2.4.2.1. Về thể chế và tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng từ nguồn vốn NSNN
Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về xây dựng là rất phức tạp, lại có nhiều điểm chưa thống nhất, gây khó khăn, lúng túng trong quá trình tổ chức thực hiện, phê duyệt chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư các dự án.
Luật Đầu tư công năm 2014 mới được ban hành và triển khai thực hiện một thời gian đã có nhiều bất cập, hiện nay Luật Đầu tư công 2019 đã được Quốc hội thông qua và ban hành (Luật số 39/2019/QH14 ngày 13/6/2019, có hiệu lực từ ngày 01/1/2020), theo đó các văn bản hướng dẫn sẽ tiếp tục phải cập nhật và ban hành cho phù hợp, trong khi hiện nay luật mới được ban hành, các nghị định, thông tư hướng dẫn thường có độ chễ do đó gây khó khăn cho địa phương trong việc cụ thể hóa và triển khai thực hiện.
Trong quá trình tổ chức thực hiện, còn một số vướng mắc UBND tỉnh chưa kịp thời chỉ đạo cơ quan chuyên môn hướng dẫn việc thực hiện quy định tại Khoản 8 Điều 1 Nghị định 42/2017/NĐ-CP: “Chủ đầu tư sử dụng tư cách pháp nhân của mình và bộ máy chuyên môn trực thuộc có đủ điều kiện, năng lực để trực tiếp quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình có tổng mức đầu tư dưới 15 tỷ đồng; trường hợp không đủ điều kiện thực hiện, chủ đầu tư được thuê tổ chức, cá nhân đủ điều kiện năng lực theo quy định của Nghị định này để thực hiện”, vì vậy một số dự án có chủ đầu tư là các sở, ban, ngành sử
dụng tư cách pháp nhân của mình và bộ máy chuyên môn trực thuộc để trực tiếp quản lý dự án còn lúng túng.
Tại điểm c Khoản 3 và Điểm c Khoản 4 Điều 39 Luật Đầu tư công quy định chủ tịch UBND cấp tỉnh, cấp huyện được phân cấp hoặc ủy quyền quyết định đầu tư đối với các dự án nhóm B, nhóm C do cấp tỉnh, cấp huyện quản lý cho cơ quan cấp dưới. Tuy nhiên, tỉnh Bắc Kạn chưa quan tâm thực hiện nên một số dự án có tổng mức đầu tư khoảng 2-3 tỷ đồng do không phân cấp, ủy quyền nên quá trình thực hiện phải trình cấp tỉnh phê duyệt làm các địa phương thiếu chủ động.
Việc ban hành các văn bản hướng dẫn về công tác quản lý chất lượng còn chung chung, chưa bám sát vào điều kiện thực tế đối với các công trình xây dựng ở miền núi; việc quản lý, công khai năng lực của các Doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực xây dựng trên địa bàn tỉnh còn chưa được quan tâm và không kịp nên các Chủ đầu tư thường thiếu thông tin, căn cứ trong quá trình lựa chọn nhà thầu.
2.4.2.2. Công tác quy hoạch
Chất lượng xây dựng quy hoạch chưa thật sự đảm bảo, còn chồng chéo giữa quy hoạch ngành và lĩnh vực. Việc tổ chức lấy ý kiến cộng đồng và các đơn vị có liên quan góp ý về đồ án quy hoạch xây dựng còn mang tính hình thức. Việc thẩm định các đồ án quy hoạch xây dựng còn chậm. Việc công bố công khai quy hoạch xây dựng và cung cấp thông tin về quy hoạch xây dựng chưa đầy đủ, kịp thời. Việc đưa mốc giới quy hoạch ra ngoài thực địa còn chậm và thậm chí không triển khai dẫn đến việc quản lý xây dựng theo quy hoạch gặp nhiều khó khăn.
Việc quản lý và đầu tư xây dựng theo quy hoạch hiệu quả chưa cao do thiếu tính ổn định, thiếu tầm nhìn dài hạn, chưa thực hiện được vai trò định hướng và đảm bảo tính đồng bộ trong quá trình xây dựng, cải tạo, chỉnh trang
phát triển đô thị. Công tác kiểm tra giám sát thực hiện quy hoạch xây dựng chưa phát huy hiệu quả, xử lý vi phạm còn nể nang, thiếu tính răn đe.
