3. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn
1.2.1.3. Kinh nghiệm hỗ trợ di dân TĐC của một số tổ chức quốc tế
a/ Kinh nghiệm ngân hàng thế giới (WB)
WB đã và đang tài trợ một số dự án có quy mô di dân khá lớn ở Châu Á như dự án thủy điện Batang Ai ở Sarawak, Malaixia (đã kết thúc) di chuyển 3.600 người Iban, dự án thứ hai về Cảng Manila phải di chuyển tới 8.500 hộ bất hợp pháp, dự án Cầu đa năng Jamuna ở Bălađét có thể phải di chuyển tới 65.000 người và dự án đường xe lửa Jing-Jiu ở nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa đã di dời khoảng 210.000 người. Những dự án này chưa thể đánh giá được các tác động bất lợi cảu di dân đến người dân địa phương. Nhìn chung, nhiều dự án có di dân bắt buộc đã ảnh hưởng bất lợi về kinh tế xã hội và môi trường đối với những người phải di chuyển. Nhà cửa bị bỏ hoang, các hệ thống sản xuất bị phá dỡ, tư liện sản xuất và nguồn thu nhập bị mất. Người chịu ảnh hưởng có thể bị chuyển đi đến nơi khác có khác biệt về môi trường mà kỹ năng của họ không còn thích hợp nữa, sự cạnh tranh về các nguồn tài nguyên có thể lớn hơn và dân cư địa phương có thể có thái độ thù địch hoặc không hòa hợp về văn hóa. Cơ cấu cộng đồng, các hệ thống xã hội và mối quan hệ họ hàng vốn có từ lâu nay có thể bị phá vỡ và suy yếu. Đặc điểm văn hóa, các quyền lực mang tính truyền thống và khả năng giúp đỡ lẫn nhau có thể bị giảm sút. Để sống sót, người bị di chuyển buộc phải khai thác kiệt quệ những vùng dễ bị ảnh hưởng về sinh thái, khiến cho tình trạng xuống cấp về môi trường càng trở nên trầm trọng. Vì vậy nếu thiếu những biện pháp phát triển thích hợp về đền bù, TĐC và khôi phục sinh kế cho những người bị di chuyển, di dân có thể: (i) gây ra nghèo đói và những khó khăn lâu dài, nghiêm trọng, thậm chí phá hủy những cộng đồng bị di chuyển; (ii) ảnh hưởng xấu đến dân địa phương; và (iii) dẫn đến sự tàn phá nghiêm trọng đối với môi trường.
Nhận thức được những thất bại trong các hoạt động TĐC, WB đã tổng kết kinh nghiệm và soạn thảo tài liệu hướng dẫn hành động về TĐC từ năm 1979 và hoàn chỉnh năm 1990 dưới tiêu đề “Hướng dẫn hành động 4.30” cho các dự án TĐC bắt buộc. Nội dung cơ bản của bản hướng dẫn này là:
- Tìm kiếm các giải pháp thay thế để tránh hoặc giảm thiểu việc di dân;
- Nguyên tắc cơ bản TĐC là người bị ảnh hưởng phải được hỗ trợ ít nhất cũng khôi phục được hoặc cải thiện về mức sống, thu nhập và sức sản xuất: (i) bồi thường mọi thiệt hại theo giá trị thay thế, (ii) hỗ trợ di chuyển và trợ cấp thời gian đầu di dân; (iii) hỗ trợ sản xuất nhằm tạo mức thu nhập, mức sống cho hộ TĐC bằng hoặc hơn nơi ở cũ;
- WB không coi việc thiếu giấy tờ hợp pháp về quyền sử dụng đất là trở ngại cho việc bồi thường đất và tài sản gắn liền với đất cũng như các hỗ trợ để phục hồi hoặc cải thiện mức sống, mức thu nhập và sức sản xuất cho người dân bị ảnh hưởng;
- Quan tâm đặc biệt đến các đối tượng nhạy cảm bị ảnh hưởng của dự án như người nghèo, chủ hộ là phụ nữ, người dân tộc thiểu số;
- Hoạt động TĐC khuyến khích sự tham gia của cộng đồng trong mọi hoạt động TĐC và hướng đến sự hòa hợp về kinh tế xã hội giữa người dân TĐC và dân sở tại;
- TĐC hộ nông nghiệp phải đặc biệt coi trọng phương án đất đổi đất và chỉ trong điều kiện không thể tạo được đất canh tác mới thực hiện việc chuyển đổi nghề nghiệp cho hộ TĐC [10].
