1.2.1. Khái niệm
Quản lý nhà nƣớc (QLNN) là một quá trình phức tạp, đa dạng và là một yếu tố không thể thiếu đƣợc trong đời sống xã hội. Xã hội phát triển càng cao thì nhu cầu quản lý càng lớn, nội dung quản lý cảng tinh vi hiện đại, vì đối tƣợng tác động của nó là những khách thể phức tạp, đó là hệ thống các hành vi con ngƣời (có ý chí và tƣ duy độc lập), thông qua hoạt động của cơ quan, tổ chức của con ngƣời và các mối quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình hoạt động của đời sống xã hội mà nội dung bao trùm nhất là quản lý xã hội.
Nhƣ vậy QLNN là một dạng hoạt động của nhà nƣớc, theo nghĩa rộng đó là toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nƣớc từ lập pháp đến hành pháp và tƣ pháp; còn theo nghĩa hẹp đó là việc thực hiện các hoạt động chấp hành và điều hành của các cơ quan quản lý hành chính nhà nƣớc. Dĩ nhiên, QLNN phải do các cơ quan QLNN tiến hành (hay chủ thể của QLNN là cơ quan nhà nƣớc); song cũng cần nhấn mạnh rằng, hoạt động QLNN còn có thể do các chủ thể khác tiến hành nhƣ các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức quần chúng hoặc nhân dân trực tiếp thực hiện nhƣng đƣợc Nhà nƣớc giao quyền, nhân danh trên cơ sở quyền lực nhà nƣớc.
Từ cách tiếp cận trên đây, có thể hiểu. QLNN về đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông từ nguồn vốn từ NSNN là sự tác động liên tục, có tổ chức, có định hướng đến quá trình đầu tư thành một hệ thống đồng bộ các biện pháp kinh tế - xã hội và tổ chức - kĩ thuật cùng các biện pháp khác nhằm đạt hiệu quả kinh tế xã hội cao trong những điều kiện cụ thể và trên cơ sở vận dụng sáng tạo những quy luật kinh tế khách quan nói chung và quy luật vận động đặc thù của đầu tư xây dựng cơ bản nói riêng.
- Quản lý đầu tƣ xây dựng CSHTGT là các hoạt động chấp hành và điều hành công tác đầu tƣ xây dựng CSHTGT có tính tổ chức; đƣợc thực hiện trên cơ sở và để thi hành các quy định của pháp luật; đƣợc bảo đảm thực hiện chủ yếu bởi hệ thống các cơ quan hành chính nhà nƣớc.
- Nguồn vốn NSNN đầu tƣ xây dựng CSHTGT: Ngân sách nhà nƣớc gồm ngân sách trung ƣơng và ngân sách địa phƣơng. Ngân sách địa phƣơng đƣợc sử dụng nguồn thu và số bổ sung cân đối từ ngân sách Trung ƣơng để cân đối thu, chi ngân sách cấp mình, bảo đảm các nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh.
Theo nguyên tắc, nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc phải đƣợc nhà nƣớc quản lý chặt chẽ từ khâu giao kế hoạch cho đến khi đầu tƣ. Do vậy nguồn vốn đầu tƣ đƣợc quản lý chặt chẽ.
Là một lĩnh vực phức tạp và nhạy cảm, QLNN về đầu tƣ xây dựng cơ bản đối với các công trình xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông từ NSNN có các đặc điểm cơ bản nhƣ:
Thứ nhất, về nguyên tắc quản lý. QLNN về đầu tƣ xây dựng cơ bản đối
với các công trình xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông từ NSNN phải đảm bảo các nguyên tắc cơ bản:
- Thống nhất giữa lãnh đạo chính trị và kinh tế, kết hợp hài hòa giữa hai mặt kinh tế và xã hội.
- Tập trung dân chủ.
- Quản lý theo ngành, kết hợp với quản lý theo địa phƣơng và vùng lãnh thổ.
Thứ hai, về nhiệm vụ quản lý đầu tƣ của Nhà nƣớc. Sự can thiệp của
Nhà nƣớc vào lĩnh vực đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông thƣờng mạnh lớn so với các lĩnh vực khác và nó bao gồm các nhiệm vụ sau:
thông tin, dự báo đề hƣớng dẫn đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông. - Xây dựng luật pháp, quy chế và các chính sách giám sát đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông.
- Tạo môi trƣờng kinh tế thuận lợi và quy định khuôn khổ pháp lý cho hoạt động đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông.
- Điều hòa thu nhập giữa chủ đầu tƣ, ngƣời lao động và ngƣời thụ hƣởng chính sách ĐT xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông.
