7. Kết cấu của luận văn
1.3. Kinh nghiệm quản lý nhà nƣớc về quy hoạch xây dựng và bài học rút ra
học rút ra cho Đắk Lắk
1.3.1. Kinh nghiệm quản lý quy hoạch của một số nước trên thế giới
1.3.1.1. Kinh nghiệm quản lý quy hoạch đô thị ở Hàn Quốc
Cơ quan phụ trách vấn đề quy hoạch là Bộ Xây dựng và giao thông. Các văn bản Luật liên quan trực tiếp đến vấn đề quy hoạch bao gồm: Luật về sử dụng và quy hoạch đất quốc gia; Luật phát triển đô thị; Luật tự trị địa phƣơng. Một số
văn bản khác có liên quan nhƣ: Luật về công trình xây dựng; Luật về đất nông nghiệp; Luật nhà ở; Luật phát triển khu công nghiệp...
Các quy định trực tiếp đến quy hoạch đô thị đƣợc đề cập trong văn bản Luật về sử dụng và quy hoạch đất quốc gia; có hiệu lực từ ngày 01/01/2003 gồm 12 chƣơng và 144 điều. Những vấn đề chính đƣợc đề cập trong Luật bao gồm: các định nghĩa chung về quy hoạch đô thị, quy hoạch cơ bản, quy hoạch chi tiết, các vấn đề hạ tầng kỹ thuật; đối tƣợng của Luật; quy trình, trách nhiệm, quyền hạn phê duyệt, công bố quy hoạch; cấp quản lý, nội dung cơ quy hoạch cơ bản, quy hoạch quản lý đô thị; chuyển tiếp giữa quy hoạch và dự án; các điều khoản cụ thể khống chế hệ số sử dụng đất và mật độ xây dựng; liên kết chéo với các Luật về hạ tầng kỹ thuật đô thị; đền bù giải phóng mặt bằng triển khai thực hiện quy hoạch; các vấn đề về tài chính, vốn lập quy hoạch, các chi phí liên quan đến quy hoạch đầu tƣ; quy định về hội đồng quy hoạch đô thị, tổ chức hoạt động.
1.3.1.2. Kinh nghiệm quản lý quy hoạch đô thị ở Trung Quốc
Cơ quan có trách nhiệm quản lý vấn đề quy hoạch đô thị tại Trung Quốc là Bộ Xây dựng. Một số văn bản liên quan đến vấn đề quản lý phát triển đô thị và đất đai nhƣ sau: Luật Quy hoạch đô thị Trung Quốc đƣợc ban hành ngày 26/12/1989, gồm 06 chƣơng và 46 điều; Luật Đất đai đƣợc ban hành ngày 29/12/1988 gồm 07 chƣơng và 57 điều; Luật Xây dựng đƣợc ban hành ngày 01/11/1997 gồm 08 chƣơng, 85 điều.
Một số vấn đề chính đƣợc đề cập trong Luật Quy hoạch đô thị Trung Quốc bao gồm: quy định về phân loại đô thị; phân trách nhiệm về lập, thẩm định, phê duyệt, quản lý, thực hiện quy hoạch; quy định 02 bƣớc lập quy hoạch: quy hoạch chung và quy hoạch chi tiết; nội dung cơ bản của đồ án quy hoạch chung và quy hoạch chi tiết; một số định hƣớng, quy định đối với đô thị mới và cải tạo đô thị cũ; thông báo, công bố quy hoạch sau khi đƣợc phê
duyệt; các yêu cầu về tính thống nhất và ràng buộc giữa đồ án quy hoạch các cấp và dự án; các yêu cầu về chủ đầu tƣ, giấy phép xây dựng; thời gian trả lời, trách nhiệm của các cơ quan có thẩm quyền về quy hoạch…
Năm 2008, Trung Quốc ban hành Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn cơ bản dựa trên Luật Quy hoạch đô thị 1989 có bổ sung về quy hoạch phát triển nông thôn và các mối quan hệ. Nội dung chủ yếu đƣa ra các nguyên tắc quy hoạch và quản lý phát triển đô thị.