Năm 1993 đến năm 1994, ngân hàng thế giới đã tiến hành tổng kết toàn bộ kinh nghiệm trong các sự án có TĐC bắt buộc do ngân hàng thế giới tài trợ từ năm 1986 đến 1993. Kết quả tổng kết cho thấy công tác TĐC nếu được thực hiện tốt có thể ngăn chặn sự bần cùng hóa của người dân bị ảnh hưởng, thậm chí có thể giảm sự đói nghèo cho các hộ TĐC nhờ vào việc thiết lập phương tiện sinh sống ổn định. Tuy nhiên, TĐC không thỏa đáng lại dẫn đến sự chống đối của người dân địa phương với dự án, làm tình hình trật tự trị an, an ninh chính trị thêm căng thẳng, gây chậm trễ đáng kể cho dự án và hạn chế lợi ích mà dự án đem lại. Những lợi ích bị mất do phải trì hoãn xây dựng công trình còn lớn hơn nhiều so với khoản chi phí bổ sung để tiến hành TĐC một cách hiệu quả. Mặc dù việc thực hiện TĐC và kết quả trong một số dự án không đạt các tiêu chuẩn đề ra trong chính sách của ngân hàng thế giới, nhưng trong suốt thời kì 1986 - 1993, công tác TĐC của ngân hàng thế giới đã tiến bộ rất nhiều.
Dựa trên kinh nghiệm của ngân hàng thế giới trong suốt 10 - 14 năm qua, một số yếu tố chính góp phần cho sự thành công trong công tác TĐC đã được xác định. Đó là: (i) cam kết về mặt chính trị của các nước vay vốn dưới dạng các luật, chính sách và phân bổ nguồn lực; (ii) trong quá trình thực hiện phải tuân thủ và bám sát quy trình thủ tục và hướng dẫn đã đề ra; (iii) có các nghiên cứu phân tích đúng đắn về xã hội, đánh giá nhân khẩu học và khả năng chuyên ngành phù hợp trong lập kế hoạch TĐC theo hướng phát triển; (iv) ước tính chi phí đúng mức, khả năng cung cấp tài chính chắc chắn và các hoạt động TĐC phù hợp với tiến độ thi công dự án; (v) các ban quản lí dự án hoạt động có hiệu quả, đáp ứng các nhu cầu, cơ hội và các hạn chế về phát triển của địa phương; (vi) đảm bảo sự tham gia của người dân trong việc định ra các mục tiêu TĐC, xác định giải pháp tái ổn định và tổ chức thực hiện.