- Quản lý việc sử dụng đất đai, tài nguyên một cách hợp lý, bảo vệ môi trƣờng, quản lý việc xây dựng các kết cấu HTKT và kết cấu hạ tầng xã hội.
- Xây dựng chính sách cán bộ trong lĩnh vực đầu tƣ, quy định chức danh và tiêu chuẩn cán bộ ĐT xây dựng dân dụng
- Thực hiện kiểm soát các nguồn vốn để có các biện pháp thích hợp nhằm đảm bảo sự cân đối tổng thể của toàn bộ nền kinh tế.
- Quản lý đồng bộ hoạt động đầu tƣ từ khi có vốn tới khi thanh lý các tài sản do đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông tạo ra.
Thứ ba, về công cụ quản lý hoạt động đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng
giao thông. Khi nhà nƣớc ra đời thì phần lớn các công việc xã hội đều nhà nƣớc quản lý đề đạt các mục tiêu, nhà nƣớc phải tổ chức, phối hợp, động viên, dẫn dắt, định hƣớng hoạt động của đối tƣợng quản lý vào những mục tiêu đã xác định trƣớc thông qua việc sử dụng tổng hợp nhiều biện pháp và công cụ quản lý khác nhau, trong đó công cụ quản lý giữ vị trí, vai trò đặc biệt quan trọng.
Công cụ quản lý là những phương tiện mà chủ thể quản lý dùng để tác động lên các đối tượng quản lý nhằm đạt được các mục tiêu nhất định bao gồm
pháp luật; chính sách; kế hoạch; công cụ tài chính, tiền tệ...Công cụ quản lý
nhà nƣớc về đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông là những phƣơng tiện mà chủ thể quản lý sử dụng nhằm định hƣớng, khuyến khích và phối hợp hoạt động của các tập thể và cá nhân để hƣớng tới mục tiêu nhất định.
Đặc tính là nó vừa phản ánh đƣợc bản chất, nhu cầu của đối tƣợng quản lý, vừa phản ánh đƣợc sự tƣơng thích của chủ thể quản lý, vừa thể hiện tính đặc thù của nó trong mối quan hệ với các công cụ quản lý xã hội nói chung.
Để thực hiện các mục tiêu quản lý kinh tế đã đƣợc đề ra, trong lĩnh vực đầu tƣ xây dựng cơ bản đối với các công trình xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông, nhà nƣớc sử dụng các công cụ sau đây:
Thứ nhất, công cụ quy hoạch, kế hoạch. Quy hoạch, kế hoạch là một trong những công cụ quản lý vĩ mô quan trọng của nhà nƣớc, là các chƣơng trình mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội và các biện pháp cụ thể để đạt mục tiêu trong từng thời kỳ nhất định do nhà nƣớc đặt ra. Điều đó có nghĩa, quy hoạch, kế hoạch là một công cụ định hƣớng, tổ chức và điều chỉnh các hoạt động kinh tế - xã hội, trong đó có quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ xây dựngcơ sở hạ tầng giao thông.
Thứ hai, công cụ chính sách. Chính sách là một trong số các loại công cụ
quản lý vĩ mô của nhà nƣớc, là tổng thể các chủ trƣơng, quan điểm chính thức của nhà nƣớc về quản lý kinh tế- xã hội cũng nhƣ hoạt động tổ chức thực thi các chủ trƣơng, quan điểm đó.
Chính sách giữ vai trò là công cụ quản lý của nhà nƣớc, là chủ trƣơng, quyết sách và hành động của lực lƣợng nắm quyền lực chính trị xã hội, đó là nhà nƣớc.
Thứ ba, công cụ pháp luật. Pháp luật là dạng biểu hiện đặc thù của chính
sách nhà nƣớc, nhƣng pháp luật cũng là loại công cụ độc lập trong hệ thống công cụ quản lý của nhà nƣớc. Bằng việc qui định: "Nhà nƣớc quản lý xã hội bằng pháp luật và không ngừng tăng cƣờng pháp chế xã hội chủ nghĩa"; "Nhà nƣớc thống nhất quản lý xã hội bằng pháp luật..." pháp luật đã chính thức trở thành công cụ chủ yếu nhất, hữu hiệu nhất để nhà nƣớc quản lý xã hội nói
chung trong đó có quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông.