1.3.1.3. Kinh nghiệm quản lý quy hoạch đô thị ở Đài Loan
Cơ quan phụ trách vấn đề quy hoạch tại Đài Loan là Bộ Nội vụ. Hệ thống các văn bản Luật liên quan trực tiếp đến quy hoạch nhƣ: Luật chính quyền địa phƣơng, Luật quy hoạch vùng, Luật phát triển đô thị mới, Luật tái phát triển đô thị cũ. Ngoài ra, một số văn bản khác liên quan đến quản lý đất đai và xây dựng nhƣ: Luật đất đai, Luật điều chỉnh đất dân cƣ nông thôn, Luật về công trình xây dựng, Luật điều chỉnh đất nông nghiệp, Luật về công viên quốc gia, Luật về đƣờng đô thị, Luật công trình ngầm đô thị...
Luật phát triển đô thị mới đƣợc ban hành ngày 21/5/1997; sửa đổi 21/01/2000 gồm 07 chƣơng và 33 điều. Một số vấn đề chính đƣợc đề cập nhƣ: định nghĩa về đô thị mới; chính quyền quản lý; lựa chọn địa điểm quy hoạch đô thị mới, chỉ định địa điểm, sự tham gia của cộng đồng; thời gian, quy định đền bù giải phóng mặt bằng với từng loại đất cụ thể; phân vai trò, trách nhiệm theo đơn vị quản lý, chủ đầu tƣ, nguồn vốn; cơ chế hỗ trợ bán, cho thuê nhà và phát triển một số ngành sản xuất trong khu vực đô thị mới; trách nhiệm và nguồn vốn phục vụ các bƣớc trong tiến trình phát triển đô thị.
Luật tái phát triển đô thị cũ đƣợc ban hành ngày 11/11/1998 và đƣợc sửa đổi nhiều lần: 26/4/2000, 29/01/2003, 22/6/2005, 17/5/2006, 21/3/2007 và lần cuối ngày 04/7/2007; gồm 08 chƣơng và 62 điều. Một số vấn đề chính đƣợc đề cập trong Luật nhƣ: định nghĩa, khái niệm, phân loại các loại tái quy
hoạch đô thị, trách nhiệm của Bộ Nội vụ; yêu cầu, nội dung, tiêu chí xác định khu vực tái phát triển đô thị, sự tham gia của cộng đồng vào việc tự thực hiện nghiên cứu tái phát triển đô thị; quyền và trách nhiệm của cơ quan phụ trách quy hoạch; yêu cầu và nội dung của hồ sơ đồ án quy hoạch xây dựng; công bố quy hoạch; cơ chế thực hiện xây dựng theo quy hoạch; các cơ chế về hỗ trợ thuế và nguồn vốn.
1.3.2. Kinh nghiệm về quản lý quy hoạch xây dựng ở Việt Nam
Trong những năm gần đây, nhiều đồ án quy hoạch xây dựng Vùng ở các vùng kinh tế trọng điểm trong cả nƣớc lần lƣợt đã đƣợc phê duyệt. Ví nhƣ năm 2009 có tới 4 đồ án quy hoạch xây dựng vùng quan trọng đƣợc Thủ tƣớng chính phủ phê duyệt gồm: Đồ án quy hoạch xây dựng vùng thành phố Hồ chí Minh đến năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2050; Quy hoạch xây dựng vùng biên giới Việt Nam - Campuchia; Quy hoạch xây dựng vùng Nam Thanh - Bắc Nghệ; Quy hoạch xây dựng vùng Đồng bằng sông Cửu Long. Năm 2008 Thủ tƣớng chính phủ cũng đã phê duyệt Quy hoạch vùng kinh tế trọng điểm Miền trung - Trung trung bộ đến năm 2025. Theo Bộ xây dựng, tính đến thời điểm này, đồ án quy hoạch xây dựng các vùng đã cơ bản hoàn thành và phủ kín diện tích trên phạm vi cả nƣớc.
