sung quy định pháp luật về chứng thực tại Ủy ban nhân dân cấp xã phải căn cứ trên các tổng kết lý luận về vấn đề này để đảm bảo tính khoa học, toàn diện và đồng bộ với hệ thống quy định pháp luật hiện hành về công chứng, về tổ chức bộ máy chính quyền cấp xã…
Bên cạnh đó, để đảm bảo tính khả thi, phù hợp với thực tế, việc hoàn thiện pháp luật về chứng thực tại Ủy ban nhân dân cấp xã phải cần đến sự nghiên cứu, tổng kết thực tiễn, đánh giá tác động một cách đồng bộ, đảm bảo về quy mô phạm vi khảo sát, nội dung đánh giá tác động toàn diện trên các mặt nhƣ hệ thống pháp luật, thủ tục hành chính, kinh tế - xã hội… nhằm tổng kết thực tiễn triển khai các quy định hiện hành về chứng thực tại Ủy ban nhân dân cấp xã trên phạm vi cả nƣớc, tƣơng ứng với các điều kiện kinh tế - xã hội phân chia theo khu vực thành thị và nông thôn để cung cấp một cơ sở thực
diện hệ thống các quy định hiện hành về chứng thực gắn với thẩm quyền của Ủy ban nhân cấp xã cho phù hợp với thực tế, dự liệu đƣợc hết những tình huống phong phú diễn ra trong thực tiễn, tạo thuận lợi cho cán bộ, công chức trong triển khai và ngƣời dân trong thực hiện.
Hai là, hoàn thiện pháp luật về chứng thực tại Ủy ban nhân dân cấp xã phải đặc biệt lưu ý tới khía cạnh cải cách thủ tục hành chính:
Điều này nhấn mạnh tới khía cạnh, việc sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật về chứng thực tại Ủy ban nhân dân cấp xã phải luôn hƣớng tới mục tiêu đơn giản hóa và hiện đại hóa thủ tục hành chính. Xét về bản chất chứng thực là yêu cầu của nhà nƣớc với nhân dân chứ không phải nhu cầu tự thân của nhân dân. Đây là một loại dịch vụ công mà nhà nƣớc phải cung ứng, chính vì vậy, yêu cầu đơn giản và hiện đại có thể coi là tiêu chí hàng đầu trong việc xây dựng thể chế về hoạt này. Nhà nƣớc cũng đang đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính, xây dựng Chính phủ điện tử, vì thế thủ tục chứng thực gắn với thẩm quyền của Ủy ban nhân dân cấp xã ngày càng phải đáp ứng tốt hơn yêu cầu này. Quan điểm này cũng đồng nghĩa với việc cần phải tăng hơn nữa thẩm quyền cho cấp xã để tạo thuận lợi hơn cho nhân dân địa phƣơng trong việc thực hiện các thủ tục hành chính gần với địa bàn mình sinh sống. Điều này cũng đòi hỏi các quy định phải dễ tiếp cận, rõ ràng về quyền hạn, nghĩa vụ của ngƣời dân, rõ ràng về trách nhiệm, quy trình tiến hành của Ủy ban nhân dân cấp xã, các quy định về công khai thủ tục, hình thức công khai, thời hạn giải quyết của từng thủ tục.
Ba là, hoàn thiện pháp luật về chứng thực tại Ủy ban nhân dân cấp xã phải lưu ý tới sự phù hợp với đặc thù của Ủy ban nhân dân cấp xã và thích ứng với nhu cầu ngày càng cao của người dân:
Ủy ban nhân dân cấp xã có những lợi thế và cũng có những yếu thế nhất định so với các chủ thể có thẩm quyền khác trong hoạt động chứng thực. Ủy ban nhân dân cấp xã là cấp cơ sở cũng là thấp nhất nhƣng lại là cấp gần
dân nhất, hiểu đƣợc nhu cầu, mong muốn của ngƣời dân, nắm bắt đƣợc nhân thân của ngƣời dân, thuận tiện cho ngƣời dân trong việc đi lại, thực hiện các thủ tục hành chính. Tuy thẩm quyền, trình độ cán bộ, cơ sở vật chất có thể không đƣợc nhƣ các cấp cao hơn nhƣng những lợi thế kia khiến cho Ủy ban nhân dân cấp xã trở thành chủ thể có thẩm quyền vô cùng quan trọng trong hoạt động chứng thực. Điều này cũng đặt ra đòi hỏi các quy định của pháp