8. Tổng quan tài liệu nghiên cứu
1.2.1. Tổng quan về KBNN
a. Lịch sử ra ựời của KBNN
Kho bạc Nhà nước (State Treasury) ựã có từ lâu. Thuật ngữ ỘTreasuryỢ theo nguồn gốc La tinh có nghĩa là Ộvật quýỢ hay Ộkho báuỢ. Cùng với sự phát triển của xã hội loài người, những vật quý tìm ựược ngày một nhiều hơn, dần dần ựược tập trung vào tay những người có thế lực, hình thành các kho cất giữ châu báu ở dạng phân tán. Khi các bộ tộc xuất hiện, kho báu chắnh là nơi cất giữ tập trung các tài sản quý của cộng ựồng bộ tộc
Cùng với sự ra ựời của Nhà nước cổ ựại, bộ máy quản lý tài sản của Nhà nước cũng ựược hình thành, theo ựó, xuất hiện các tổ chức chuyên quản lý các loại tài sản quý của Nhà nước và các khoản thu nhập công (tô, thuế). Tổ chức này dần dần hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ và tổ chức bộ máy ựể trở thành Ngân khố quốc gia hay Kho bạc Nhà nước sau này.
Dưới chế ựộ phong kiến, các vua chúa thường chọn những người ruột thịt, thân tắn cho làm quan coi giữ các kho châu báu, tiền bạc, vũ khắ ựể củng cố sức mạnh của Nhà nước và quân ựội. Trong thế giới tư bản, cùng với sự phát triển về kinh tế - tài chắnh, bộ máy Kho bạc Nhà nước trở thành một loại công sở ựặc biệt, với chức năng chủ yếu là quản lý các khoản thu chi của ngân sách Nhà nước; các loại tài sản quý hiếm; các nguồn dự trữ tài chắnh - tiền tệ của Nhà nước.
Ngày nay, mặc dù còn có nhiều khác biệt về lịch sử và kinh tế, song hầu hết các nước ựều có cơ quan Kho bạc Nhà nước. ở các nước phát triển, bộ máy Kho bạc Nhà nước ựược thành lập khá sớm và hoàn chỉnh như Vương quốc Anh và Hoa Kỳ năm 1789 - 1790; Pháp năm 1800; Canada năm 1867...
b. Các phương thức tổ chức hệ thống KBNN trên thế giới
Trên thế giới có các phương thức tổ chức KBNN tiêu biểu sau ựây: - Kho bạc Nhà nước trực thuộc Ngân hàng Trung ương. Theo cách tổ chức này, thì cơ cấu tổ chức của Ngân hàng trung ương có một bộ phận làm nhiệm vụ quản lý Quỹ ngân sách Nhà nước, ựặc trách theo dơi và giúp Bộ Tài chắnh quản lý các khoản thu, chi Ngân sách Nhà nước, phối hợp với Vụ Ngân sách Nhà nước của Bộ Tài chắnh làm nhiệm vụ kế toán và quyết toán NSNN.
Mô hình này trước ựây ựược áp dụng ở các nước Xã hội chủ nghĩa như Liên xô (cũ); Trung Quốc, các nước đông Âu. Ở Việt Nam, phương thức tổ chức này cũng ựã ựược áp dụng từ năm 1951 khi thành lập Ngân hàng Nhà nước Việt Nam của nước Việt nam Dân chủ Cộng hòa . Hiện nay, tất cả các nước ựều không áp dụng mô hình này.
- Kho bạc là cơ quan trực thuộc Chắnh phủ, theo mô hình này Kho bạc Nhà nước là một cơ quan ngang Bộ thường ựược gọi là Bộ Ngân khố hay Tổng nha ngân khố.
Nhiệm vụ chủ yếu của Kho bạc Nhà nước theo cách tổ chức này là: Quản lý tài sản của Nhà nước; thực hiện thu, chi NSNN; hạch toán kế toán các nghiệp vụ tài chắnh, lập cân ựối thu chi tiền tệ; phát hành tiền; quản lý nợ quốc gia; quản lý các loại tài sản quý hiếm; phát hành trái phiếu, tắn phiếu Nhà nước.
