7. Kết cấu của luận văn
2.3. Hạn chế và nguyên nhân hạn chế của thể chế hành chính nhà nước về xử
về xử lý tham nhũng trong lĩnh vực đất đai trên địa bàn Thành phố Hà Nội
2.3.1. Hạn chế của thể chế
- Về công tác xây dựng chính sách, pháp luật đất đai và triển khai thi hành Luật Đất đai vẫn chưa được ban hành: Bên cạnh những kết quả đã đạt được, hiện nay một số văn bản quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai do các Bộ, ngành khác được giao chủ trì xây dựng vẫn chưa được ban hành, gây khó khăn cho địa phương trong việc tổ chức thi hành Luật Đất đai.
- Công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất còn chậm trễ: Việc phê duyệt kế hoạch sử dụng đất các năm cho các quận huyện của Thành phố còn muộn so với quy định, dẫn đến việc giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất theo kế hoạch bị ảnh hưởng.
- Về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất còn lúng túng: Tại nhiều quận, huyện của Thành phố, việc áp dụng thực hiện quy định
về điều kiện để được giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất theo quy định của Luật Đất đai còn lúng túng.
- Về công tác thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư còn chậm:
Công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng vẫn còn kéo dài, làm ảnh hưởng đến tiến độ triển khai của các công trình, dự án; việc khiếu nại, khiếu kiện liên quan đến bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất vẫn còn xảy ra và khá phổ biến.
- Về đăng ký, cấp Giấy chứng nhận, xây dựng hồ sơ địa chính, cơ sở dữ liệu địa chính còn chậm chạp và có toạ độ thấp: kết quả cấp Giấy chứng nhận trên cơ sở bản đồ địa chính, trích đo địa chính có toạ độ còn đạt thấp. Kết quả đo đạc bản đồ địa chính, cấp giấy chứng nhận chưa kịp thời đưa vào cơ sở dữ liệu đất đai để quản lý, vận hành và khai thác sử dụng.
Ngoài ra còn có một số hạn chế khác mang tính chất riêng biệt như:
Thứ nhất;Việc phân công, phân cấp quản lý ở các cấp, các ngành còn chưa rõ ràng. Nhiều cán bộ công chức còn thờ ơ trong công tác, thiếu trách nhiệm trong việc xử lý cán bộ công chức có hành vi vi phạm về tham nhũng. Sự phối hợp giữa các Bộ, ngành với chính quyền các địa phương trong việc thanh tra, kiểm tra và xử lý các vi phạm trong sử dụng đất của các đơn vị trực thuộc các Ban, ngành còn thiếu hoặc chưa chặt chẽ; kết quả kiểm tra dừng lại ở việc phát hiện vi phạm và kiến nghị chính quyền địa phương giải quyết; kết quả thanh tra của các địa phương cũng thường chỉ chú trọng xử lý về đất mà chưa quan tâm đúng mức đến việc xử lý đối với cán bộ của tổ chức sử dụng đất vi phạm. Vì vậy, việc xử lý vi phạm trong sử dụng đất của các đơn vị thuộc các Bộ, ngành còn ít hiệu quả, nhiều vụ việc kéo dài nhiều năm không được giải quyết dứt điểm;
Thứ hai; hệ thống văn bản xử lý về tham nhũng trên địa bàn Thành phố còn thiếu, chưa đồng bộ, chưa phù hợp với tình hình tham nhũng về đất đai
trên địa bàn. Ngoài ra, các văn bản còn chồng chéo, sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan còn chưa đồng bộ, nhịp nhàng. Các biện pháp xử lý vi phạm còn chưa đủ mạnh để răn đe, trừng phạt đối với các chủ thể tham nhũng về đất đai.
Thứ ba; Khung giá đất đai chưa có sự thống nhất; giá cả chuyển đổi mục đích sử dụng đất chưa phù hợp với giả cả trên thị trường. Việc ban hành khung giá đất chưa phù hợp là chưa có sự thống nhất cao trong công tác quản lý, điều chỉnh cũng như ban hành giá đất. Mặt khác chuyển mục đích sử dụng đất từ đất nông nghiệp sang các mục đích khác và ngược lại cần phải có lộ trình, đề án và lập quy hoạch cụ thể, rõ ràng.
