trợ không hoàn lại
1.2.3.1 Ban hành hệ thống các văn bản pháp luật quản lý nhà nước về tài chính đối với các dự án viện trợ không hoàn lại
Các văn bản pháp luật của nhà nước bao gồm Nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, các thông tư của các Bộ tổng hợp như Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, các quyết định của Bộ Y tế nhằm đưa ra các quy định và hướng dẫn cụ thể việc quản lý nguồn vốn viện trợ. Hệ thống các văn bản tập trung vào các nội dung sau:
Thứ nhất, quy định các nguyên tắc cơ bản trong việc vận động, thu hút, đàm phán và ký kết điều ước quốc tế khung và cụ thể về ODA; Quá trình chuẩn bị chương trình, dự án để thẩm định, phê duyệt và tổ chức quản lý triển khai thực hiện, công tác theo dõi đánh giá dự án; Phân định trách nhiệm giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc quản lý về ODA. Đối với nguồn viện trợ phi Chính phủ nước ngoài, hệ thống văn bản tập trung vào các nội dung điều chỉnh hoạt động thu hút, vận động, đàm phán, thẩm quyền phê duyệt và ký kết các khoản viện trợ NGO và quy định trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc quản lý các dự án viện trợ NGO.
Thứ hai, hướng dẫn quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức và nguồn viện trợ phi Chính phủ nước ngoài từ quá trình vận động, đàm phán, ký kết điều ước Quốc tế khung, thẩm định, phê duyệt dự án, ký điều ước Quốc tế cụ thể đến việc quản lý, thực hiện, theo dõi và đánh giá dự án.
Thứ ba, hướng dẫn chế độ quản lý tài chính nhà nước đối với nguồn viện trợ không hoàn lại, khẳng định các khoản viện trợ không hoàn lại nước ngoài là nguồn thu của ngân sách nhà nước và phải được hạch toán đầy đủ, kịp thời vào ngân sách nhà nước, tiếp nhận, quản lý, sử dụng và thanh quyết toán theo đúng quy định của nhà nước.
Thứ tư, hướng dẫn cụ thể quy trình thu hút, điều phối, quản lý và sử dụng nguồn viện trợ của các chương trình, dự án; Hướng dẫn quy trình tiếp nhận nguồn vốn, chi tiêu, thanh quyết toán các chương trình, dự án thuộc Bộ Y tế quản lý.
1.2.3.2. Tổ chức bộ máy để quản lý nhà nước về tài chính đối với nguồn viện trợ không hoàn lại
Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì phối hợp với các nhà tài trợ nước ngoài tổ chức hội nghị và diễn đàn vận động vốn ODA, vốn vay ưu đãi cấp quốc gia, liên ngành và khu vực.
Bộ Tài chính quản lý nhà nước về tài chính đối với các chương trình, dự án viện trợ như chủ trì với các cơ quan có liên quan xây dựng quy chế quản lý tài chính đối với các chương trình, dự án viện trợ; Quản lý nhà nước tầm vĩ mô toàn bộ quá trình tiếp nhận và sử dụng viện trợ nước ngoài.
Các Bộ nhận viện trợ căn cứ vào chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển và nhu cầu vốn ODA chủ trì, phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư, các cơ quan có liên quan và các nhà tài trợ nước ngoài chủ động tổ chức hội nghị nhóm đối tác phát triển y tế (HPG) để kêu gọi, huy động nguồn vốn ODA đầu tư cho toàn ngành.
Vụ hoặc Ban Tài chính - Kế toán của các Bộ, Ngành, đoàn thể có trách nhiệm giúp Thủ trưởng Bộ, Ngành, tổ chức đoàn thể quản lý tài chính đối với toàn bộ các chương trình, dự án, khoản viện trợ không hoàn lại do Bộ, Ngành Trung ương tiếp nhận và thực hiện. Sở tài chính các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Phòng tài chính quận, huyện; Ban tài chính xã, phường có trách
nhiệm giúp UBND các cấp quản lý tài chính đối với toàn bộ các chương trình, dự án, các khoản viện trợ không hoàn lại do các đơn vị thuộc địa phương tiếp nhận và thực hiện; Giám sát tình hình thực hiện các chương trình, dự án viện trợ Trung ương thực hiện trên địa bàn.