Phương thức tổ chức này ựược áp dụng ở các nước như: Mỹ, Anh, Canada, Australia,...
- Kho bạc Nhà nước là cơ quan trực thuộc Bộ Tài chắnh (hoặc Bộ Kinh tế - Tài chắnh). Theo phương thức tổ chức này, Kho bạc Nhà nước là một bộ phận của Bộ Tài chắnh, chịu sự chỉ ựạo của Bộ trưởng Bộ Tài chắnh.
Nhiệm vụ chủ yếu của KBNN theo phương thức tổ chức này là: Thực hiện các nhiệm vụ tập trung các khoản thu thuế, phắ vào ngân sách, kiểm soát
việc chi trả từ NSNN; sắp xếp ựiều hòa các khoản chi NSNN; kiểm tra giám sát việc sử dụng công quỹ, quản lý các khoản nợ trong nước và nợ nước ngoài.
Mô hình tổ chức này ựược áp dụng ở phần lớn các nước Châu Âu, ựiển hình là Pháp, đức,.. và các nước ở đông Nam Á như Indonexia, Malayxia, Thái Lan. Kho bạc Nhà nước còn có tên gọi khác như Vụ quản lý tài chắnh công, Vụ Kế toán công, trong ựó có các nghiệp vụ quản lý quỹ ngân sách Nhà nước, kế toán và quyết toán ngân sách Nhà nước, quản lý nợ công.
Ở Việt Nam hiện nay, hệ thống KBNN ựược xây dựng theo phương thức tổ chức thứ ba. Theo dó, KBNN là cơ quan trực thuộc Bộ Tài chắnh. KBNN ựược tổ chức thành hệ thống ngành dọc từ trung ương ựến ựịa phương (gồm cấp trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện), theo nguyên tắc tập trung, thống nhất.
1.2.2. Khái niệm và sự cần thiết của kiểm soát thanh toán vốn ựầu tư xây dựng cơ bản qua KBNN
a. Khái niệm
Công tác kiểm soát thanh toán vốn ựầu tư chỉ là một nội dung của toàn bộ công tác quản lý ựầu tư XDCB từ NSNN và là nội dung ựược phân quyền cho KBNN thực hiện trong tổng thể quy trình quản lý chung, do nhiều cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền tham gia. Vì vậy, nội dung của công tác kiểm soát thanh toán vốn ựầu tư XDCB từ NSNN phải ựược xem xét trong tổng thể nội dung quản lý ựầu tư XDCB của Nhà nước.
Quản lý ựầu tư XDCB từ NSNN là quản lý Nhà nước về quá trình ựầu tư và xây dựng từ bước xác ựịnh dự án ựầu tư ựể thực hiện ựầu tư và cả quá trình ựưa dự án vào khai thức, sử dụng ựạt mục tiêu ựã ựịnh. Công tác quản lý ựược thực hiện theo trình tự thực hiện dự án ựầu tư bao gồm 8 bước công việc, phân theo 2 giai ựoạn:
- Giai ựoạn chuẩn bị ựầu tư, bao gồm: Nghiên cứu cơ hội ựầu tư; nghiên cứu dự án tiền khả thi; nghiên cứu dự án khả thi; tự thẩm ựịnh dự án.
- Giai ựoạn thực hiện ựầu tư, bao gồm: Thiết kế, lập tổng dự toán, dự toán; kư kết hợp ựồng: xây dựng; thiết bị; thi công xây dựng, ựào tạo cán bộ; chạy thử, nghiệm thu, quyết toán.
