7. Bố cục luận văn
1.1.3. Pháp luật về hộ tịch
1.1.3.1. Khái niệm và khái quát sự hình thành, phát triển của pháp luật về hộ tịch ở nước ta
Pháp luật về hộ tịch là một bộ phận của hệ thống pháp luật xã hội chủ nghĩa. Pháp luật về hộ tịch là hệ thống các quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền ban hành điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong lĩnh vực hộ tịch nhằm
bảo đảm các quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân và góp phần trong công tác quản lý dân cƣ của Nhà nƣớc.
Ở nƣớc ta, việc đăng ký và quản lý hộ tịch có lịch sử lâu đời từ thời phong kiến nhà Trần và các triều đại phong kiến tiếp theo. Thời kỳ phong kiến, thực dân, bên cạnh vấn đề quản lý đất đai (“điền”), thì vấn đề quản lý hộ tịch - con ngƣời (“đinh”) là vấn đề trọng yếu của Nhà nƣớc, luôn đƣợc quan tâm quản lý, thực hiện. Sau Cách mạng tháng Tám năm 1945, Nhà nƣớc ta tiếp tục duy trì và ban hành văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh. Đầu tiên là Sắc lệnh số 47/SL ngày 10/10/1945 của Chủ tịch Hồ Chí Minh đến Bản Điều lệ hộ tịch năm 1956 ban hành kèm theo Nghị định số 764/TTg ngày 08/5/1956 của Chính phủ. Tiếp theo đó là Bản Điều lệ đăng ký hộ tịch năm 1961 ban hành kèm theo Nghị định số 04/CP ngày 16/01/1961. Bản điều lệ đăng ký hộ tịch năm 1961 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/4/1961 có hiệu lực trong gần 40 năm cho đến khi Nghị định số 83/1998/NĐ-CP ngày 10/10/1998 của Chính phủ về đăng ký hộ tịch ra đời. Từ năm 1987, sau khi Nghị định số 219/HĐBT ngày 20/11/1987 của Hội đồng Bộ trƣởng có hiệu lực thì công tác đăng ký hộ tịch đƣợc chuyển giao từ Bộ Nội vụ sang Bộ Tƣ pháp và UBND các cấp.
Ngày 27/12/2005, Chính phủ ban hành Nghị định số 158/2005/NĐ-CP về đăng ký hộ tịch. Nghị định 158/2005/NĐ-CP thay thế Nghị định 83/1998/NĐ-CP sau 7 năm có hiệu lực. So với Nghị định 83/1998/NĐ-CP thì Nghị định 158/2005/NĐ-CP đã tháo gỡ những vƣớng mắc trên thực tế mà Nghị định 83/1998/NĐ-CP chƣa giải quyết đƣợc đó là: đơn giản thủ tục, rút ngắn thời gian giải quyết công việc phù hợp với tinh thần cải cách hành chính, thuận tiện cho ngƣời dân. Nghị định 158/2005/NĐ-CP có nhiều điểm mới, đặc biệt việc phân cấp cho UBND cấp xã, UBND cấp huyện thực hiện các thủ tục đăng ký hộ tịch trƣớc đó thuộc thẩm quyền của UBND cấp trên.
Trong giai đoạn này, căn cứ vào quy định của Bộ luật Dân sự (năm 1995, 2005), Luật Hôn nhân và gia đình (năm 1986, 2000, 2014) và các luật liên quan khác, đến trƣớc năm 2015, Chính phủ đã ban hành 6 Nghị định điều chỉnh lĩnh vực
hộ tịch, cả việc hộ tịch trong nƣớc và việc hộ tịch có yếu tố nƣớc ngoài: Nghị định số 77/2001/NĐ-CP ngày 22/10/2001 của Chính phủ quy định chi tiết về đăng ký kết hôn theo Nghị quyết số 35/2000/QH10 của Quốc hội về việc thi hành Luật Hôn nhân và gia đình; Nghị định số 32/2002/NĐ-CP ngày 27/3/2002 của Chính phủ quy định việc áp dụng Luật Hôn nhân và gia đình đối với các dân tộc thiểu số; Nghị định số 68/2002/NĐCP ngày 10/7/2002 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Hôn nhân và gia đình về quan hệ hôn nhân và gia đình có yếu tố nƣớc ngoài; Nghị định số 69/2006/NĐ-CP ngày 21/7/2006 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 68/2002/NĐ-CP; Nghị định số 06/2012/NĐ-CP ngày 02/02/2012 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của các Nghị định về hộ tịch, hôn nhân gia đình và chứng thực; Nghị định số 24/2013/NĐ-CP ngày 28/3/2013 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Hôn nhân và gia đình về quan hệ hôn nhân và gia đình có yếu tố nƣớc ngoài [8; tr.19-21].