Bộ phận tài chính - kế toán tại các chương trình, dự án giúp Giám đốc các chương trình, dự án, thủ trưởng các đơn vị quản lý và sử dụng nguồn viện trợ theo các quy định hiện hành, chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc thực hiện đúng các mục tiêu, đối tượng và các cam kết khác đã ghi trong từng chương trình, dự án đã được thoả thuận với nhà Tài trợ và được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.
1.2.3.3. Quản lý quy trình tiếp nhận,sử dụng viện trợ không hoàn lại Thứ nhất: Quản lý khâu lập và tổng hợp dự toán ngân sách
Đầu tháng 7 hàng năm, cùng với việc lập dự toán ngân sách nhà nước cho năm tiếp theo, các chương trình, dự án mới và đang hoạt động phải căn cứ vào hướng dẫn lập dự toán ngân sách nhà nước của Bộ chủ quản và của Uỷ ban nhân dân tỉnh, văn kiện dự án được phê duyệt và các văn bản phê duyệt điều chỉnh dự án (nếu có) để lập dự toán ngân sách cho dự án viện trợ. Dự toán được gửi về Bộ chủ quản để tổng hợp chung dự toán ngân sách của Bộ chủ quản gửi Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư trình Thủ tướng Chính phủ và Quốc hội phê duyệt. Riêng các chương trình, dự án thuộc địa phương quản lý, dự toán gửi về Sở quản lý chuyên ngành để tổng hợp, gửi Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư trình Uỷ ban nhân dân, Hội đồng nhân dân phê duyệt.
Các chương trình, dự án mới được phê duyệt, khi kế hoạch ngân sách năm đã được phân bổ, chương trình, dự án phải lập dự toán bổ sung theo trình tự nêu trên gửi Bộ chủ quản và Sở chủ quản tỉnh tổng hợp trình cấp có thẩm quyền quyết định.
Cơ quan chủ quản có chức năng thẩm định, phê duyệt đầu tư dự án. Bộ chủ quản giao cơ quan thuộc Bộ (Vụ Kế hoạch - Tài chính) là đầu mối tổng hợp ý kiến các vụ, cục có liên quan và chuẩn bị các điều kiện để tổ chức thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi dự án ODA. Sau khi dự án được phê duyệt, Chủ dự án có trách nhiệm khẩn trương hoàn tất các điều kiện và thủ tục cần thiết cho việc tiếp nhận vốn viện trợ như quyết định thành lập ban quản lý dự án, quyết định ban hành quy chế tổ chức, hoạt động của ban quản lý dự án, bổ nhiệm nhân sự, tổ chức bộ máy kế toán, phân công nhiệm vụ kế toán các phần hành cho các cán bộ kế toán, mở sổ sách kế toán để phản ánh các nghiệp vụ phát sinh tại chương trình, dự án…
Căn cứ vào văn kiện dự án được Bộ chủ quản duyệt, các BQLDA sẽ phân loại các đơn vị thực hiện thành 02 nhóm nhận tiền: Nhóm 1 là các đơn vị nhận kinh phí viện trợ từ nhà tài trợ thông qua BQLDA; Nhóm 2 là đơn vị nhận tiền trực tiếp từ nhà tài trợ. Về viện trợ bằng hàng hóa; Đơn vị nhận hàng trực tiếp từ nhà tài trợ; Khi nhận được tiền, giấy báo có của ngân hàng về tiền viện trợ. Đối với nhóm1 BQLDA sẽ có trách nhiệm lên Bộ tài chính để làm thủ tục XNVT; Đối với nhóm 2 đơn vị tự có trách nhiệm đến Bộ Tài chính để làm thủ tục XNVT. Sau khi nhận được hợp đồng đã ký, trong vòng 10 ngày làm việc nhà tài trợ sẽ phát hành lệnh chuyển tiền. Số tiền tạm ứng sẽ được nhà tài trợ chuyển vào tài khoản của Ban QLDA đối với đơn vị thuộc nhóm 1 hoặc chuyển trực tiếp vào tài khoản của đơn vị đối với đơn vị thuộc nhóm 2. Nhà tài trợ sẽ đồng thời gửi thư thông báo chuyển tiền tới Ban QLDA và đơn vị thực hiện. Ngoài ra, lệnh thông báo chuyển tiền (Payment Advance) cũng được nhà tài trợ gửi vào hòm thư điện tử của các Ban QLDA để theo dõi. Trên cơ sở thông báo chuyển tiền của nhà tài trợ, đơn vị chủ động phối hợp với Ban QLDA làm thủ tục XNVT và duyệt dự toán trước khi triển khai hoạt động.