Thứ tư; Việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất các cấp, nhất là cấp quận, huyện và xã, phường trên địa bàn Thành phố còn chậm; chất lượng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ở một số địa phương còn hạn chế, chưa sát thực tiễn, khó thực hiện, thậm chí chỉ là hình thức; chỉ đạo thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chưa sâu sát, hiệu quả đạt thấp, phát sinh tình trạng "quy hoạch treo" hoặc phải giao đất, cho thuê đất ngoài quy hoạch hoặc không có quy hoạch.
Thứ năm; Việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ở các địa phương, nhất là đối với đất ở của hộ gia đình, cá nhân và đất chuyên dùng, đất nông, lâm nghiệp của các tổ chức còn chậm; thiếu cơ sở pháp lý để người sử dụng đất (nhất là các tổ chức) quản lý tốt, sử dụng đúng quỹ đất được giao và thực hiện các quyền theo quy định của pháp luật. Vẫn tồn tại cơ chế xin cho quá lớn trong quá trình giao dịch giữa công dân và nhà nước trong công tác quản lý đất đai.
Thứ sáu; Việc thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất cũng như một số quyền gia tăng trên mảnh đất được thể hiện bằng quá nhiều quyết định hành chính mà không đảm bảo tính phù hợp, đúng đối tượng, đúng quy định dẫn đến tham nhũng. Công tác này đòi hỏi các cấp,
các ngành cùng chung tay vào cuộc, cùng phối kết hợp các biện pháp nhằm thu hồi đất sử dụng sai mục đích, cho thuê đất, giao đất không đúng thẩm quyền, đúng đối tượng. Từ đó ảnh hưởng không nhỏ đến tình hình quản lý đất đai trên địa bàn.
Thứ bảy; Hệ thống hồ sơ địa chính, đặc biệt là bản đồ địa chính quy chưa đầy đủ, thiếu đồng bộ, thống nhất, độ chính xác và tin cậy không cao nên gây ra những khó khăn rất lớn cho các cấp chính quyền địa phương trong thực thi thẩm quyền quản lý theo quy định của pháp luật, đặc biệt là ở cấp cơ sở. Nhiều vấn đề lịch sử để lại chưa được giải quyết dứt điểm và kịp thời như việc xác định nguồn gốc, mốc giới, thời hạn, mục đích, chủ sử dụng đất… đã nảy sinh nhiều bức xúc. Trong khi đó, nhiều vấn đề mới lại tiếp tục phát sinh như thu hồi đất đai, giá đất, chuyển đổi nghề cho người dân có đất bị thu hồi, giải quyết các chính sách xã hội về đất đai….
Thứ tám; Số lượng, chất lượng, năng lực trình độ đội ngũ cán bộ, công chức quản lý đất đai còn hạn chế, đặc biệt là ở cấp cơ sở. Chính những bất cập về năng lực trình độ, đội ngũ cán bộ đã làm ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu lực, hiệu quả quản lý từ Trung ương đến địa phương. Đội ngũ cán bộ công chức khi số lượng còn quá ít dẫn đến công tác quản lý kém hiệu quả. Trong khi trình độ quản lý, năng lực quản lý bị hạn chế. Tất cả các điều trên ảnh hưởng không nhỏ đến công tác quản lý đất đai trên địa bàn Thành phố Hà Nội. Từ thực tiễn đó đòi hỏi phải có kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao chuyên môn, nghiệp vụ cho đội ngũ này. Từ đó góp phần không nhỏ vào công tác quản lý hành chính nhà nước về đất đai.
2.3.2. Nguyên nhân hạn chế của thể chế
- Về công tác xây dựng chính sách, pháp luật đất đai và triển khai thi hành Luật Đất đai vẫn chưa được ban hành. Thể hiện, có một số nội dung, tuy đã giao trách nhiệm nhưng nhiều địa phương, nhiều cơ quan, tổ chức vẫn
chưa ban hành hoặc ban hành chưa kịp thời các quy định, chính sách, triển khai quy trình thực hiện, trình tự, thủ tục cưỡng chế thi hành quyết định giải quyết tranh chấp đất đai. Thực tiễn triển khai thi hành Luật cho thấy vẫn còn có một số nội dung pháp luật về đất đai chưa có quy định điều chỉnh; một số nội dung mặc dù đã có quy định nhưng khó khả thi vì chưa phù hợp với điều kiện thực tiễn triển khai tại các địa phương.
