tại thành phố Hải Phòng
2.3.1. Những ưu điểm
Thứ nhất, việc ch đạo xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện các cơ chế, chính sách của địa phương về phát triển du lịch ngày càng tiến bộ. Điều đó đã góp phần nâng cao ý thức chấp hành pháp luật của tổ chức, cá nhân tham gia kinh doanh du lịch, đồng thời nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước về du lịch trên địa bàn thành phố. Công tác tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật, và tổ chức hướng dẫn thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước trong lĩnh vực du lịch được chú trọng. Các nội dung quy định về bảo vệ quyền lợi của khách du lịch, bảo vệ và tôn tạo tài nguyên du lịch, quy hoạch du lịch, công nhận và tổ chức quản lý khu, tuyến, điểm du lịch; các quy định về bảo đảm an ninh, an toàn, cứu hộ, cứu nạn, bảo hiểm du lịch và giải quyết yêu cầu, kiến nghị của khách du lịch đều đã thể hiện được chính sách của nhà nước Việt Nam trong việc nâng cao sức cạnh tranh, hấp dẫn của du lịch Việt Nam nói chung, du lịch Hải Phòng nói riêng, bảo vệ được quyền lợi chính đáng của khách du lịch và các nhà đầu tư, kinh doanh trong lĩnh vực du lịch.
Thứ hai, công tác thanh tra, kiểm tra định kì và đột xuất đối với hoạt động du lịch được quan tâm, góp phần ổn định thị trường, đẩy mạnh các hoạt động kinh doanh du lịch, giữ gìn kỷ cương pháp luật trong hoạt động du lịch trên địa bàn thành phố. Chính quyền thành phố Hải Phòng thường xuyên ch đạo, tổ chức các đợt thanh tra, kiểm tra hoạt động của các cơ sở kinh doanh dịch vụ lưu trú du lịch, nhà hàng, các phương tiện vận chuyển khách du lịch, các hoạt động lữ hành, hướng dẫn du lịch trên địa bàn thành phố biển nhằm phát hiện và xử lý kịp thời những hành vi vi phạm trong khu vực kinh doanh; chú trọng nhắc nhở, hướng dẫn các cơ sở kinh doanh thực hiện nghiêm túc niêm yết giá và bán đúng giá niêm yết.
Thứ ba, việc tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về du lịch được kiện toàn đã nâng cao vai trò của cơ quan quản lý chuyên trách về du lịch. Việc thành lập Sở Du lịch nhằm xây dựng Hải Phòng trở thành một trung tâm du lịch quốc tế, một trọng điểm du lịch hàng đầu quốc gia, có hệ thống cơ sở vật chất đồng bộ, hiện đại, sản phẩm du lịch đa dạng, đặc sắc, mang đậm bản sắc văn hóa các dân tộc trong thành phố, có năng lực cạnh tranh với các nước trong khu vực và quốc tế. Để thực hiện mục tiêu này, cơ quan quản lí chuyên trách về du lịch đã đồng hành cùng các doanh nghiệp, định hướng hoạt động cho doanh nghiệp đúng quy định pháp luật. Đồng thời phối hợp hoạt động giữa các cơ quan quản lý đã tạo điều kiện cho hoạt động du lịch đạt hiệu quả cao hơn, tạo được ấn tượng tích cực với du khách.