Tuy Nghị định số 158/2005/NĐ-CP đã quy định, nhƣng thời gian qua bộc lộ nhiều hạn chế, dẫn đến tình trạng vừa không ổn định, thiếu chuyên nghiệp, không đáp ứng kịp thời yêu cầu đăng ký hộ tịch của ngƣời dân. Vì vậy, việc ban hành Luật Hộ tịch là rất cần thiết nhằm tạo cơ sở pháp lý lâu dài, ổn định và thống nhất cho công tác đăng ký và quản lý hộ tịch, khắc phục những tồn tại, bất cập và tạo sự chuyển biến mạnh mẽ công tác này theo hƣớng chuyên nghiệp, hiện đại, phù hợp với yêu cầu phát triển đất nƣớc trong thời kỳ mới. Ngày 20/11/2014, tại Kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật Hộ tịch với 7 Chƣơng, 77 Điều, và có hiệu lực kể từ ngày 01 tháng 01 năm 2016. Đây là lần đầu tiên Nhà nƣớc ban hành văn bản Luật quy định riêng về lĩnh vực đăng ký, quản lý hộ tịch sau hơn 60 năm thực hiện bằng các văn bản dƣới luật do Chính phủ ban hành. Luật có nhiều quy định mới, mang tính đột phá, “cách mạng” về lĩnh vực hộ tịch.
1.1.3.2. Quy phạm pháp luật và quan hệ pháp luật về hộ tịch a. Quy phạm pháp luật về hộ tịch
Quy phạm pháp luật về hộ tịch đƣợc hiểu là những quy tắc xử sự chung do Nhà nƣớc ban hành để điều chỉnh các quan hệ quản lý nhà nƣớc trong lĩnh vực hộ tịch, có thể đƣợc phân thành hai nhóm sau:
Một là, nhóm quy phạm về địa vị pháp lý (quyền và nghĩa vụ) của các chủ thể trong quan hệ quản lý hộ tịch và quan hệ giữa các chủ thể với nhau trong quan hệ quản lý hộ tịch;
Hai là, nhóm quy phạm về thủ tục hành chính (thủ tục đăng ký hộ tịch hoặc giải quyết khiếu, nại tố cáo về hộ tịch).
Ngày trƣớc, các quy phạm về quản lý hộ tịch nằm rải rác trong nhiều văn bản khác nhau. Xét từ khía cạnh giá trị pháp lý có thể thấy, các quy phạm pháp luật về quản lý hộ tịch là các Nghị định, có thứ bậc không cao trong thang giá trị quy phạm; một bộ phận không nhỏ quy phạm do Bộ Tƣ pháp ban hành trong các Thông tƣ mang tính chất hƣớng dẫn nghiệp vụ. Ngoài ra, quy định của pháp luật hiện hành về phân cấp quản lý, đăng ký hộ tịch còn nhiều bất cập. Cả ba cấp chính quyền (tỉnh, huyện, xã) đều có thẩm quyền đăng ký hộ tịch dẫn đến chồng chéo, không rõ ràng giữa chức năng quản lý và đăng ký hộ tịch. Trình tự, thủ tục đăng ký các việc hộ tịch theo pháp luật hiện hành còn rƣờm rà. Việc tồn tại nhiều loại sổ sách, giấy tờ về hộ tịch đã gây bất lợi, tạo nhiều áp lực cho cả cơ quan nhà nƣớc và ngƣời dân trong việc lƣu giữ, bảo quản, sử dụng.
Tuy nhiên từ khi Luật hộ tịch ra đời thì hiện nay các quy phạm pháp luật về Hộ tịch đã nằm tập trung trong các văn bản pháp luật chính: Luật hộ tịch, Nghị định 123/2015/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật hộ tịch và Thông tƣ 15/2015/TT-BTP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật hộ tịch đã tạo cơ sở pháp lý lâu dài, ổn định và thống nhất cho công tác đăng ký và quản lý hộ tịch, khắc phục nguyên nhân gây ra những bất cập, hạn chế nhƣ trên, nhất là trong bối cảnh triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013 với nhiều quy định mới đề cao quyền con ngƣời, quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân, đồng bộ, thống nhất với các luật liên quan (nhƣ Bộ luật dân sự 2015, Luật quốc tịch, Luật nuôi con nuôi, Luật hôn nhân và gia đình 2014, Luật căn cƣớc công dân).
b. Quan hệ pháp luật về hộ tịch
Quan hệ pháp luật về hộ tịch là những quan hệ phát sinh trong hoạt động chấp hành - điều hành đƣợc điều chỉnh bởi các quy phạm pháp luật về hộ tịch. Khách thể của quan hệ pháp luật về hộ tịch là trật tự quản lý hành chính nhà nƣớc về hộ tịch. Chủ thể của quan hệ pháp luật về hộ tịch gồm hai nhóm:
Một là, các cá nhân và cơ quan nhà nƣớc có chức năng quản lý về hộ tịch.