2.4.2.3. Công tác kế hoạch
Việc lập kế hoạch vốn đầu tư hàng năm theo khoản 5, Điều 59, Luật đầu tư công 2014 quy định: “Trước ngày 25 tháng 7 hằng năm, Ủy ban nhân dân báo cáo Hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua dự kiến kế hoạch đầu tư công năm sau, bao gồm chi tiết danh mục dự án và mức vốn bố trí cho từng dự án theo từng nguồn vốn và gửi cơ quan cấp trên ở địa phương báo cáo dự kiến đã được Hội đồng nhân dân thông qua”. Tuy nhiên, UBND tỉnh Bắc Kạn chưa thực hiện theo quy định, do đó việc phân bổ kế hoạch vốn đầu tư chưa được chuẩn bị kỹ dẫn đến phải điều chỉnh kế hoạch vốn nhiều lần, quá trình điều chỉnh còn có dự án không có trong danh mục đầu tư đã giao nhưng UBND tỉnh không báo cáo Thường trực HĐND tỉnh, trong khi nhiều nội dung thuộc thẩm quyền UBND tỉnh theo khoản 6, Điều 75, Luật Đầu tư công 2014 nhưng UBND tỉnh lại trình HĐND tỉnh điều chỉnh.
Nợ đọng xây dựng cơ bản chưa được rà soát kịp thời và báo cáo để bố trí vốn thanh toán dứt điểm. Một số dự án còn phải điều chỉnh nhiều lần do công tác tổng hợp từ cơ sở lên thiếu chính xác làm ảnh hưởng đến việc quản lý và kiểm soát thanh toán vốn.
2.4.2.4. Trong công tác chuẩn bị đầu tư
Việc lập báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư dự án chưa căn cứ vào quy hoạch phát kinh tế xã hội, kế hoạch phát triển kinh tế xã hội hằng năm và nhu cầu sử dụng từng giai đoạn của địa phương dẫn đến chất lượng báo cáo đề xuất đầu tư chưa đảm bảo về mục tiêu, quy mô, sự cần thiết, nguồn vốn và khả năng cân đối vốn... Một số chủ đầu tư chưa có trách nhiệm cao trong việc lập hồ sơ báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư, dự án, thiết kế, dự toán dẫn đến chất lượng hồ sơ trình cơ quan thẩm định còn thấp, hơn 50% hồ sơ trình thẩm định
phải chỉnh sửa hoặc phải lập lại do không đảm bảo chất lượng; một số chủ đầu tư chưa quan tâm đến việc lập và quản lý hồ sơ hoàn thành công trình, do đó làm chậm tiến độ quyết toán vốn đầu tư.
Việc lập dự toán của nhiều công trình, đơn vị tư vấn không áp dụng biện pháp thi công phù hợp, áp dụng định mức sai với nội dung công tác xây lắp, tính giá nguyên vật liệu không có cơ sở ... làm tăng giá trị dự toán để hưởng chi phí tư vấn tính theo tỷ lệ (%) của chi phí xây dựng; Quá trình lập hồ sơ dự án, thiết kế, dự toán sơ sài, ỷ lại cho cơ quan thẩm định kiểm tra để hoàn thiện...
Công tác xác định giá đất cụ thể để tính tiền bồi thường: Theo quy định của Luật Xây dựng thì “Chủ đầu tư xây dựng là cơ quan, tổ chức, cá nhân sở hữu vốn, vay vốn hoặc được giao trực tiếp quản lý, sử dụng vốn để thực hiện hoạt động đầu tư xây dựng”, trong khi đó theo khoản 3, điều 29, Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT ngày 30/6/2014 của Bộ Tài nguyên Môi trường quy định: “Sở Tài nguyên và Môi trường Lựa chọn, ký hợp đồng thuê tổ chức có chức năng tư vấn xác định giá đất đối với trường hợp thuê tư vấn xác định giá đất”. Chủ đầu tư không trực tiếp lựa chọn và ký kết hợp đồng với đơn vị tư vấn xác định giá đất cụ thể. Vì vậy, việc thanh toán, quyết toán chi phí xác định giá đất cụ thể phục vụ công tác giải phóng mặt bằng gặp khó khăn, mức chi phí tư vấn thực hiện xác định giá đất cụ thể chưa phù hợp.
Thủ tục thu hồi, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư còn rườm rà, nhiều thủ tục hành chính, kéo dài thời gian thực hiện, cụ thể như: Quy trình thực hiện giải phóng mặt bằng đến khi có quyết định giao đất có quá nhiều thủ tục, liên quan đến nhiều cơ quan từ xã, đến huyện, đến tỉnh.