Điều này cho thấy sự quan tâm sát sao của các ngành, các Bộ và Chính phủ Việt Nam đối với công tác quy hoạch xây dựng Vùng hiện nay. Đây cũng chính là một bƣớc tiến mới trong công tác quy hoạch xây dựng.
Tuy nhiên nhìn nhận một cách khách quan thì trong những năm qua, mặc dù hầu hết các quy hoạch xây dựng Vùng tại Việt nam đã đƣợc phê duyệt, hoặc đã điều chỉnh nhƣng hiệu quả thực hiện chƣa cao. Điều này nhận thấy rất rõ trong thực tế khi hầu hết các tỉnh Miền trung với lợi thế về vị trí tiếp giáp với biển nên các tỉnh đua nhau xây dựng cảng biển nội địa, cảng biển quốc tế. Theo thống kê hệ thống cảng biển Việt Nam hiện có khoảng 160 bến cảng với hơn
300 cầu cảng với tổng chiều dài tuyến bến đạt hơn 36km. Các cảng biển Việt Nam hiện do rất nhiều bộ, ngành, doanh nghiệp, các địa phƣơng, ban quản lý khu công nghiệp, khu kinh tế, đầu tƣ, quản lý và khai thác. Với tốc độ xây dựng cầu bến mỗi năm tăng 6%, bình quân mỗi năm cả nƣớc có thêm gần 2km cầu cảng. Để xây dựng đƣợc hệ thống cảng biển nhƣ vậy chính phủ đã phải bỏ ra kinh phí xây dựng rất cao và tốn kém nhƣng hiệu quả đạt đƣợc sau khi dự án đã hoàn tất thì lại thấp và còn rất nhiều bất cập từ khâu cầu dẫn, giao thông tiếp cận….đến cả khâu bốc xếp. Vì vậy, chi phí vận tải biển, bốc xếp của Việt Nam tăng cao và không có tính cạnh tranh trong khu vực. Điều này là tất yếu vì chúng ta đầu tƣ dàn trãi, dọc bờ biển đất nƣớc có tới 160 bến cảng trong khi đó cả đất nƣớc Singapore chỉ có một cảng quốc gia và quốc tế nhƣng năng suất, dịch vụ, giá cả tiện nghi cạnh tranh rất nhiều so với các nƣớc trong khu vực.
Thêm vào đó, Qua kiểm tra, rà soát thực tế tại các địa phƣơng, trong quá trình triển khai thực hiện quy hoạch xây dựng vùng, tỉnh còn nhiều bất cập; chƣa có sự gắn kết, thống nhất với các mục tiêu phát triển của vùng, dẫn đến sự chồng chéo, đầu tƣ lãng phí; tính thống nhất và cơ chế phối hợp giữa các quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng cấp tỉnh còn yếu.
Nhiều dự án đầu tƣ chỉ căn cứ theo quy hoạch phát triển ngành, không phù hợp với quy hoạch xây dựng đã dẫn đến việc phải điều chỉnh (vị trí xây dựng hoặc hƣớng tuyến xây dựng công trình...) gây thiệt hại lớn về kinh tế... Đặc biệt là việc bổ sung, điều chỉnh các khu công nghiệp (KCN) tập trung; phát triển đô thị mới, khu đô thị mới, khu du lịch không phù hợp với quy hoạch xây dựng vùng, tỉnh đã đƣợc phê duyệt, làm phá vỡ kết cấu hạ tầng kỹ thuật khung của tỉnh... Đáng chú ý là phần lớn các khu du lịch không đƣợc lập quy hoạch xây dựng một cách đầy đủ nhƣ đối với quy hoạch xây dựng KCN, khu đô thị.
Tất cả những bất cập nêu trên chỉ là những vấn đề điển hình trong quá trình phát triển kinh tế. Còn rất nhiều những bất cập trong quy hoạch xây dựng Vùng tại Việt Nam. Đã đến lúc chúng ta phải nhìn nhận những bất cập một cách nghiêm túc nhƣ là những bài học kinh nghiệm sâu sắc, để từ đó tìm ra những nguyên nhân chính yếu và đƣa ra những giải pháp phù hợp, hiệu quả nhất nhằm mang đến sự phát triển hợp lý, bền vững cho các đô thị Việt nam.