Quản lý vốn ựầu tư XDCB từ NSNN là quá trình quản lý vốn giữa các cơ quan Nhà nước với chủ ựầu tư, ựồng thời thanh toán cho các nhà thầu tư vấn, xây lắp, cung ứng thiết bị và chi tiêu cho bản thân chủ ựầu tư. Bản chất của việc cấp vốn là Nhà nước (chủ ựầu tư là người ựại diện) mua lại sản phẩm xây dựng, lắp ựặt thiết bị công nghệ và các sản phẩm xây dựng cơ bản khác của các nhà thầu theo ựúng số lượng, chủng loại, chất lượng và thời gian theo hợp ựồng ựã ký kết giữa chủ ựầu tư với nhà thầu. Công tác quản lý, cấp phát vốn ựầu tư XDCB từ NSNN ựược giao cho nhiều cơ quan Nhà nước thực hiện theo nhiệm vụ cụ thể, trong ựó cơ quan KBNN thực hiện nhiệm vụ kiểm soát thanh toán vốn ựầu tư, thực chất là thực hiện nhiệm vụ kiểm soát chi NSNN theo chức năng của mình, chứ không phải là kiểm soát toàn bộ quá trình ựầu tư XDCB. Bản chất của kiểm soát thanh toán vốn ựầu tư XDCB là sự phân quyền cho KBNN, thực hiện chức năng kiểm tra, giám sát trong toàn bộ quá trình sử dụng vốn NSNN cho ựầu tư XDCB.
Vì vậy, ựể ựảm bảo nguồn vốn ựầu tư ựược sử dụng có hiệu quả thì công tác kiểm soát phải ựược thực hiện thường xuyên, liên tục trong suốt quá trình ựầu tư xây dựng dự án, từ giai ựoạn chuẩn bị ựầu tư; thực hiện ựầu tư ựến kết thúc ựầu tư ựưa dự án hoàn thành vào khai thác sử dụng.
Vậy, kiểm soát thanh toán vốn ựầu tư XDCB qua Kho bạc Nhà nước là việc cơ quan cấp phát kinh phắ NSNN cho ựầu tư XDCB thực hiện vai trò kiểm tra, giám sát toàn bộ các hoạt ựộng, các khoản chi từ NSNN cho ựầu tư xây dựng công trình, mua sắm, lắp ựặt thiết bị gắn với công trình XDCBẦ
ựảm bảo chi ựúng ựối tượng, ựúng mục tiêu của dự án ựược phê duyệt, các khoản chi phải theo ựúng chế ựộ quản lý hiện hành, ựúng ựịnh mức, ựơn giá XDCB ựược cấp có thẩm quyền ban hành.
Mục tiêu Kiểm soát thanh toán vốn ựầu tư XDCB qua Kho bạc Nhà nước là:
- đảm bảo nguồn vốn NSNN cho ựầu tư XDCB ựược sử dụng ựúng mục ựắch, và có hiệu quả, hạn chế thất thoát, lãng phắ vốn ựầu tư.
- Góp phần thức ựẩy tiến ựộ thực hiện dự án ựầu tư, hạn chế các chi phắ phát sinh không cần thiết của chủ ựầu tư.
- Kiểm soát chặt chẽ mọi khoản chi ựầu tư XDCB từ NSNN. - Thanh toán vốn ựầy ựủ, kịp thời cho các dự án ựầu tư.
b. Sự cần thiết phải kiểm soát chi ựầu tư xây dựng cơ bản thuộc ngân
sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước
Luật NSNN ựã ghi rõ Ộcác khoản chi của NSNN ựều phải ựược kiểm tra, kiểm soát trước khi chiỢ, Kho bạc Nhà nước với vai trò là cơ quan kiểm soát chi NSNN trong những năm qua ngày càng khẳng ựịnh ựược vai trò quan trọng trong việc kiểm soát chi NSNN, ựảm bảo tắnh hiệu quả của chi ngân sách. Vốn ựầu tư XDCB thuộc NSNN là một bộ phận cấu thành và chiểm tỷ trọng lớn trong tổng chi NSNN, với tắnh chất phức tạp và sự gia tăng của những hành vi tiêu cực trong XDCB thời gian qua, nhà nước càng chú trọng quan tâm ựến công tác kiểm soát chi ựầu tư XDCB và có thể coi ựó là một tất yếu. Sự tất yếu cần thiết của kiểm soát chi ựầu tư XDCB qua KBNN thể hiện ở những ựiểm cơ bản sau:
- Chi NSNN cho ựầu tư XDCB là khoản chi rất khó xác ựịnh chắnh xác, vì không có một khung chi phắ chung cho tất cả các dự án. Do tắnh chất không di chuyển của sản phẩm ựầu tư XDCB cho nên yếu tố khắ hậu, thổ nhưỡng,
thời tiếtẦ ở những ựịa ựiểm khác nhau thì chi phắ thực hiện dự án cũng khác nhau.