2.4.2.5. Trong công tác đấu thầu, lựa chọn nhà thầu
Trong tổ chức đấu thầu, lựa chọn nhà thầu còn nhiều sơ xuất và sai sót chưa được các cơ quan quản lý nhà nước kịp thời phát hiện. Do theo quy định
các chủ đầu tư được phép tổ chức thực hiện từ khâu lập, thẩm định hồ sơ mời thầu đến khâu phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu, thiếu sự kiểm soát của các cơ quan quản lý nhà nước về đấu thầu.
Năng lực của một số đơn vị tư vấn còn hạn chế, chưa đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ của chủ đầu tư giao đặc biệt là tư vấn đấu thầu. Một số chủ đầu tư thuê đơn vị tư vấn lập hồ sơ mời thầu, khi thẩm định không kiểm tra kỹ dẫn đến đã phê duyệt hồ sơ mời thầu nhưng vẫn còn những sơ xuất sai sót chưa được phát hiện làm ảnh hưởng đến kết quả lựa chọn nhà thầu và chất lượng nhà thầu thực hiện gói thầu.
Các chủ đầu tư chưa kiên quyết xử lý nhà thầu có năng lực thực tế không đúng hồ sơ dự thầu, như: Hồ sơ dự thầu không trung thực nên khi tổ chức thực hiện nhân sự tham gia gói thầu và máy móc thiết bị thi công ...không phù hợp với biện pháp thi công của hồ sơ dự thầu.
Công tác thanh, kiểm tra của Sở Kế hoạch và Đầu tư trong công tác đấu thầu mặc dù đã được quan tâm nhưng số cuộc thanh, kiểm tra còn ít, từ 2016 đến 2018 mới thực hiện 04 cuộc thanh tra; công tác triển khai thực hiện đấu thầu qua mạng còn hạn chế; còn một số ít dự án chưa đăng tải thông tin trong quá trình tổ chức lựa chọn nhà thầu theo quy định, chỉ có 69% doanh nghiệp được hỏi cho rằng thông tin mời thầu được công khai. Một số thủ tục pháp lý trong quá trình lựa chọn nhà thầu chưa được thực hiện đầy đủ. Quá trình tổ chức đấu thầu một số gói thầu còn phát sinh đơn thư, tạo dư luận không tốt như cơ quan báo chí đã phản ánh, như: dự án Mở rộng, nâng cấp đường tỉnh 254; dự án đầu tư xây dựng trường Trung học cơ sở huyện Ngân Sơn. Tiêu cực, bất cập trong hoạt động đấu thầu vẫn còn, thể hiện ở số doanh nghiệp phải trả chi phí không chính thức để trúng thầu còn cao. Theo công bố của VCCI về chỉ số PCI năm 2018 của tỉnh Bắc Kạn có 40% doanh nghiệp cho rằng phải chi trả chi phí không chính thức đề đảm bảo trúng thầu.
2.4.2.6. Trong thanh toán vốn XDCB
Trong thanh toán vốn nhiều chủ đầu tư chậm đôn đốc lập hồ sơ thanh toán tạm ứng hoặc thực hiện thanh toán hết 100% giá trị dự toán cho các nhà thầu; một số dự án khó thu hồi tạm ứng quá hạn do chủ đầu tư chưa thực sự sâu sát, lựa chọn nhà thầu còn hạn chế về năng lực.
Hồ sơ đề nghị giải ngân còn nhiều sai sót như: Thư bảo lãnh tiền tạm ứng của các tổ chức tín dụng chưa đúng Nghị định số 37/2015/NĐ-CP ngày 22/4/2015 của Chính phủ quy định chi tiết về hợp đồng xây dựng; quyết định phê duyệt dự toán chi phí chuẩn bị đầu tư không đúng thẩm quyền; hợp đồng giữa chủ đầu tư và nhà thầu chưa đủ cơ sở pháp lý; chủ đầu tư và nhà thầu không thực hiện đúng các nội dung quy định của hợp đồng; không thực hiện đúng quy định về thời hạn làm thủ tục cam kết chi; không làm thủ tục đăng ký, mở tài khoản đúng quy định khi thanh toán; lập hồ sơ thanh toán khối lượng hoàn thành không đúng quy định...