Dƣới đây là một số nguyên nhân chính yếu cho việc thực thi chƣa hiệu quả quy hoạch vùng tại Việt nam.
* Nguyên nhân thứ nhất: phải kể đến đó là do chúng ta chƣa có cơ quan đủ thẩm quyền đứng ra lập, thực thi và quản lý quy hoạch vùng.
- Điều này nghe có vẻ rất phi lý, vì hiện nay rõ ràng chúng ta đã có Bộ xây dựng với các viện kiến trúc, viện quy hoạch đô thị và nông thôn là cơ quan gần nhƣ đóng vai trò chủ chốt trong việc lập, thẩm định và thực thi quy hoạch vùng. Nhƣng trên thực tế, Bộ xây dựng đứng vai trò là đơn vị lập và thẩm định đồ án quy hoạch vùng, còn vấn đề thực thi thì chính là chính quyền địa phƣơng của vùng, của các tỉnh thành phố trong vùng. Chính điều này gây ra những bất cập trong nội tại, dẫn đến những thực trạng chồng chéo, không khớp trong quy hoạch vùng.
* Nguyên nhân thứ hai: sự thiếu phối hợp giữa các Bộ nghành liên quan nhƣ: Bộ nông nghiệp, Bộ tài nguyên môi trƣờng, Bộ công thƣơng, Bộ giao thông vận tải, Bộ Nông nhiệp và phát triển nông thôn,...vv
- Nhƣ chúng ta đã biết Quy hoạch xây dựng vùng đƣợc lập cho các vùng có chức năng tổng hợp hoặc chuyên ngành gồm vùng các vùng trọng điểm, có các vùng liên tỉnh, vùng tỉnh, vùng liên huyện, vùng huyện, chức năng tổng hợp hoặc chuyên ngành nhƣ: vùng kinh tế trọng điểm, vùng liên tỉnh, vùng tỉnh, vùng liên huyện, vùng huyện, các vùng công nghiệp, vùng đô thị lớn, vùng du lịch, nghỉ mát, vùng bảo vệ di sản cảnh quan thiên nhiên và các vùng khác do ngƣời
có thẩm quyền quyết định. Vì vậy việc lập quy hoạch vùng phải có sự gắn kết chặt chẽ của tất cả các Bộ, các nghành.
Hiện nay đồ án quy hoạch đƣợc lập dựa trên quy trình: Bộ xây dựng là đơn vị chủ quản (nhƣ trên sơ đồ) đƣa cho các đơn vị trực thuộc Bộ nhƣ: Các viện kiến trúc, viện quy hoạch đô thị và nông thôn lập. Việc thu thập tài liệu liên quan đến các Bộ nông nghiệp, Bộ tài nguyên môi trƣờng, Bộ công thƣơng, Bộ giao thông vận tải, Bộ thủy lợi.. đƣợc các viện này tự thu thập bằng cách xin, mua…và có thể nói những nguồn tài liệu có những số liệu lạc hậu, chƣa đƣợc cập nhật. Vì thế sự chống chéo là không thể tránh khỏi.
Hình 1.4: Sơ đồ hệ thống quy hoạch xây dựng vùng hiện nay tại Việt Nam
* Nguyên nhân thứ ba: Thiếu sự kết hợp của các chính quyền địa phƣơng trong vùng
-Trong quy hoạch xây dựng vùng đƣợc lập cho các vùng quốc gia, có các vùng liên tỉnh, vùng tỉnh, vùng liên huyện, vùng huyện, chức năng tổng hợp hoặc chuyên ngành nhƣ: vùng kinh tế trọng điểm, vùng liên tỉnh, vùng tỉnh, vùng
liên huyện, vùng huyện…nên rất cần các huyện, tỉnh lị có liên quan ngồi lại xem xét những yếu tố hợp lý hoặc chƣa hợp lý trong quy hoạch xây dựng vùng, liên vùng. Từ đó đóng góp ý kiến xây dựng để quy hoạch vùng hoàn thiện và có tính thực thi cao.