- Công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất còn ban hành chậm trễ. Có nhiều địa phương còn gặp khó khăn khi giải quyết đối với trường hợp phát sinh các dự án, công trình chưa có trong kế hoạch sử dụng đất hàng năm cấp huyện do chưa có quy định về việc điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Hoặc như các quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất khi ban hành lại chậm hơn và diễn ra sau khi có các hành vi thực tế. Nguyên nhân là do chưa dự liệu được hết các vấn đề nảy sinh trong các mối quan hệ về đất đai, trong việc quản lý, quy hoạch, kế hoạch đất trên địa bàn Thành phố.
- Về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất còn lúng túng. Việc giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất trong những năm qua trên địa bàn còn gặp một số khó khăn. Nguyên nhân là do vẫn còn thiếu các quy định để xử lý chuyển tiếp giữa Luật cũ và Luật mới về các trường hợp giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích; hoặc khi ra quyết định chuyển giao thì có một số diện tích đất triển khai trong các khu vực an ninh, quốc phòng, các khu vực thuộc dự án đầu tư nước ngoài dẫn đến công tác giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất còn bỡ ngỡ, khó giải quyết và gặp rất nhiều lung túng.
- Về công tác thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư còn chậm. Tại một số địa phương, việc xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai còn phân tán, thiếu đồng bộ dẫn đến cơ sở dữ liệu đất đai cấp quận, huyện chưa kết nối được với Thành phố, còn nhiều quận huyện sử dụng nhiều phần mềm khác
nhau để xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai. Vậy nên khi thực hiện công tác thu hồi, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư gặp rất nhiều khó khăn do công tác hoàn thiện hồ sơ gặp sự không thống nhất.
- Về đăng ký, cấp Giấy chứng nhận, xây dựng hồ sơ địa chính, cơ sở dữ liệu địa chính còn chậm và có toạ độ thấp. Mục tiêu xây dựng mỗi quận, huyện của thành phố một mô hình cơ sở dữ liệu đất đai hoàn chỉnh của một đơn vị các quận, huyện của Thành phố để làm mẫu chưa được hoàn thành. Công tác đăng kí, cấp Giấy chứng nhận, xây dựng hồ sơ về địa chính còn gặp rất nhiều khó khăn. Việc đo đạc lập bản đồ địa chính còn chậm, nhiều địa phương chưa có bản đồ địa chính nhất là khu vực đất nông nghiệp, nông thôn, các nông, lâm trường.
Ngoài ra, kinh phí đầu tư của địa phương và hỗ trợ của Trung ương cho thực hiện đo đạc, cấp Giấy chứng nhận trong những năm qua còn hạn chế so với nhu cầu do nguồn thu từ đất giảm mạnh trong những năm qua và ngân sách Trung ương gặp nhiều khó khăn; Nhiều địa phương trong nhiều năm qua, sau khi cấp giấy chứng nhận đã triển khai thực hiện chương trình xây dựng nông thôn mới gắn với quy hoạch lại đồng ruộng, dồn điền đổi thửa, dẫn đến thay đổi cơ bản so với các giấy chứng nhận đã cấp; do đó, phải thực hiện đo đạc, chỉnh lý lại bản đồ địa chính, hồ sơ địa chính và cấp đổi Giấy chứng nhận cho người dân trong những năm tới để đáp ứng yêu cầu quản lý đất đai và thực hiện các quyền của người sử dụng đất; Việc rà soát, sắp xếp, xác định ranh giới, mốc giới, giải quyết tranh chấp, vi phạm pháp luật đất đai của các nông, lâm trường, ban quản lý rừng thực hiện còn chậm, kém hiệu quả. Một số nơi đã xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai nhưng hạ tầng kỹ thuật chưa đảm bảo cho việc vận hành hệ thống thông tin đất đai, do đó cơ sở dữ liệu không được vận hành khai thác sử dụng, dẫn tới cơ sở dữ liệu không được cập nhật biến động thường xuyên dễ dẫn tới tình trạng cơ sở dữ liệu bị lỗi thời, không có giá trị sử dụng;
Việc lồng ghép giữa đo vẽ bản đồ địa chính với đăng ký, cấp Giấy chứng nhận và xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai còn hạn chế. Hệ thống hồ sơ địa chính, cơ sở dữ liệu địa chính chưa được cập nhật, chỉnh lý biến động thường xuyên, kịp thời theo quy định.