Phần lớn các chủ đầu tư thường tập trung giải ngân vào 2 tháng cuối năm và tháng 01 đầu năm sau liền kề, gây áp lực cho cơ quan kiểm soát, thanh toán vốn. Một số dự án đã phê duyệt quyết toán, được giao kế hoạch vốn để trả nợ nhưng chủ đầu tư vẫn chậm giải ngân. Các dự án đã hết công nợ nhưng chủ đầu tư còn chậm làm thủ tục tất toán tài khoản. Công tác báo cáo định kỳ hàng tháng, báo cáo quyết toán vốn đầu tư hàng năm của một số chủ đầu tư còn sai sót, số liệu không chính xác phải chỉnh sửa nhiều lần.
Kho bạc Nhà nước chưa kịp thời phối hợp, rà soát thu hồi tạm ứng của các đơn vị trong quá trình thanh toán, thu hồi các khoản thanh toán vượt giá trị quyết toán được duyệt.
2.4.2.7. Công tác quyết toán vốn đầu tư
Việc lập quyết toán dự án hoàn thành chưa được các chủ đầu tư quan tâm dẫn đến số dự án chậm nộp báo cáo quyết toán, quá thời hạn quyết toán
còn nhiều, tổng số 89 dự án, năm 2016: 25 dự án, năm 2017: 38 dự án; năm 2018: 26 dự án. Trong khi đó, việc thực hiện các quy định về xử lý đối với các đơn vị chậm thực hiện quyết toán công trình lại chưa được quan tâm thực hiện theo Chỉ thị số 27/CT-TTg ngày 27/12/2013 của Thủ tướng Chính phủ về việc tăng cường, đẩy mạnh công tác quyết toán vốn đầu tư các dự án hoàn thành sử dụng vốn Nhà nước, trong đó yêu cầu “Từ năm 2014 trở đi, không giao dự án đầu tư mới cho chủ đầu tư, ban quản lý dự án có dự án chậm nộp báo cáo quyết toán từ 24 tháng trở lên theo quy định về thời gian lập báo cáo quyết toán tại Thông tư số 19/2011/TT-BTC ngày 14/02/2011; không bố trí kế hoạch vốn để thanh toán số vốn còn thiếu cho các dự án chậm nộp báo cáo quyết toán từ 12 tháng trở lên; không cho phép nhà thầu đang có hợp đồng vi phạm quy định về thời gian lập hồ sơ quyết toán hợp đồng được tham gia đầu thầu dự án mới”
Số dự án có vướng mắc về quyết toán chưa được các cơ quan quan tâm tháo gỡ, giải quyết, đến nay còn 35 dự án của 12 chủ đầu tư.
2.4.2.8. Công tác giám sát, đánh giá đầu tư
Trên địa bàn tỉnh tuy đã được triển khai và duy trì thường xuyên nhưng còn bộc lộ nhiều tồn tại hạn chế như: Một số Chủ đầu tư chưa triển khai hệ thống giám sát đánh giá đầu tư theo quy định, công tác giám sát đánh giá đầu tư ở một số ngành, UBND huyện, thành phố và chủ đầu tư còn mang tính hình thức, cán bộ thực hiện nhiệm vụ chưa nắm được nội dung của Nghị định số 84/2015/NĐ-CP ngày 30/9/2015 của Chính phủ về giám sát và đánh giá đầu tư, chưa chấp hành chế độ báo cáo theo quy định; chất lượng báo cáo thấp, nội dung còn sơ sài.
Công tác thanh tra, kiểm tra quá trình quản lý đầu tư xây dựng chưa đi vào chiều sâu. Các cuộc tiến hành thanh, kiểm tra, giám sát trên số lượng dự án thấp, nhiều sai phạm chưa được phát hiện kịp thời. Mặt khác, các chế tài
cho công tác thanh tra còn thiếu, nhất là chế tài xử lý sau thanh tra còn nhiều hạn chế, chính vì vậy mà tính răn đe chưa thực sự phát huy, các kết luận, kiến nghị xử lý sau thanh tra chưa được các đối tượng chấp hành triệt để.
Còn có chủ đầu tư chưa chấp hành nghiêm túc chế độ báo cáo định kỳ theo quy định, chất lượng báo cáo chưa đảm bảo, nội dung còn sơ sài, hình thức dẫn đến vướng mắc trong đầu tư xây dựng chậm được phát hiện, nhiều tồn tại hạn chế trong thời gian dài chậm được khắc phục, xử lý kịp thời.