* Nguyên nhân thứ tƣ: sự thiếu tầm nhìn của các đơn vị tƣ vấn và lãnh đạo một số khu vực địa phƣơng.
- Trong quá trình lập quy hoạch xây dựng vùng các đơn vị tƣ vấn do nhiều yếu tố ngoài những yếu tố khách quan nhƣ: sự thiếu phối hợp của các địa phƣơng, sự thiếu phối hợp giữa các nghành chức năng liên quan, còn các yếu tố chủ quan nhƣ: chƣa đi sâu nghiên cứu tiềm năng đặc trƣng từng vùng lãnh thổ, chƣa thu thập chi tiết các số liệu thống kê một cách chính xác, thiết kế một cách chủ quan mà chƣa nghiên cứu các kinh nghiệm của các nƣớc trên thế giới.
- Tuy nhiên, trong thời buổi kinh tế thị trƣờng chúng ta rất hay đối mặt với những lãnh đạo các địa phƣơng thiếu tầm, thiếu tâm và luôn dùng quyền hành áp đặt vào trong quy hoạch gây tổn hại nghiêm trọng đến không gian vùng lãnh thổ.
* Nguyên nhân thứ năm: do Chƣa làm tốt công tác quản lý, thẩm định quy hoạch xây dựng vùng
- Quy hoạch xây dựng vùng thực chất đã đƣợc quan tâm và lập từ cách đây khoảng 20 năm với rất nhiều những vấn đề bất cập. Song hầu nhƣ các cấp quản lý chỉ nhận xét, đánh giá rồi lại điều chỉnh và vấn đề vẫn không có lời giải đáp cho thực trạng phát triển không theo quy hoạch xây dựng vùng và những rối ren trong việc chọn hƣớng đi của các địa phƣơng nhƣ hiện nay.
- Việc quy hoạch xây dựng vùng gặp nhiều vấn đề từ sự chồng chéo quy hoạch, thực thi không theo quy hoạch… Các nhà quản lý và thẩm định đóng vai trò lớn trong vấn đề quy hoạch xây dựng vùng.
Qua thực trạng quy hoạch xây dựng Vùng và 5 nguyên nhân chính yếu nêu trên chúng ta nhận thấy vấn đề quy hoạch vùng là một vấn đề rất lớn liên quan đến hầu nhƣ tất cả các lĩnh vực có ảnh hƣởng lớn và sâu rộng đến các địa phƣơng, tỉnh thành, vùng miền trong cả nƣớc. Đặc biệt ảnh hƣởng nghiêm trọng đến việc phát triển kinh tế, định hƣớng đầu tƣ xây dựng, chiến lƣợc phát triển hạ tầng kỷ thuật, hạ tầng xã hội trên cả nƣớc.
1.3.3. Bài học kinh nghiệm rút ra đối với công tác quản lý nhà nước về quy hoạch xây dựng cho Đắk Lắk
Giải pháp cho quy hoạch xây dựng vùng phải đƣợc nhìn nhận từ hệ thống quản lý, đối tƣợng quản lý đến phƣơng thức thực thi cũng nhƣ đối tƣợng sử dụng. Dƣới đây là một số giải pháp có thể áp dụng tại Việt Nam.
*Giải pháp thứ nhất: Thành lập một cơ quan quản lý quy hoạch vùng trực thuộc chính phủ, có khả năng chi phối các Bộ xây dựng, Bộ giao thông vận tải, Bộ kế hoạch và đầu tƣ và các Bộ khác.
- Trong giai đoạn ngắn hạn Cơ quan quản lý quy hoạch vùng sẽ thành lập dƣới hình thức tập hợp các cá nhân có năng lực, có quyền tự quyết của các Bộ xây dựng, Bộ giao thông vận tải, Bộ kế hoạch và đầu tƣ và các Bộ khác. Trong