- Về công tác quản lý quy hoạch và sử dụng đất đai, qua kiểm tra thực tế, một số dự án vi phạm quy hoạch sử dụng đất sai mục đích; có dự án sau khi được giao đất chậm triển khai hơn 24 tháng, đồng thời vi phạm quy hoạch, xây dựng trái phép nhưng chưa được các cơ quan chức năng xử lý triệt để. Việc Thành phố giao chủ đầu tư thực hiện dự án có sử dụng đất đã giải phóng mặt bằng thông qua hình thức tổ chức lựa chọn chủ đầu tư là chưa bảo đảm chặt chẽ theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 11/10/2014 của Chính phủ.
- Nhiều tổ chức sử dụng đất từ trước Luật Đất đai năm 2003 không có giấy tờ sử dụng đất, chưa được công nhận quyền sử dụng đất, cho nên chưa có đơn giá thuê đất dẫn đến cơ quan thuế không có cơ sở tính tiền thuê đất, phải sử dụng phương pháp tạm tính, gây khó khăn cho công tác thu tiền thuê đất vào ngân sách.
- Trong công tác quản lý đất công, tại một số quận, huyện còn thiếu chặt chẽ, thiếu công khai, minh bạch như không có hồ sơ địa chính, không có sổ cập nhật biến động đất công; tình trạng lấn chiếm đất công, xây dựng trái phép, cho thuê đất trái thẩm quyền, hợp thức hóa hồ sơ để cấp sổ đỏ chưa được xử lý.
- Hồ sơ về đất đai tại các nông, lâm trường không đầy đủ, chưa đo đạc, cắm mốc, xác định ranh giới ngoài thực địa khi bàn giao, thiếu hồ sơ địa chính. Đây là nguyên nhân dẫn đến tình trạng sử dụng đất sai mục đích, xây dựng công trình trái phép trên đất nhận khoán, mua bán, chuyển nhượng đất trái pháp luật, lấn chiếm, tranh chấp đất đai tiềm ẩn mâu thuẫn phức tạp.
Hạn chế của thể chế là do:
Một là, người đứng đầu cấp ủy, cơ quan, tổ chức, đơn vị chưa quan tâm
đúng mức công tác lãnh đạo, chỉ đạo phát hiện, xử lý tham nhũng, chưa ý thức đầy đủ hậu quả của tham nhũng ảnh hưởng trực tiếp đến lòng tin của nhân dân vào Đảng và Nhà nước, sự tồn vong của chế độ; chưa thực sự coi chống tham nhũng là nhiệm vụ quan trọng, thường xuyên. Việc phân công nhiệm vụ giữa các bộ, ngành, các địa phương triển khai cải cách hành chính còn chậm tạo ra “hành lang” cho nạn phiền hà, nhũng nhiễu.
Hai là, quy định pháp luật chưa hoàn thiện, có những nội dung chưa phù hợp, khó áp dụng; một số cơ chế, chính sách quản lý kinh tế - xã hội còn sơ hở, chưa theo kịp tình hình thực tiễn. Tổ chức bộ máy, đội ngũ cán bộ, phương tiện làm việc và sự phối hợp giữa các cơ quan, đơn vị có nhiệm vụ trực tiếp phát hiện, xử lý tham nhũng còn bất cập. Các hình thức xử lý vi phạm pháp luật về tham nhũng trong lĩnh vực đất đai còn thiếu, yếu hoặc các hình phạt còn chưa đạt mức độ răn đe, trừng trị nghiêm khắc.
Ba là, do khung giá đất của Thành phố quy định chưa phù hợp với giá
đất trên thị trường, thông thường chỉ bằng 50 - 70% thậm chí bằng 1/3 so với giá thực tế, còn có sự chênh lệch rất lớn giữa các khung giá đất. Đây là kẽ hở đồng hành với cơ chế xin - cho về đất và là nguyên nhân hạn chế kết quả đấu tranh phòng, chống tham nhũng về đất đai. Cùng lúc, cần điều chỉnh chính sách bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái định cư đang có nhiều điểm bất hợp