b. Kinh nghiệm của ngân hàng phát triển Châu Á (ADB)
Theo tổng hợp của ngân hàng phát triển Châu Á [10], số lượng dự án TĐC thủy điện thành công chưa nhiều, vẫn có rất ít dự án được chuẩn bị kỹ càng về hạng mục TĐC. Dự án TĐC thủy điện Batang Ai ở Malaixia được coi là thành công vì nó được thực hiện trên cơ sở nghiên cứu chi tiết, các nhà khoa học xã hội được tham gia dự án ngay từ đầu và có hiểu biết về những tộc người Iban bị ảnh hưởng. Trước đó, vấn đề TĐC thường không được xem xét tỉ mỉ và cũng không có quy định chính thức phải
giải quyết các vấn đề TĐC ở các giai đoạn khác nhau của chu kì dự án như thế nào. Từ thực tiễn thực hiện các dự án TĐC, ADB đã đúc kết một số kinh nghiệm sau đây:
Tuân thủ tiêu chí và nguyên tắc chung về di dân TĐC: (i) Tránh TĐC bắt buộc ở những nơi có thể tránh được TĐC; (ii) Khi không thể tránh khỏi di dân, cần giảm đến mức tối đa việc di chuyển bằng cách xem xét tất cả các phương án thiết thực của dự án; (iii) Những người bị buộc phải di chuyển cần được đền bù và trợ giúp sao cho tương lai kinh tế và xã hội của họ nhìn chung sẽ được thuận lợi như khi không có dự án; (iv) Những người bị ảnh hưởng cần phải được thông tin đầy đủ và được tham khảo ý kiến về các phướng án TĐC và đền bù; (v) Những thiết chế văn hóa và xã hội hiện hữu của những người bị di chuyển và những người ở nơi tiếp nhận dân TĐC cần phải được hỗ trợ và sử dụng tới mức tối đa có thể và những người bị di chuyển cần phải được hòa nhập về mặt kinh tế và xã hội vào cộng đồng nơi họ di chuyển tới; (vi) Việc thiếu các quyền pháp lí chính thức về đất đai của một số nhóm xã hội bị ảnh hưởng không thể cản trở việc họ được đền bù. Cần chú ý đặc biệt đến những hộ gia đình mà chủ hộ là phụ nữ và đối với những nhóm xã hội dễ bị ảnh hưởng khác ví dụ như đối với những người bản địa và các dân tộc thiểu số và cần có sự trợ giúp thích hợp để giúp họ cải thiện tình trạng của mình; (vii) TĐC bắt buộc cần phải được nhận thức và thực hiện tới mức tối đa như một phần của dự án; và (viii) Toàn bộ chi phí về TĐC và đền bù cần được thể hiện trong chi phí và hiệu ích của dự án.
Đối với quá trình lập và thực hành kế hoạch TĐC: (i) Thực hiện tất cả các bước để giảm thiểu hoặc loại bỏ TĐC bắt buộc khi có thể bằng cách khai thác các phương án thiết kế khả thi có thể thay thế được; (ii) Xác định các thông số về TĐC có thể xảy ra ngay trong giai đoạn đánh giá xã hội ban đầu và đưa những điều khoản tham chiếu thích hợp vào nghiên cứu khả thi của dự án; (iii) Nhận thức và thực hiện các biện pháp TĐC như những chương trình phát triển, như một bộ phận của tất cả các dự án, bao gồm cả các dự án ngành, dự án tư nhân, các dự án có nhiều nguồn vốn và cả những khoản vay đối với các tổ chức tài chính phát triển; (iv) Hoàn thành các cuộc điều tra kinh tế - xã hội và thống kê những người bị ảnh hưởng ngay từ đầu giai đoạn chuẩn bị dự án nhằm xác định mọi thiệt hại do chiếm dụng đất và xác định tất cả những người bị ảnh hưởng, tránh dòng người bên ngoài vào để hưởng đền bù hoặc những người đầu cơ trục lợi; (v) Thu hút sự tham gia của tất cả những bên có liên quan vào quá trình tư vấn, đặc biệt là của tất cả những người bị ảnh hưởng, kể cả những người thuộc các nhóm xã hội dễ bị ảnh hưởng; (vi) Đền bù với giá thay thế cho tất cả những người bị ảnh hưởng, kể cả những người không có quyền chính thức về đất cho những thiệt hại của họ; (vii) Khi phải di chuyển chỗ ở, cần xây dựng các phương án di chuyển qua tham khảo ý kiến của những người bị ảnh hưởng và của cộng đồng tiếp nhận người bị ảnh hưởng, nhằm khôi phục mức sống của họ; (viii) Khi những người bị ảnh hưởng bị mất thu nhập và nguồn kiếm sống, cần lập những chương trình khôi phục thu nhập
thích hợp nhằm cải thiện hoặc ít nhất là khôi phục cơ sở sản xuất của họ; (ix) Tạo quá trình chuẩn bị về mặt xã hội đối với những người bị ảnh hưởng thuộc nhóm xã hội dễ bị tác động hoặc khi việc di chuyển có kèm theo sự căng thẳng về mặt xã hội; (x) Chuẩn bị kế hoạch TĐC có khung thời gian với các điều khoản và nguồn tài chính phù hợp trước khi thẩm định; và (xi) Thu hút sự tham gia của các chuyên gia về TĐC, các ngành khoa học xã hội và những người bị ảnh hưởng vào quá trình lập, thực hiện và giám sát việc thực hiện kế hoạch TĐC.