- Do thời gian thực hiện dự án kéo dài nên chi phắ ựầu tư XDCB biến ựộng của giá nguyên vật liệu, lao ựộngẦ, yếu tố trượt giá ựã ựược tắnh ựến trong các hợp ựồng nhưng trên thực tế biến ựộng giá cả là rất khó lường. điều này gây khó khăn cho cả chủ ựầu tư và cơ quan kiểm soát bởi lẽ các ựịnh mức, ựơn giá của nhà nước thường ắt thay ựổi trong một thời gian nhất ựịnh.
- Do quá trình ựầu tư XDCB là một quá trình bao gồm rất nhiều khâu, tắnh chất công việc và sản phẩm của từng khâu khác nhau cho nên các chi phắ phát sinh thường khó kiểm soát.
- Chi NSNN cho ựầu tư XDCB có những ựặc ựiểm riêng so với các loại hình chi NSNN khác. Trong khi các khoản chi thường xuyên của ngân sách là những khoản chi có tắnh chất ổn ựịnh, có thể xác ựịnh trước ựược, khi có sự biến ựộng thì tác ựộng ảnh hưởng trong một phạm vi nhỏ dễ nhận dạng, cho nên khả năng thất thoát, lãng phắ là khó xảy ra. Ngược lại, chi NSNN cho ựầu tư XDCB là những khoản chi kéo dài và tác ựộng của nó không dễ nhận dạng cộng thêm tắnh phức tạp của lĩnh vực XDCB cho nên tình trạng thất thoát, lãng phắ rất dễ xảy ra và tắnh chất của nó là rất nghiêm trọng. Do vậy, kiểm soát vốn ựầu tư XDCB là rất cần thiết và ngày càng ựược quan tâm chú trọng.
- Kho bạc Nhà nước với vai trò là cơ quan quản lý NSNN, cơ quan kểm soát chi vốn ựầu tư XDCB, ựây là khâu cuối cùng ựưa vốn ra khỏi NSNN, do ựó tăng cường kiểm soát chi NSNN qua Kho bạc Nhà nước lần nữa khẳng ựịnh và ựảm bảo việc sử dụng vốn ựúng mục ựắch, ựúng ựối tượng, hạn chế thất thoát, lãng phắ vốn ựầu tư ựang xảy ra như hiện nay.
1.2.3. Quy trình kiểm soát thanh toán VđTXDCB qua KBNN
và vốn sự nghiệp có tắnh chất ựầu tư theo Quyết ựịnh số 282/Qđ-KBNN ngày 20/04/2012 của Tổng Giám ựốc KBNN. Bao gồm 6 bước sau:
Bước 1: Cán bộ Kiểm soát chi căn cứ hồ sơ ựề nghị tạm ứng, thanh toán gửi ựến của Chủ ựầu tư thực hiện kiểm tra, lập tờ trình lãnh ựạo, trình Trưởng phòng Kiểm soát chi;
Bước 2: Trưởng phòng Kiểm soát chi NSNN kiểm tra hồ sơ, ký tờ trình lãnh ựạo KBNN, Giấy ựề nghị thanh toán VđT, Giấy rút VđT, Giấy ựề nghị thanh toán tạm ứng VđT (nếu có), sau ựó chuyển lại hồ sơ cho cán bộ KSC ựể trình lãnh ựạo KBNN phụ trách;
Bước 3: Lãnh ựạo KBNN phụ trách Kiểm soát thanh toán vốn ựầu tư xem xét, ký duyệt tờ trình lãnh ựạo của phòng Kiểm soát chi và Giấy ựề nghị thanh toán VđT, sau ựó chuyển trả phòng Kiểm soát chi NSNN;
Bước 4: Cán bộ kiểm soát chi chuyển chứng từ cho phòng kế toán gồm Giấy ựề nghị thanh toán VđT, Giấy rút vốn ựầu tư, Giấy ựề nghị thanh toán tạm ứng VđT (nếu có);