2.3.2. Những hạn chế và nguyên nhân của hạn chế
Qua nghiên cứu hoạt động du lịch, thực trạng vi phạm và xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực du lịch biển tại thành phố Hải Phòng, có thể nhận thấy hoạt động xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực du lịch biển Hải Phòng còn một số hạn chế sau:
- Còn thiếu nhất quán trong các văn bản xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực du lịch. Các văn bản quy phạm pháp luật về xử lý VPHC, xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực du lịch thường xuyên thay đổi là yếu tố ảnh hưởng đến việc áp dụng và thực thi pháp luật trong quá trình xử phạt vi phạm hành chính. Chính phủ ban hành Nghị định 158/2013/NĐ-CP về xử lý VPHC trong lĩnh vực VHTTDL và quảng cáo, và tiếp tục ban hành Nghị định 28/2017/NĐ-CP về sửa đổi, bổ sung Nghị định 158/2013/NĐ-CP thể hiện quan điểm thống nhất các lĩnh vực xử phạt thuộc thẩm quyền của Bộ VHTTDL, tuy nhiên Nghị định này lại chưa cụ thể hóa được hết quy định của Luật Du lịch và cũng chưa tổng hợp hết những hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực du lịch, cụ thể:
Một là, một số hành vi quy định trong 158/2013/NĐ-CP chưa phù hợp với tinh thần của Luật Du lịch. Hành vi "Phân biệt đối xử với khách du lịch, thu lợi
bất chính t khách du lịch" là hành vi bị Luật Du lịch nghiêm cấm, tuy nhiên Nghị định mới ch được ghi nhận hành vi "Thu tiền ngoài hợp đồng t khách du lịch" (Điểm a khoản 6 điều 42 và điểm b khoản 6 điều 45) là chưa đầy đủ so với quy định của Luật Du lịch. Thu tiền ngoài hợp đồng t khách có thể là thu thêm những khoản do khách sử dụng sản phẩm dịch vụ nhưng không lập phụ lục bổ sung hợp đồng có thể dẫn đến kê khai doanh thu sai lệch hoặc doanh nghiệp không kiểm soát được dịch vụ. Còn thu lợi bất chính thì có thể xuất phát từ nhiều nguyên nhân như ép buộc khách mua sắm, sử dụng dịch vụ nhằm hưởng hoa hồng, thu thêm những khoản đã trọn gói trong giá dịch vụ (vé tham quan, ăn sáng, xe đưa đón trung chuyển) hoặc kênh giá dịch vụ cao hơn nhằm thu thêm của khách, hoặc cắt giảm chất lượng tiêu chuẩn dịch vụ thấp hơn mức thỏa thuận nhằm hưởng chênh lệch giá dịch vụ… Vậy Nghị định cần phải xác định chế tài đối với hành vi thu lợi bất chính t khách du lịch đó chính là yêu cầu đặt ra với pháp luật về xử lý VPHC trong du lịch; hành vi “phân biệt đối xử” giữa khách du lịch nội địa và khách du lịch quốc tếkhông được quy định nên thực tế diễn ra phổ biến mà không có cơ chế để xử lý vi phạm, điều này làm xấu đi hình ảnh của du lịch Việt Nam. Việc phân biệt đối xử không ch dừng lại ở "chính sách 2 giá" khiến cho khách du lịch nước ngoài "một đi không trở lại" mà còn dẫn đến tình trạng khách du lịch nội địa của Việt Nam còn phải giả dạng là khách quốc tế để được hưởng sản phẩm dịch vụ tốt hơn.
Hai là, Nghị định 158/2013/NĐ-CP hiện không còn quy định về "lợi dụng hoạt động hướng dẫn du lịch để thuyết minh, cung cấp thông tin làm ảnh hưởng đến an ninh trật tự và an toàn xã hội". Hành vi này trước đây được quy định tại điểm đ khoản 5 điều 7 Nghị định 16/2012/NĐ-CP. Đây là một hành vi thể hiện rõ sự xâm hại đến trật tự quản lý Nhà nước trong lĩnh vực du lịch vì hành vi này không những tạo ấn tượng xấu cho nền du lịch Việt Nam, gây mất an ninh trật tự an toàn xã hội và cần được xử lý theo quy định của pháp luật. Thực tế khi xảy ra hành vi này thì không có căn cứ pháp lí để xử lí. Theo Nghị định 158/2013/NĐ-
CP quy định: Giới thiệu sai lệch giá trị văn hóa, lịch sử, đất nước, con người Việt Nam, gây ảnh hưởng xấu tới hình ảnh, thuần phong mỹ tục, truyền thống văn hóa của Việt Nam, hành vi này có thể do nguyên nhân chủ yếu là trình độ nhận thức của HDV còn hạn chế, hiểu biết chưa đầy đủ toàn diện về văn hóa, lịch sử; hoặc cập nhật không kịp thời thông tin; hoặc tham khảo nguồn tài liệu không đủ tin cậy nên dẫn đến việc giới thiệu sai lệch thông tin về điểm đến. Về bản chất, hành vi này khác hoàn toàn với hành vi lợi dụng hoạt động hướng dẫn du lịch để thuyết minh, cung cấp thông tin là hoàn toàn có chủ ý của HDV nhằm mục đich cung cấp thông tin sai lệch làm ảnh hưởng đến an ninh trật tự và an toàn xã hội.
- Thẩm quyền xử phạt chưa phù hợp với thực ti n thi hành. Theo Nghị định 158/2013/NĐ-CP thì mức xử phạt tối đa của Thanh tra viên chuyên ngành là 500 nghìn đồng, như vậy chủ thể này ch được xử phạt duy nhất đối với "HDV du lịch, thuyết minh viên có hành vi không đeo thẻ giấy chứng nhận hành nghề" (Khoản 1 điều 44 Nghị định 158/2013/NĐ-CP). Trên thực tế khi Thanh tra viên chuyên ngành phát hiện nhiều vi phạm khác do hạn chế về thẩm quyền nên Thanh tra ch dừng lại ở mức độ lập biên bản.
