29 Viện Kiểm sát nhân dân cấp cao tại Thành phố Hồ Chí Minh (2020), Thông báo rút kinh nghiệm các vụ án
2.4.Kiến nghị hoàn thiện
2.4.1. Hoàn thiện pháp luật về tố tụng hành chính nhằm bảo đảm việc giải quyết các vụ án hành chính tại Tòa án hiệu quả hơn
Thứ nhất, đối tượng khởi kiện vụ án hành chính bao gồm quyết định hành
chính, hành vi hành chính; quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức
36 Tòa án nhân dân cấp cao Thành phố Hồ Chí Minh (2020), Quyết định số 209/2020/QĐ-PT ngày 19/6/2020, tại trang https://congbobanan.toaan.gov.vn/, [truy cập ngày 14/02/2021]. 19/6/2020, tại trang https://congbobanan.toaan.gov.vn/, [truy cập ngày 14/02/2021].
37 Tòa án nhân dân cấp cao Thành phố Hồ Chí Minh (2020), Quyết định số 59/2020/QĐ-PT ngày 03/3/2020, tại trang https://congbobanan.toaan.gov.vn/, [truy cập ngày 14/02/2021]. tại trang https://congbobanan.toaan.gov.vn/, [truy cập ngày 14/02/2021].
vụ từ Tổng cục trưởng và tương đương trở xuống; quyết định giải quyết khiếu nại về vụ việc cạnh tranh; khiếu kiện danh sách cử tri; không phải mọi quyết định hành chính, hành vi hành chính đều được khởi kiện tại Tòa án. Việc xác định quyết định nào, hành vi nào không phải là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính sẽ ảnh hưởng đến quyền con người, quyền công dân. Tác giả xin đề xuất rằng Luật cần quy định quyết định, hành vi của Tòa án trong việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính, xử lý hành vi cản trở hoạt động tố tụng là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Bởi lẽ, hành vi cản trở hoạt động tố tụng đủ yếu tố cấu thành vi phạm hành chính thì có thể bị xử phạt vi phạm hành chính bởi Thẩm phán chủ tọa phiên tòa hoặc Chánh án Tòa án. Quyết định xử phạt vi phạm hành chính này cũng là quyết định hành chính. Tuy nhiên Luật không cho phép khởi kiện mà chỉ cho phép khiếu nại theo quy định của Luật Khiếu nại là chưa hợp lý. Có lập luận cho rằng dù khiếu nại hay khởi kiện thì cơ quan có thẩm quyền giải quyết đều là Tòa án nên không cần thiết phải quy định phương thức giải quyết tranh chấp bằng phương thức hành chính và phương thức tư pháp. Tuy nhiên, dù cơ quan giải quyết đều là Tòa án nhưng theo phương thức hành chính bằng con đường khiếu nại thì thẩm quyền giải quyết là Chánh án, theo phương thức tư pháp thì thẩm quyền thuộc về Hội đồng xét xử và thấy rằng thủ tục giải quyết tranh chấp thông qua con đường tư pháp sẽ chặt chẽ hơn, dễ tiếp cận hơn thủ tục giải quyết khiếu nại, bảo đảm quyền con người, quyền công dân hơn. Không có cơ sở nào để cho rằng hoạt động giải quyết khiếu nại có ưu thế hơn hoạt động xét xử.
Thứ hai, Điều 229 Luật Tố tụng hành chính chưa quy định về hiệu lực của
quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án hành chính.
Nếu quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm được ban hành, thì việc kháng cáo của đương sự, kháng nghị của Viện kiểm sát sẽ bị chấm dứt, hiệu lực của bản án, quyết định sơ thẩm bị kháng cáo, kháng nghị sẽ được xác định và đương sự, Viện kiểm sát phải có trách nhiệm tôn trọng thi hành, bảo đảm tính ổn định và trật tự của quyết định này nhưng hiện nay chưa có điều khoản nào xác định hiệu lực pháp luật của quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm. Theo quy định tại Khoản 2 Điều 229 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 thì trường hợp người kháng cáo rút toàn bộ kháng cáo hoặc Viện kiểm sát rút toàn bộ kháng nghị trước khi Tòa án cấp phúc thẩm ra quyết định đưa vụ án ra xét xử phúc thẩm thì bản án, quyết
định sơ thẩm có hiệu lực từ ngày Tòa án cấp phúc thẩm ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm. Tuy nhiên, đối với các trường hợp đình chỉ xét xử phúc thẩm khác được quy định tại Khoản 1 Điều 229 thì lại không có quy định về thời điểm có hiệu lực pháp luật đối với bản án, quyết định sơ thẩm. Do đó, cần quy định thống nhất về thời điểm có hiệu lực đối với các trường hợp đình chỉ xét xử phúc thẩm theo hướng bản án, quyết định sơ thẩm có hiệu lực kể từ ngày Tòa án ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm.