Bước 5: Kế toán viên thực hiện kiểm tra tắnh hợp pháp, hợp lệ của chứng từ kế toán, hoạch toán, nhập các thông tin liên quan và ký trên chứng từ giấy, máy, sau ựó trình Kế toán trưởng, Kế toán trưởng kiểm tra và ký chứng từ giấy, máy sau ựó trình lãnh ựạo KBNN phụ trách về kế toán xem xét hồ sơ, ký duyệt chứng từ;
Bước 6: Lãnh ựạo KBNN phụ trách kế toán xem xét, ký duyệt Giấy rút VđT, Giấy ựề nghị thanh toán tạm ứng (nếu có) sau ựó chuyển trả hồ sơ phòng Kế toán ựể làm thủ tục chuyển tiền cho ựơn vị thụ hưởng
1.2.4. Nội dung kiểm soát thanh toán vốn ựầu tư XDCB qua KBNN
Về nguyên tắc tất cả các khoản chi ựều ựược kiểm tra, kiểm soát trước, trong và sau quá trình cấp phát thanh toán, ựảm bảo các khoản chi phải có trong dự toán ựược duyệt, ựúng chế ựộ, tiêu chuẩn, ựịnh mức do cơ quan có
thẩm quyền quy ựịnh và ựược thủ trưởng ựơn vị sử dụng vốn ngân sách hoặc ựược người ủy quyền chuẩn chi.
Nội dung kiểm soát thanh toán vốn ựầu tư qua KBNN bao gồm: - Tắnh hợp pháp, hợp lệ và ựầy ựủ của các hồ sơ thanh toán.
- Tắnh hợp pháp về dấu, chữ kắ của người quyết ựịnh chi và kế toán. - Các ựiều kiện chi theo chế ựộ quy ựịnh:
+ Các khoản chi phải có trong dự toán ựược duyệt, trừ các trường hợp ựặc biệt có sự ựiều chỉnh dự toán theo quy ựịnh; hoặc các khoản chi ựột xuất không thể trì hoãn (chi khắc phục thiên tai, lũ lụt, hỏa hoạn)
+ đúng chế ựộ do Nhà nước ựặt ra. Các khoản mục thanh toán phải phù hợp với ựơn giá, ựịnh mức quy ựịnh trong hợp ựồng.
+ Có ựủ chứng từ liên quan tới khoản chi, tùy theo tắnh chất của khoản chi ựó.
Trên cơ sở ựó, KBNN thực hiện kiểm soát theo các chế ựộ, quy ựịnh của Nhà nước. Căn cứ vào các mục trên, KBNN có quyền từ chối thanh toán các khoản chi mà ựơn vị sử dụng vốn ựầu tư thuộc NSNN không chấp hành ựúng các quy ựịnh về kiểm soát thanh toán trên.
Công tác Kiểm soát thanh toán vốn ựầu tư XDCB của KBNN ựược thực hiện qua hai bước, theo các nội dung sau:
- Kiểm tra hồ sơ ban ựầu: Nội dung kiểm tra ban ựầu bao gồm:
+ Kiểm tra sự ựầy ựủ của hồ sơ: đủ về số lượng các loại hồ sơ theo quy ựịnh.
+ Kiểm tra tắnh pháp lý của hồ sơ: Hồ sơ phải ựược lập ựúng mẫu quy ựịnh (trường hợp có mẫu ựược cấp có thẩm quyền ban hành); chữ ký, ựóng dấu của người, cấp có thẩm quyền; các hồ sơ phải ựược lập, ký duyệt theo ựúng trình tự ựầu tư XDCB; chỉ tiêu này ựược phản ánh về mặt thời gian trên các hồ sơ.
+ Kiểm tra về tắnh thống nhất về nội dung giữa các hồ sơ, ựảm bảo sự trùng khớp các hạng mục, nội dung ựầu tư trong dự toán chi phắ với các hạng