Sau khi hoàn tất thủ tục xác nhận viện trợ với Bộ Tài chính và chính thức nhận được tiền, hàng viện trợ, các chương trình, dự án phải phản ánh đầy đủ, kịp thời các nguồn tiền, hàng đã nhận và sử dụng trên chứng từ, sổ sách kế toán theo đúng quy định hiện hành của nhà nước. Bộ Tài chính hạch toán vào Ngân sách nhà nước toàn bộ các khoản tiền, hàng viện trợ, căn cứ để hạch toán vào ngân sách nhà nước là giấy xác nhận viện trợ do Bộ Tài chính cấp cho các đơn vị nhận viện trợ; Đề nghị ghi thu-ghi chi ngân sách của đơn vị nhận viện trợ; Các chứng từ khác chứng minh việc chuyển giao và sử dụng viện trợ như hợp đồng giao nhận thầu, hợp đồng thương mại, hợp đồng tư vấn, chứng từ của ngân hàng được uỷ quyền rút vốn, biên bản thanh lý hợp đồng, báo cáo quyết toán đã được phê duyệt của đơn vị.
Thứ ba: Quản lý quá trình sử dụng nguồn viện trợ
Một là, tất cả các hoạt động chi của chương trình, dự án phải có dự toán cụ thể và căn cứ vào các khoản mục đã thoả thuận với nhà Tài trợ và được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. Các chương trình, dự án phải chi tiêu đúng đối tượng, đúng mục đích và không được chi vượt mức đã thoả thuận với phía nước ngoài. Trường hợp văn kiện dự án không có dự toán cụ thể thì đơn vị thực hiện cần căn cứ các điều khoản đã cam kết với phía nước ngoài và căn cứ định mức chi tiêu trong nước để chi. Các đơn vị không được tự ý dùng nguồn tiền viện trợ để chi cho bất cứ một mục đích gì khác. Giám đốc các dự án hoặc cơ quan cấp trên quản lý trực tiếp không được điều hoà nguồn kinh phí viện trợ giữa các đơn vị, trừ trường hợp được phép bằng văn bản của nhà Tài trợ và cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.
Hai là, việc mua sắm, trang thiết bị và các dịch vụ phải tuân thủ các
quy định trong văn kiện dự án và các quy định hiện hành của nhà nước về mua sắm hàng hoá, trang thiết bị. Trường hợp các chương trình, dự án sử dụng tiền, hàng viện trợ để đầu tư xây dựng cơ bản, sửa chữa trụ sở, công trình kiến trúc và các công trình kết cấu hạ tầng phải tổ chức đấu thầu hoặc
chọn thầu theo quy định ghi trong văn kiện dự án. Trường hợp không có thoả thuận thì thực hiện theo quy định hiện hành của Chính phủ về quản lý đấu thầu các công trình đầu tư xây dựng cơ bản.
Thứ tư: Quản lý tài sản trong các dự án viện trợ không hoàn lại
Trong quá trình triển khai, các chương trình, dự án được nhà Tài trợ cung cấp một số lượng khá lớn tài sản để thực hiện dự án. Những tài sản nằm tại Ban quản lý dự án Trung ương, các ban quản lý dự án tại các địa phương, tại các đơn vị thực hiện dự án.
Trong quá trình thực hiện dự án, các chương trình, dự án, các đơn vị thực hiện dự án phải phản ánh kịp thời, đầy đủ vật tư, tài sản viện trợ đã nhận (cả về số lượng và giá trị) trên chứng từ và sổ sách kế toán theo đúng quy định của Luật Ngân sách nhà nước, Luật Kế toán, chế độ hạch toán kế toán hiện hành và yêu cầu của nhà Tài trợ. Tài sản hư hỏng cần thanh lý, chủ dự án có thể kiến nghị thanh lý các vật tư, tài sản viện trợ đã quá thời hạn sử dụng theo quy định hoặc đã hư hỏng không thể phục vụ dự án. Việc thanh lý phải được sự đồng ý bằng văn bản của nhà Tài trợ và cơ quan chủ quản dự án.
Sau khi kết thúc, các chương trình, dự án viện trợ phải tiến hành kiểm kê tài sản, tổ chức bàn giao toàn bộ vật tư, tài sản viện trợ cho các đơn vị quản lý hành chính nhà nước như văn phòng Bộ hoặc đơn vị trực thuộc Bộ. Tài sản đang nằm tại các ban quản lý dự án địa phương được bàn giao cho các tỉnh tham gia dự án. Tài sản đang nằm tại các đơn vị thực hiện dự án được bàn giao lại cho chính các đơn vị đó tiếp tục quản lý và sử dụng.