Hai là, các cá nhân có quyền và nghĩa vụ đăng ký hộ tịch.
Các quan hệ pháp luật hình thành trong lĩnh vực quản lý hộ tịch rất đa dạng, diễn ra theo nhiều chiều giữa các chủ thể khác nhau nhƣ: quan hệ giữa cơ quan có thẩm quyền quản lý chung với cơ quan quản lý chuyên ngành, giữa cơ quan quản lý cấp trên với cơ quan quản lý cấp dƣới, quan hệ giữa các cơ quan cùng cấp, quan hệ giữa cơ quan quản lý hộ tịch với công dân, ... Trong đó nhóm quan hệ phát sinh trong hoạt động đăng ký hộ tịch là nhóm quan hệ phổ biến và thể hiện nhiều yếu tố đặc thù. Các quan hệ pháp luật về đăng ký hộ tịch là các quan hệ thủ tục phát sinh giữa cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền đăng ký hộ tịch với các cá nhân công dân, ngƣời nƣớc ngoài hoặc ngƣời không quốc tịch có quyền và nghĩa vụ đăng ký hộ tịch. Các quan hệ này đƣợc thiết lập trên cơ sở sáng kiến, đề nghị chủ động của cá nhân và nó thƣờng gắn liền với việc thực hiện một quyền dân sự hoặc xác lập một quan hệ hôn nhân và gia đình.
1.1.3.3. Luật hộ tịch và những điểm mới cơ bản của Luật hộ tịch a. Luật hộ tịch
Luật hộ tịch 2014 gồm có 7 chƣơng và 77 điều, đƣợc bố cục nhƣ sau: Chƣơng I. Những quy định chung (gồm 12 điều, từ Điều 1 đến Điều 12) Chƣơng II. Đăng ký hộ tịch tại Ủy ban nhân dân cấp xã (gồm 7 mục, 22 điều, từ Điều 13 đến Điều 34)
Chƣơng III. Đăng ký hộ tịch tại Ủy ban nhân dân cấp huyện (gồm 7 Mục, 18 điều, từ Điều 35 đến Điều 52).
Chƣơng V. Cơ sở dữ liệu hộ tịch, cấp trích lục hộ tịch (gồm 2 Mục, 08 điều, từ Điều 57 đến Điều 64)
Chƣơng VI. Trách nhiệm quản lý Nhà nƣớc về hộ tịch, công chức làm công tác hộ tịch (gồm 2 Mục, 10 điều, từ Điều 65 đến Điều 74).
Chƣơng VII. Điều khoản thi hành (gồm 03 điều, từ Điều 75 đến Điều 77)
b. Những điểm mới cơ bản của Luật hộ tịch
So với các quy định hiện hành, Luật Hộ tịch có nhiều điểm mới tích cực và đƣợc đánh giá là một "cuộc cách mạng” trong công tác đăng ký, quản lý hộ tịch nói riêng và quản lý dân cƣ nói chung:
Thứ nhất, quy định về các nội dung đăng ký hộ tịch
Luật Hộ tịch đã quy định rõ ràng hơn, cụ thể hơn các nội dung đăng ký hộ tịch; đã phân định rõ sự kiện nào là Xác nhận vào Sổ hộ tịch, sự kiện nào là Ghi vào Sổ hộ tịch. Theo đó:
1. Xác nhận vào Sổ hộ tịch là xác nhận các sự kiện hộ tịch sau: Khai sinh; Kết hôn; Giám hộ; Nhận cha, mẹ, con; Thay đổi, cải chính hộ tịch, xác định lại dân tộc, bổ sung thông tin hộ tịch; Khai tử.
2. Ghi vào Sổ hộ tịch là việc ghi vào sổ hộ tịch việc thay đổi hộ tịch của cá nhân theo bản án, quyết định của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền, bao gồm: Thay đổi quốc tịch; xác định cha, mẹ, con; xác định lại giới tính; nuôi con nuôi, chấm dứt việc nuôi con nuôi; ly hôn, hủy việc kết hôn trái pháp luật, công nhận việc kết hôn; Công nhận giám hộ; tuyên bố hoặc hủy tuyên bố một ngƣời mất tích, đã chết, bị mất hoặc hạn chế năng lực hành vi dân sự.
3. Ghi vào Sổ hộ tịch sự kiện khai sinh; kết hôn; ly hôn; hủy việc kết hôn; giám hộ; nhận cha, mẹ, con; xác định cha, mẹ, con; nuôi con nuôi; thay đổi hộ tịch; khai tử của công dân Việt Nam đã đƣợc giải quyết tại cơ quan có thẩm quyền của nƣớc ngoài.