Thứ tư, về mục đích quản lý đầu tƣ của Nhà nƣớc xuất phát từ cơ sở lý
luận chung và thực tiền quản lý kinh tế ở nƣớc ta. Mục đích của quản lý đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông từ NSNN nhằm:
- Khuyến khích các thành phần kinh tế tham gia hoạt động đầu tƣ sản xuất kinh doanh phù hợp với các chiến lƣợc và quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc trong từng thời kỳ để chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hƣớng công nghiệp hóa. hiện đại hóa, đẩy nhanh tốc độ tăng trƣởng kinh tế, nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của nhân dân.
- Sử dụng các nguồn vốn đầu tƣ do Nhà nƣớc quản lý đạt hiệu quả cao nhất, chống tham ô, lãng phí
- Bảo đảm xây dựng theo quy hoạch xây dựng giao thông, kiến trúc, đáp ứng yêu cầu bền vững, mỹ quan, bảo vệ môi trƣờng sinh thái, tạo môi trƣờng cạnh tranh lành mạnh trong đầu tƣ và xây dựng, áp dụng công nghệ tiên tiến, bảo đảm chất lƣợng và thời hạn xây dựng với chi phí hợp lý, thực hiện bảo hành công trình.
1.2.2. Sự cần thiết Quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông từ ngân sách nhà nước cấp huyện
Đầu tƣ xây dựng công trình hạ tầng giao thông là hoạt động có vai trò quyết định trong việc tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật cho xã hội, là nhân tố quan trọng làm thay đổi, chuyển dịch cơ cấu kinh tế quốc dân của mỗi quốc gia, thúc đẩy sự tăng trƣởng và phát triển kinh tế đất nƣớc
Trong thời gian gần đây, tốc độ tăng trƣởng kinh tế chậm, khối lƣợng vốn đầu tƣ đƣợc huy động giảm. Mặt khác tình trạng thất thoát, lãng phí trong hoạt động đầu tƣ XDCB còn diễn ra phổ biến trên phạm vi cả nƣớc. Đây là một vấn đề ngày càng trở nên bức xúc và là điều đáng lo ngại cần đƣợc sự quan tâm
của Đảng, Nhà nƣớc nói chung và các cấp, các ngành trên địa bàn Tỉnh Đắk Lắk nói riêng.
Hoạt động đầu tƣ XDCB từ NSNN trong đó có xây dựng công trình cơ sở hạ tầng giao thông của nƣớc ta nói chung đã đạt đƣợc một số thành quả đáng kể nhƣ: nguồn vốn đầu tƣ xây dựng công trình CSHTGT đã đa dạng hơn, qui mô vốn đầu tƣ xây dựng công trình CSHTGT tăng qua các năm, chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hƣớng thích hợp, đầu tƣ XDCB đã tạo ra đƣợc hệ thống cơ sở HTKT khá vững chắc, tạo ra tiềm lực cho sự tăng trƣởng và phát triển kinh tế trong thời gian tới, tình hình quản lý đầu tƣ xây dựng công trình CSHTGT từ nguồn NSNN đã cho thấy có nhiều tiến bộ, song chƣa thực sự phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế xã hội, còn làm ảnh hƣởng tiêu cực đến kết quả đầu tƣ. Tình trạng thất thoát lãng phí kém hiệu quả trong đầu tƣ xây dựng công trình cơ sở hạ tầng giao thông từ nguồn vồn nhà nƣớc nói chung và vốn NSNN nói riêng đang xảy ra ở mức độ nghiêm trọng và là một vấn đề bức xúc đang đƣợc Đảng, Quốc hội, Chính phủ và xã hội quan tâm. Ngay từ đại hội Đảng VII, Đảng đã đặt ra yêu cầu “phải đổi mới cơ chế quản lý xây dựng cơ bản để ngăn chặn tiêu cực, chống thất thoát lãng phí vốn nhà nƣớc” (Văn kiện đại hội).
Mặc dù trong thời gian qua, công tác quản lý chất lƣợng công trình xây dựng đƣợc các cơ quan quản lý nhà nƣớc, các chủ đầu tƣ và các đơn vị liên quan quan tâm chỉ đạo thực hiện. Nhiều công trình xây dựng hoàn thành, đảm bảo các yêu cầu về chất lƣợng đã phát huy hiệu quả đầu tƣ, tạo động lực cho phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Đắk Lắk nói chung, huyện Ea Súp nói riêng. Tuy nhiên, vẫn còn nhiều công trình xây dựng CSHTGT chất lƣợng thấp, cá biệt có công trình vừa xây dựng xong đã xuống cấp, hƣ hỏng gây bức xúc trong xã hội, làm lãng phí tiền của, không phát huy đƣợc hiệu quả vốn đầu tƣ. Nguyên nhân chủ yếu do các chủ đầu tƣ, các tổ chức tƣ vấn, các nhà thầu tham gia quản lý về xây dựng công trình không tuân thủ nghiêm túc các quy định
quản lý từ khâu khảo sát, lập dự án đầu tƣ đến thi công xây dựng và kiểm tra chứng nhận sự phù hợp chất lƣợng, nghiệm thu, bảo hành, bảo trì công trình xây dựng. Hệ thống quản lý chất lƣợng công trình xây dựng từ tỉnh đến cơ sở còn nhiều bất cập, thiếu đồng bộ và chƣa có sự phối hợp chặt chẽ giữa các cấp, các ngành. Điều kiện năng lực của các tổ chức và cá nhân tham gia hoạt động xây dựng chƣa đáp ứng yêu cầu.