1.2.3.4. Công tác theo dõi, kiểm tra, quyết toán các dự án viện trợ không hoàn lại
Thứ nhất, công tác theo dõi, giám sát tài chính tại các dự án viện trợ
Công tác theo dõi, giám sát tài chính tại các chương trình, dự án là một quá trình thu thập thông tin, phân tích thông tin về tài chính để đưa ra những quyết định, những giải pháp hợp lý để giải quyết vấn đề. Việc thực hiện tốt
công tác theo dõi, giám sát tài chính dự án sẽ góp phần giải quyết kịp thời nhiều hoạt động mới phát sinh hoặc nảy sinh mâu thuẫn trong quá trình thực hiện chương trình dự án, tránh các sai sót, bảo đảm cho các hoạt động dự án đạt kết quả cao hơn.
Theo dõi dự án là hoạt động thường xuyên, định kỳ cập nhật tình hình thực hiện chương trình, dự án. Định kỳ hàng quý, các chương trình, dự án phải lập báo cáo tình hình tiếp nhận và sử dụng nguồn viện trợ gửi cơ quan chủ quản dự án. Báo cáo phải phản ánh được tình hình triển khai các hoạt động tại dự án, việc tiếp nhận tiền, hàng từ nhà Tài trợ, tiến độ giải ngân, những thuận lợi, khó khăn trong việc triển khai dự án và kiến nghị các biện pháp tháo gỡ. Định kỳ hoặc đột xuất, Bộ Chủ quản phối hợp với cơ quan tổng hợp kiểm tra, giám sát các hoạt động của các chương trình, dự án. Thông qua công tác kiểm tra, giám sát, các cơ quan quản lý sẽ phát hiện những khó khăn, vướng mắc mới phát sinh hoặc nảy sinh mâu thuẫn trong quá trình thực hiện chương trình dự án, tránh các sai sót, bảo đảm cho dự án triển khai theo đúng tiến độ và đạt kết quả cao.
Thứ hai, công tác kiểm tra, quyết toán các dự án viện trợ không hoàn lại Hàng năm, các chương trình, dự án sử dụng nguồn viện trợ có trách nhiệm lập báo cáo quyết toán thu chi viện trợ theo đúng mẫu biểu quy định, gửi về Bộ Chủ quản để tổ chức thẩm tra, duyệt quyết toán của các chương trình, dự án sử dụng nguồn viện trợ. Sau khi thẩm tra xong, các Bộ, Ngành có trách nhiệm tổng hợp báo cáo Bộ Tài chính để xem xét, thẩm tra báo cáo tài chính năm. Căn cứ vào biên bản thẩm tra, Bộ Tài chính sẽ thông báo duyệt quyết toán nguồn viện trợ của Bộ, Ngành Trung ương. Các Bộ, ngành căn cứ vào thông báo duyệt quyết toán của Bộ Tài chính để thông báo chi tiết tới từng chương trình, dự án viện trợ không hoàn lại thuộc Bộ, ngành mình quản lý.
Khi kết thúc dự án, các chương trình, dự án sử dụng nguồn viện trợ phải lập báo cáo quyết toán hoàn thành, gửi đến Bộ chủ quản và cơ quan tài
chính đồng cấp. Trong báo cáo quyết toán dự án hoàn thành, chủ dự án phải đề xuất việc bàn giao vật tư, tài sản của dự án, xử lý hoặc đề xuất phương án xử lý công nợ, đề xuất phương án sử dụng tiền thừa còn lại và các vấn đề tồn tại khác với cơ quan chủ quản. Cơ quan chủ quản dự án có trách nhiệm tham khảo ý kiến của cơ quan tài chính đồng cấp và ý kiến của các cơ quan có liên quan để xem xét, quyết định phê duyệt phương án xử lý tồn tại của dự án trước khi phê duyệt quyết toán dự án hoàn thành.
1.3. Kinh nghiệm quản lý nhà nước đối với các dự án viện trợ của một số nước trên Thế giới
1.3.1. Kinh nghiệp một số nước
Kinh nghiệm của Trung Quốc
Tại Trung Quốc, cơ chế quản lý nguồn vốn nước ngoài được thực hiện