4.Xác nhận hoặc ghi vào Sổ hộ tịch các việc hộ tịch khác theo quy định của pháp luật.
Với quan điểm thực hiện phân cấp mạnh cho chính quyền cơ sở, kể từ ngày 01/01/2016, thẩm quyền đăng ký các sự kiện hộ tịch đƣợc thực hiện ở 02 cấp (cấp huyện và cấp xã), cụ thể:
Thẩm quyền đăng ký hộ tịch của Ủy ban nhân dân cấp xã:
a) Đăng ký Khai sinh; Kết hôn; Giám hộ; Nhận cha, mẹ, con; Khai tử; Thay đổi, cải chính hộ tịch cho ngƣời chƣa đủ 14 tuổi; bổ sung thông tin hộ tịch cho công dân Việt Nam cƣ trú ở trong nƣớc;
b) Ghi vào Sổ hộ tịch việc thay đổi hộ tịch của cá nhân theo bản án, quyết định của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền, bao gồm: Thay đổi quốc tịch; Xác định cha, mẹ, con; Xác định lại giới tính; Nuôi con nuôi, chấm dứt việc nuôi con nuôi; Ly hôn, hủy việc kết hôn trái pháp luật, công nhận việc kết hôn; Công nhận giám hộ; Tuyên bố hoặc hủy tuyên bố một ngƣời mất tích, đã chết, bị mất hoặc hạn chế năng lực hành vi dân sự.
c) Xác nhận hoặc ghi vào Sổ hộ tịch các việc hộ tịch khác theo quy định của pháp luật.
d) Đăng ký khai sinh cho trẻ em sinh ra tại Việt Nam có cha hoặc mẹ là công dân Việt Nam thƣờng trú tại khu vực biên giới, còn ngƣời kia là công dân của nƣớc láng giềng thƣờng trú tại khu vực biên giới với Việt Nam; kết hôn, nhận cha, mẹ, con của công dân Việt Nam thƣờng trú ở khu vực biên giới với công dân của nƣớc láng giềng thƣờng trú ở khu vực biên giới với Việt Nam; khai tử cho ngƣời nƣớc ngoài cƣ trú ổn định lâu dài tại khu vực biên giới của Việt Nam.
Thẩm quyền đăng ký của Ủy ban nhân dân cấp huyện:
Trƣớc đây, việc đăng ký hộ tịch có yếu tố nƣớc ngoài thuộc thẩm quyền của UBND cấp tỉnh, theo Luật Hộ tịch, vấn đề này đƣợc giao về cho UBND cấp huyện thực hiện nhằm cải cách thủ tục hành chính, tạo điều kiện thuận lợi hơn cho ngƣời dân. Theo đó khoản 2 Điều 7 của Luật quy định UBND cấp huyện đăng ký hộ tịch trong các trƣờng hợp:
2) Đăng ký thay đổi, cải chính hộ tịch cho công dân Việt Nam từ đủ 14 tuổi trở lên cƣ trú ở trong nƣớc; xác định lại dân tộc;
3) Thực hiện các việc hộ tịch về: ghi vào sổ hộ tịch sự kiện khai sinh; kết hôn; ly hôn; hủy việc kết hôn; giám hộ; nhận cha, mẹ, con; xác định cha, mẹ, con; nuôi con nuôi; thay đổi hộ tịch; khai tử của công dân Việt Nam đã đƣợc giải quyết tại cơ quan có thẩm quyền ở nƣớc ngoài.
Thứ ba, thủ tục đăng ký hộ tịch đơn giản, cắt giảm tối đa các giấy tờ không cần thiết và tạo điều kiện thuận lợi cho người có quyền lựa chọn nơi đăng ký và phương thức đăng ký các sự kiện hộ tịch
Theo đó, Luật quy định chỉ cấp 02 loại bản chính Giấy khai sinh và Giấy chứng nhận kết hôn, còn các sự kiện hộ tịch khác sau khi hoàn tất thủ tục đăng ký ngƣời yêu cầu đăng ký hộ tịch đƣợc cấp Trích lục hộ tịch tƣơng ứng với từng sự kiện hộ tịch đã đăng ký. Bản chính trích lục hộ tịch đƣợc chứng thực bản sao.
Cá nhân có quyền lựa chọn cơ quan đăng ký hộ tịch cho mình mà không phải phụ thuộc vào nơi cƣ trú nhƣ trƣớc đây. Theo quy định của Luật, cá nhân có thể đƣợc đăng ký hộ tịch tại cơ quan đăng ký hộ tịch nơi thƣờng trú, tạm trú hoặc nơi đang sinh sống và có quyền lựa chọn phƣơng thức đăng ký nhƣ nộp hồ sơ trực tiếp, qua bƣu chính hoặc thông qua hệ thống đăng ký trực tuyến trong điều kiện cơ sở hạ