Thứ ba, quy định về thẩm quyền của Hội đồng xét xử phúc thẩm về “Hủy
bản án sơ thẩm và chuyển hồ sơ vụ án cho Tòa án cấp sơ thẩm xét xử lại trong trường hợp có vi phạm nghiêm trọng về thủ tục tố tụng hoặc phải thu thập chứng cứ mới quan trọng mà Tòa án cấp phúc thẩm không thể bổ sung ngay được ” còn nhiều điểm chưa rõ ràng.
Hiện nay trong tố tụng hành chính chưa hướng dẫn cụ thể các trường hợp như thế nào bị xem là vi phạm nghiêm trọng về thủ tục tố tụng. Vi phạm nghiêm trọng về thủ tục tố tụng có thể là những vi phạm ảnh hưởng đến việc giải quyết vụ án, xâm phạm đến quyền tố tụng của những người tham gia tố tụng. Tòa án cấp sơ thẩm phạm phải những vi phạm nghiêm trọng về thủ tục tố tụng từ giai đoạn chuẩn bị xét xử đến khi xét xử tại phiên tòa và cả các thủ tục sau khi kết thúc phiên tòa như: xác định sai tư cách đương sự, sai đối tượng khởi kiện, xác định sai thời hiệu khởi kiện dẫn đến ban hành Quyết định đình chỉ không đúng quy định, việc tống đạt các văn bản tố tụng không đúng thủ tục, không xem xét các Quyết định hành chính có liên quan trong quá trình giải quyết vụ án, thành phần Hội đồng xét xử không đúng với Quyết định đưa vụ án ra xét xử đã ban hành, việc nghị án không đúng…38 Có thể hiểu rằng, vi phạm nghiêm trọng về thủ tục tố tụng là do cơ quan, người tiến hành tố tụng đã không thực hiện hoặc thực hiện không đúng về trình tự, thủ tục được quy định trong Luật Tố tụng hành chính dẫn đến xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của người tham gia tố tụng, gây ảnh hưởng đến kết quả giải quyết vụ án.
Tương tự với việc quy định “phải thu thập chứng cứ mới quan trọng mà Tòa án cấp phúc thẩm không thể bổ sung ngay được”. Thế nào là chứng cứ mới
38PGS.TS. Nguyễn Cảnh Hợp (chủ biên), “Giải thích và bình luận Luật Tố tụng hành chính năm 2015”,
quan trọng ? Hiện nay, Luật Tố tụng hành chính và các văn bản hướng dẫn cũng chưa có điều khoản giải thích rõ ràng nội dung này nhưng có thể hiểu chứng cứ mới quan trọng là chứng cứ làm thay đổi bản chất vụ án và vì lý do khách quan hay chủ quan mà Tòa án cấp sơ thẩm chưa thu thập và Tòa án cấp phúc thẩm không thể bổ sung ngay được. Điều này dẫn đến việc Hội đồng xét xử phúc thẩm sẽ áp dụng quyền hạn “hủy bản án sơ thẩm chuyển hồ sơ vụ án cho Tòa án cấp sơ thẩm xét xử lại vụ án”.
Thực tế, các Tòa án thường có những cách hiểu khác nhau về vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng hay chứng cứ mới quan trọng, dẫn đến việc áp dụng pháp luật giữa các Tòa án cũng thiếu thống nhất. Vì vậy, cần phải có văn bản hướng dẫn thi hành Luật Tố tụng hành chính bổ sung quy định xác định rõ các trường hợp được xem là “vi phạm nghiêm trọng về thủ tục tố tụng” và những chứng cứ được xem là“chứng cứ mới quan trọng mà Tòa án phúc thẩm không thể bổ sung ngay được”
Thứ tư, điểm mới của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 là quy định về việc xem xét, xử lý văn bản quy phạm pháp luật có liên quan trong vụ án hành chính. Quy định này có ý nghĩa quan trọng trong việc bảo đảm quyền con người, quyền công dân, góp phần nâng cao chất lượng của hệ thống pháp luật nói chung.