Chọn điểm TĐC và xây dựng khu TĐC: (i) Lựa chọn điểm TĐC và những phương án thay thế: chọn địa điểm tốt là điều quan trọng nhất. Bắt đầu từ những phương án khác nhau và thu hút sự tham gia của những người bị di chuyển và những người dân nơi tiếp nhận vào quá trình này; (ii) Các nghiên cứu khả thi: Tiến hành nghiên cứu khả thi các địa điểm thay thế và xem xét tiềm năng của các địa điểm từ quan điểm tương đồng về mặt sinh thái, đất đai, việc làm, khả năng tiếp cận tới tín dụng, thị trường và các cơ hội kinh tế khác sao cho phù hợp với những người bị ảnh hưởng và cộng đồng tiếp nhận dân cư; (iii) Bố trí và thiết kế: Việc thiết kế và bố trí khu TĐC cần phù hợp với nếp sinh hoạt và đặc điểm văn hóa. Người dân, các hộ gia đình, hàng xóm, họ hàng… có quan hệ với nhau như thế nào ở địa điểm hiện tại. Việc hiểu biết các mô hình và cách định cư hiện tại có ý nghĩa quan trọng để đánh giá các nhu cầu tại nơi ở mới. Sự đóng góp của cộng đồng phải là một bộ phận của quá trình thiết kế; và (iv) Xây dựng khu TDDC: Diện tích khu đất để xây dựng nhà cần dựa vào cả diện tích nơi ở cũ và nhu cầu tại nơi ở mới. Những người bị di chuyển cần được phép tự xây nhà cho mình hơn là được cấp nhà xây sẵn. Mọi cơ sở hạ tầng và dịch vụ xã hội và dân sinh cần được hoàn thành trước khi những người bị ảnh hưởng phải di chuyển đến khu TĐC. Các tổ chức của những người bị ảnh hưởng và các hiệp hội của cộng đồng cần được tham khảo ý kiến quá trình xây dựng khu TĐC.
Về tổng thể, kinh nghiệm chung về xây dựng thủy điện và TĐC trên thế giới cho thấy, để giảm thiểu tác động bất lợi đối với cộng đồng bị ảnh hưởng và môi trường sinh thái khi xây dựng thủy điện, vấn đề cơ bản là làm thế nào để lựa chọn phương án xây dựng công trình sao cho tránh được hay giảm thiểu tối đa việc phải di dời TĐC, nếu việc di dân là không thể tránh khỏi thì phương án TĐC phải được chuẩn bị càng sớm càng tốt và hoàn thành trước khi khởi công xây dựng công trình. Đồng thời phương án TĐC đảm bảo được khả năng khôi phục sinh kế, ổn định cuộc sống kịp thời cho cộng đồng TĐC. Thực hiện TĐC nghiêm túc và đảm bảo ổn định sinh kế ngay từ đầu không chỉ có lợi về mặt kinh tế cho chủ đầu tư (giảm được chi phí phát sinh khắc phục hậu quả) mà còn là sự công bằng với người bị ảnh hưởng.