Thực tế hoạt động và những vấn đề còn tồn tại của các chủ thể trực tiếp tham gia hoạt động quản lý chất lƣợng công trình xây dựng trong các bƣớc chuẩn bị đầu tƣ dự án (lập dự án, lập nhiệm vụ, đề cƣơng...), thiết kế công trình, thi công và nghiệm thu đƣa công trình vào sử dụng.
- Đối với chủ đầu tƣ: Chƣa chấp hành đúng trình tự thủ tục xây dựng, phó mặc cho tƣ vấn, nhà thầu thi công; Với việc thực thi pháp luật trong thực tế còn hạn chế, đặc biệt đối với dự án sử dụng vốn ngân sách, chủ đầu tƣ vẫn còn dễ bị hiểu là “Ông chủ hờ”. Họ chƣa bị ràng buộc thật sự chặt chẽ về pháp luật và chƣa thực hiện nghiêm túc chế độ quản lý chất lƣợng, biết nhƣng vẫn làm (cố tình lựa một số đơn vị tƣ vấn không đủ điều kiện năng lực hành nghề hoạt động xây dựng để ký kết hợp đồng; tìm những nhà thầu thi công không đảm bảo điều kiện năng lực tài chính, chuyên môn...vì lợi ích cá nhân nào đó).
- Đối với các tổ chức tƣ vấn xây dựng: Hiện nay thiếu các tƣ vấn chất lƣợng cao ở tầm vĩ mô trong việc đề xuất các chủ trƣơng đầu tƣ xây dựng, quy hoạch, lập dự án, đề xuất các giải pháp kỹ thuật công nghệ chính xác, hợp lý, khả thi; Trong nhiều trƣờng hợp đã để xảy ra các sai sót, phải điều chỉnh cho quá trình xây dựng gây tốn kém, lãng phí, ảnh hƣởng lớn đến chất lƣợng công trình.
Nhiều tổ chức tƣ vấn do đòi hỏi bức bách của công việc mà hình thành, chƣa có những định hƣớng, chiến lƣợc phát triển rõ rệt. Các Công ty tƣ vấn xuất hiện tràn lan, đã bắt đầu có hiện tƣợng một số doanh nghiệp tƣ vấn về việc
thực hiện dịch vụ theo kiểu môi giới hoặc thuê mƣợn, thiếu thực lực gây hiện tƣợng cạnh tranh không lành mạnh trong hoạt động tƣ vấn.
- Với tƣ vấn thiết kế: Phần lớn các đơn vị tƣ vấn thiếu các cá nhân chủ trì thiết kế theo đúng các chuyên ngành phù hợp, điều kiện năng lực hành nghề hoạt động xây dựng còn hạn chế (vẫn còn tình trạng mượn chứng chỉ: 01 người kiến trúc sư có chứng chỉ thiết kế có trong hồ sơ năng lực của nhiều công ty tư vấn); do thiếu về năng lực hành nghề chuyên môn vì vậy thiết kế không đảm bảo yêu cầu kỹ thuật, dẫn đến chất lƣợng sản phẩm hồ sơ rất kém (vì không có sự đầu tư nghiên cứu, chủ yếu là copy từ các công trình tương tự, điển hình;
tác giả chủ yếu là những kỹ sư mới ra trường, chưa có kinh nghiệm...); đa số
các đơn vị tƣ vấn thiết kế không có bộ phận kiểm tra KCS; các đơn vị tƣ vấn thiết kế thƣờng không có sự giám sát tác giả và từ trƣớc tới nay chƣa có công trình nào đƣợc thiết kế lập quy trình bảo trì hoặc biện pháp thi công chủ đạo.
- Giám sát tác giả của tƣ vấn thiết kế: Mới chỉ thực hiện ở dự án do Tƣ vấn trong nƣớc thiết kế, nhƣng nhìn chung việc giám sát tác giả của Tƣ vấn