Theo quy định thì việc phát hiện văn bản quy phạm pháp luật là công việc của Tòa án do Tòa án là nơi đại diện cho công lý, bảo vệ và thực thi công lý, Thẩm phán là người am hiểu pháp luật nên có điều kiện, có khả năng phát hiện các văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái pháp luật. Tuy nhiên, người khởi kiện cũng là một chủ thể có khả năng phát hiện dấu hiệu trái pháp luật của văn bản quy phạm pháp luật. Tuy người khởi kiện không chuyên nghiệp, chuyên môn cao như Thẩm phán nhưng là người có nhu cầu tha thiết về việc bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của chính mình. Đồng thời, người khởi kiện còn được sự hỗ trợ tích cực về chuyên môn của luật sư cũng là người hiểu rõ pháp luật. Do đó, tác giả cho rằng nên bổ sung thêm quy định về việc quyền đề nghị Hội đồng xét xử, Chánh án Tòa án xem xét văn bản quy phạm pháp luật có liên quan khi có căn cứ cho rằng văn bản đó trái pháp luật.
Mặt khác, theo quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 thì trong trường hợp văn bản quy phạm pháp luật là cơ sở ban hành, thực hiện quyết định,
hành vi bị khởi kiện có dấu hiệu trái pháp luật thì Chánh án có quyền kiến nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản đó. Như vậy có hai trường hợp xảy ra: một là, Tòa án nhận được văn bản trả lời của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền; hai là, nếu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền không trả lời trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhận được văn bản kiến nghị thì Tòa án áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn để giải quyết vụ án. Đối với trường hợp thứ nhất, nếu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trả lời văn bản quy phạm có liên quan không trái pháp luật thì Tòa án giải quyết vấn đề này như thế nào? Nếu văn bản trả lời cho rằng văn bản quy phạm pháp luật có liên quan là trái pháp luật thì Tòa án có phải chờ đến khi văn bản đó được sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ mới giải quyết vụ án không, trong khi quy trình sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật không hề đơn giản và mất khá nhiều thời gian. Vì vậy, quyền, lợi ích của người khởi kiện chắc chắn không được bảo vệ kịp thời. Tác giả cũng cho rằng Luật Tố tụng hành chính cần quy định trong mọi trường hợp khi thấy văn bản quy phạm pháp luật có liên quan có dấu hiệu trái pháp luật và văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn có quy định khác thì Tòa án áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn để giải quyết vụ án. Quy định này cũng phù hợp với Luật Ban hành quy phạm pháp luật năm 2015:
“Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật có quy định khác nhau về
cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn”
Thứ năm, trường hợp người khởi kiện rút đơn khởi kiện trước khi mở phiên tòa hoặc tại phiên tòa phúc thẩm
Theo quy định tại Điều 234 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, trước khi mở phiên tòa hoặc tại phiên tòa phúc thẩm mà người khởi kiện rút đơn khởi kiện thì Hội đồng xét xử phúc thẩm phải hỏi người bị kiện có đồng ý hay không và tùy từng trường hợp mà giải quyết. Tuy nhiên có những bất cập như sau:
Tại điểm b khoản 1 Điều 234 Luật này quy định “Đương sự đồng ý thì
chấp nhận việc rút đơn khởi kiện của người khởi kiện.” mà theo khoản 7 Điều
3 thì đương sự bao gồm người khởi kiện, người bị kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan. Vậy Hội đồng xét xử phúc thẩm không chỉ hỏi ý kiến của người bị kiện mà phải hỏi những đương sự khác? Có sự không thống nhất trong điều luật này.