Chánh Thanh tra Sở VHTTDL cũng ch được áp dụng mức phạt tối đa là 25 triệu đồng; thẩm quyền tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm cũng không vượt quá mức đó trong khi trên thực tế Sở VHTTDL là cơ quan có chức năng giúp việc chuyên môn cho UBND cấp t nh và thực hiện hoạt động quản lý Nhà nước trong lĩnh vực du lịch, VPHC cũng chủ yếu diễn ra tại các khu du lịch, điểm du lịch trên địa bàn quản lý. Với mức phạt quy định trong Nghị định 158/2013/NĐ-CP thì sẽ nhiều VPHC trong lĩnh vực du lịch phải chuyển lên cấp trên giải quyết gây ách tắc trong công tác xử lý trong khi cấp dưới ch thực hiện chức năng lập biên bản [23].
Việc này dễ dẫn đến các VPHC trong du lịch có thể không được xử lý do đã hết thời hiệu xử phạt, làm giảm hiệu quả áp dụng pháp luật về xử lý VPHC trong
lĩnh vực du lịch. Chưa kể đến việc cơ quan cấp trên không đủ nhân lực chuyên môn để xử lý các VPHC vì hiện nay thẩm quyền xử phạt đều chủ yếu dành cho các chức danh thủ trưởng như Chánh Thanh tra chuyên ngành; Trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành; Chủ tịch UBND các cấp,... gây quá tải đối với cấp trên.
Hiện nay tại điều 54 Luật Xử lý VPHC 2012 có mở ra quy định về giao quyền xử phạt cho cấp phó nhưng việc giao quyền xử phạt phải được thực hiện thường xuyên hoặc theo vụ việc và phải được thể hiện bằng văn bản xác định rõ phạm vi, nội dung, thời hạn giao quyền,... và cấp phó được giao quyền phải chịu trách nhiệm trước người được giao và trước pháp luật về quyết định xử phạt của mình, không được ủy quyền lại hay giao cho bất kì người nào khác. Tuy nhiên việc vận dụng trong thực tế cũng rất khó đối với xử lý VPHC nói chung và trong du lịch nói riêng vì nếu đầu tư xử lý VPHC quá nhiều thì sẽ dẫn đến không còn nguồn lực (thời gian và nhân lực) để thực hiện các hoạt động quản lý Nhà nước khác và khiến cho pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực du lịch không đáp ứng được yêu cầu đấu tranh, phòng chống VPHC có hiệu quả, kịp thời và cũng không phù hợp với chủ trương cải cách hành chính, phân cấp mạnh cho chính quyền cơ sở mà Nhà nước ta đang thúc đẩy thực hiện.
- Công tác “hậu kiểm” xử phạt VPHC chưa được quan tâm đúng mực khiến ý nghĩa của xử phạt giảm sút. Cán bộ thực thi hạn chế về kinh nghiệm nên đôi khi xử lý còn lúng túng. Do đội ngũ cán bộ hạn chế về số lượng nên chưa kiểm tra giám sát thường xuyên việc thực hiện các biện pháp khắc phục hậu quả đối với những cơ sở đã có quyết định xử phạt và phải áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả.
- Hoạt động thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm trong các hoạt động dịch vụ kinh doanh lữ hành, hướng dẫn du lịch, dịch vụ ăn uống, dịch vụ lưu trú và các dịch vụ bổ sung trong cơ sở lưu trú du lịch chưa được sát sao, kịp thời. Với đội ngũ thanh tra mỏng, hoạt động chưa mang tính liên ngành, trong điều kiện trang thiết bị hỗ trợ việc kiểm tra và phát hiện vi phạm còn thiếu cũng như chưa
kịp thời đầu tư ứng dụng công nghệ hiện đại đại vào quản lý hoạt động du lịch, phát hiện và xử lý vi phạm trong bối cảnh số lượng du khách tăng vọt trong thời gian qua. Tồn tại tình trạng cung cấp dịch vụ với mức giá tự phát đặc biệt vào thời kỳ cao điểm như lễ, tết du khách có điều kiện tham gia nhiều vào hoạt động du lịch.
- Thiếu quy chế quản lý hoạt động kinh doanh du lịch trên biển. Hiện nay Hải Phòng chưa có quy định cụ thể về việc quản lý hoạt động du lịch trên các vịnh thuộc quần đảo Cát Bà, bao gồm quản lý hoạt động kinh doanh dịch vụ du lịch, quản lý hoạt động kinh doanh vận tải khách du lịch bằng phương tiện thủy nội địa, quản lý tàu thủy lưu trú du lịch và hoạt động có ảnh hưởng đến môi trường du lịch, môi trường vùng vịnh thuộc quần đảo Cát Bà; công tác quản lý tàu tham quan du lịch, tàu lưu trú ngủ đêm trên đảo Cát Bà còn thiếu chặt chẽ, chưa triển khai thu phí đối với các tàu đang hoạt động lưu trú, ngh đêm trên vịnh thuộc Cát Bà trong khi các cơ quan chức năng chưa thường xuyên thanh, kiểm tra hoạt động lưu trú ngủ đêm trên đảo.
- Chưa có cơ chế kiểm tra, giám sát đảm bảo khắc phục những yếu điểm tại các điểm du lịch biển: Tình trạng mất an ninh trật tự, mất vệ sinh, hoạt động kinh doanh dịch vụ tự phát, hiện tượng taxi dù, chèo kéo, đeo bám, nài ép, chặt chém khách du lịch tại các điểm du lịch vẫn xảy ra ở các điểm du lịch Đồ Sơn và Cát Bà Hải Phòng, bên cạnh đó hiện tượng bán hàng rong, mang đồ ăn thức uống xuống khu vực bãi tắm vẫn diễn ra hàng ngày và hoạt động mạnh vào mùa cao điểm, cơ sở lưu trú và dịch vụ du lịch phát triển nhanh nhưng quy mô, tính chất, tiện nghi và sản phẩm du lịch nhỏ lẻ, vận hành chưa chuyên nghiệp, chưa tạo ra sản phẩm du lịch mang phong cách đặc thù của vùng biển. Những vấn đề này tưởng chừng đơn giản nhưng thực chất lại tạo ấn tượng xấu đối với du khách.
- Còn thiếu sự phối hợp đồng bộ của các cơ quan thanh tra liên ngành trong việc kiểm tra, phát hiện và xử lý những vi phạm ảnh hưởng trực tiếp đến
hoạt động du lịch biển. Nhiều hành vi phạm xảy ra ngay tại cơ sở kinh doanh du lịch hoặc xảy ra trong quá trình tương tác với môi trường biển như vi phạm PCCC, VSATTP, ô nhiễm môi trường, tệ nạn xã hội (cờ bạc, trộm cắp, mại dâm), xây dựng lấn biển, phá vỡ cảnh quan biển, tàu xe không đủ điều kiện vận tải khách du lịch,… nhưng những vi phạm đó đều không thuộc thẩm quyền xử lý của thanh tra chuyên ngành du lịch. Vậy các cơ quan chuyên ngành về PCCC, y tế, thị trường, tài nguyên môi trường, xây dựng, giao thông đường bộ, giao thông đường thủy vào cuộc như thế nào để đồng hành cùng sự phát triển của ngành kinh tế mũi nhọn? Nếu thiếu sự phối hợp đồng bộ nhịp nhàng của các cơ quan chuyên môn trong việc loại trừ các vi phạm trong các lĩnh vực liên quan đến du lịch thì dù cho cố gắng làm đẹp hình ảnh du lịch bao nhiêu cũng không thể nâng cao được uy tín, thương hiệu du lịch của điểm đến nếu ch xảy ra một vụ hỏa hoạn tại cơ sở lưu trú du lịch, một vụ ngộ độc thực phẩm đối với khách du lịch hay một vụ tai nạn tàu thủy chở khách du lịch… Thiếu sự phối hợp của các cơ quan thanh tra liên ngành bắt nguồn từ những nội tại có tính lịch sử của bộ máy làm công tác thanh tra của các ngành chức năng. Đối với ngành du lịch nói riêng, một lực lượng thanh tra ch vừa đủ theo định biên của nhà nước từ thời điểm du lịch manh nha và quá độ sang giai đoạn kinh tế thị trường, lực lượng thanh tra vẫn mỏng và thiếu ngay cả khi du lịch được đặt trong tầm ngắm trở thành ngành kinh tế quan trọng cho đến khi khẳng định du lịch là ngành kinh tế mũi nhọn của quốc gia và của địa phương.
Tiểu kết chƣơng 2
Thực trạng vi phạm hành chính trong hoạt động du lịch tại Hải Phòng vẫn