Mặt khác, tại phiên tòa phúc thẩm khi người khởi kiện rút đơn khởi kiện mà người bị kiện vắng mặt thì Hội đồng xét xử phúc thẩm phải giải quyết như thế nào để hỏi ý kiến về việc người khởi kiện rút đơn. Luật cũng chưa có hướng dẫn cụ thể về trường hợp này. Do đó cần quy định về việc tạm ngừng phiên tòa để Hội đồng xét xử lấy ý kiến của các đương sự trước khi tiếp tục phiên tòa để đảm bảo thực hiện đúng quy định pháp luật.
Thứ sáu, nếu sau khi kháng cáo đối với quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm, đương sự làm đơn xin rút đơn kháng cáo và rút luôn đơn khởi kiện. Trong trường hợp này, Tòa án phải giải quyết như thế nào?
Theo quy định tại Điều 243 Luật Tố tụng hành chính thì:
“Khi xem xét quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm bị kháng cáo, kháng nghị, Hội đồng xét xử có quyền:
a) Giữ nguyên quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm; b) Sửa quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm;
c) Hủy quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm và chuyển hồ sơ vụ án cho Tòa án cấp sơ thẩm để tiếp tục giải quyết vụ án.”
Có ý kiến cho rằng Thẩm phán cần áp dụng điểm a để giữ nguyên quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm.
Hoặc là đương sự vừa rút đơn kháng cáo, vừa rút đơn khởi kiện thì áp dụng quy định tại Điểm b Khoản 1 Điều 143 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 ra quyết định đình chỉ giải quyết vụ án mà không cần xem xét việc rút kháng cáo nữa.
Tác giả cho rằng việc áp dụng Điểm b Khoản 1 Điều 143 Luật này sẽ bảo vệ được toàn diện quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện. Vì nếu áp dụng điểm a, Tòa án vẫn giữ nguyên quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm, trong khi đó, việc đình chỉ tại cấp sơ thẩm có thể vì nhiều lý do khác nhau, có trường hợp đương sự được quyền khởi kiện lại nhưng cũng có trường hợp đương sự không có quyền khởi kiện lại. Việc giữ nguyên quyết định đình chỉ tại cấp sơ thẩm có thể làm mất quyền khởi kiện lại của đương sự. Trong khi đó, việc rút đơn khởi kiện, tại sơ thẩm hay tại phúc thẩm thì Luật Tố tụng hành chính luôn cho đương sự quyền khởi kiện lại. Mặt khác, việc giữ nguyên quyết định sơ thẩm
còn làm ảnh hưởng đến nghĩa vụ án phí mà đương sự phải chịu trong khi trường hợp đương sự rút đơn khởi kiện thì được hoàn trả phần tạm ứng án phí đã nộp. Do đó, tác giả cho rằng Tòa án cần ra quyết định đình chỉ giải quyết vụ án mà không cần xem xét việc rút kháng cáo nữa là hợp tình hợp lý. Tuy nhiên, pháp luật tố tụng hành chính cần phải quy định rõ về vấn đề này để việc áp dụng được thống nhất.
Thứ bảy, cần hoàn thiện các quy định về xử lý hành vi cản trở hoạt động
xác minh, thu thập chứng cứ của người tiến hành tố tụng được quy định tại Điều 318 Luật Tố tụng hành chính năm 2015.
Điều 318 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 đã quy định, đối với các hành vi cản trở hoạt động xác minh, thu thập chứng cứ của người tiến hành tố tụng thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm mà có thể bị xử lý kỷ luật, xử phạt hành chính hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, bản thân quy định này cũng có nhiều vấn đề cần phải bàn đến. Chẳng hạn như vấn đề Tòa án có quyền ban hành quyết định xử lý kỷ luật đối với các Thành viên Hội đồng định giá không? Hay cơ quan nào sẽ xử lý vấn đề kỷ luật này? Quy định về hình thức xử lý kỷ luật tại Luật Tố tụng hành chính như trên là chưa phù hợp với quy định tại Bộ luật Lao động năm 2019 về xử lý kỷ luật đối với công chức. Hoặc đối với việc xử lý vi phạm hành chính đối với các vi phạm của thành viên Hội đồng định giá thì phải được tiến hành như thế nào? Theo quy định thì phiên định giá tài sản có các thành viên hội đồng định giá, đương sự, người chứng kiến và thư ký ghi biên bản và không bắt buộc sự có mặt của Thẩm phán. Vấn đề đặt ra trong