7. Cấu trúc của Luận văn
2.1. Thực trạng cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành của
ngành của Thanh tra Sở GTVT Lâm Đồng, ưu điểm và hạn chế
2.1.1. Thực trạng quy định của pháp luật về tổ chức và hoạt động của thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải tỉnh Lâm Đồng
Hiện nay, hoạt động thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải là một chức năng và nhiệm vụ của Thanh tra Sở Giao thông vận tải của các tỉnh trong cả nước nói chung và của Thanh tra Sở Giao thông vận tải tỉnh Lâm Đồng nói riêng, việc tổ chức và hoạt động của Thanh tra giao thông vận tải không chỉ chịu sự điều chỉnh của Luật thanh tra 2010 và Nghị định hướng dẫn thi hành mà còn có các nghị định, thông tư như: Nghị định 57/2013/NĐ-CP ngày 31 tháng 05 năm 2013 của Chính phủ về tổ chức và hoạt động thanh tra ngành giao thông vận tải; Thông tư số 68/2013/TT-BGTVT ngày 31 tháng 12 năm 2013 của Bộ GTVT quy định về thanh tra viên, công chức thanh tra chuyên ngành và cộng tác viên thanh tra ngành giao thông vận tải; Thông tư hợp nhất số 07/2016/TTHN-BGTVT ngày 5 tháng 2 năm 2014 của Bộ GTVT quy định quy trình thanh tra chuyên ngành, xử phạt vi phạm hành chính; công tác lập kế hoạch, chế độ báo cáo và quản lý nội bộ của thanh tra ngành giao thông vận tải;… Ngoài ra còn có Luật giao thông đường bộ 2008, Luật xử lý vi phạm hành chính và các văn bản hướng dẫn có liên quan.
Như vậy, có thể thấy pháp luật về thanh tra nói chung và thanh tra ngành giao thông vận tải nói riêng đã tạo hành lang pháp lý cho tổ chức và hoạt động của Thanh tra Sở GTVT Lâm Đồng. Hệ thống văn bản quy phạm pháp về thanh tra Sở ngày càng được chú trọng đổi mới và hoàn thiện nhằm đáp ứng yêu cầu công tác quản lý; những đòi hỏi của xã hội và bảo đảm tính đặc thù của công tác thanh tra. Thời gian qua, Thanh tra Sở đã đạt được kết quả nhất định trong công tác quản lý hành chính nhà nước về giao thông vận tải tại địa phương và đóng vai trò quan trọng trong sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, hiện nay quá trình thực hiện Luật thanh tra 2010 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã và đang bộc lộ những bất cập về tổ chức và hoạt động thanh tra nói chung và Thanh tra Sở giao thông vận tải nói riêng.
2.1.2. Ưu điểm và hạn chế của cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của Thanh tra Sở giao thông vận tải Lâm Đồng
2.1.2.1. Ưu điểm
Luật Thanh tra Số 56/2010/QH12 được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XII, kỳ họp thứ 8 thông qua ngày 15 tháng 11 năm 2010, tạo cơ sở pháp lý cho các cơ quan thanh tra nói chung và thanh tra giao thông vận tải nói riêng đổi mới, kiện toàn tổ chức và hoạt động.
Thứ nhất, về tổ chức cơ quan thanh tra nhà nước nói chung và Thanh tra Sở giao thông vận tải nói riêng, Luật Thanh tra năm 2010 không phân định tổ chức cơ quan thanh tra nhà nước thành lập theo cấp hành chính và tổ chức cơ quan thanh tra nhà nước thành lập theo ngành, lĩnh vực mà chỉ quy định về các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra, bao gồm:
- Cơ quan thanh tra nhà nước (Thanh tra Chính phủ; Thanh tra bộ, cơ quan ngang bộ; Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Thanh tra sở; Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh).
- Cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành (một số tổng cục, cục thuộc bộ, chi cục thuộc sở).
Luật Thanh tra năm 2010 đã bước đầu khắc phục được những hạn chế, bất cập trong tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành khi quy định hệ thống cơ quan thực hiện chức năng thanh tra bao gồm các cơ quan thanh tra và cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. Việc thay đổi về tổ chức như trên nhằm nâng cao tính hệ thống của các cơ quan thanh tra nhà nước, đồng thời xác định rõ đối tượng thanh tra, phạm vi thanh tra giữa các cơ quan thanh tra, giữa cơ quan thanh tra nhà nước với cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành, khắc phục sự trùng lặp trong hoạt động thanh tra.
Thứ hai, về hoạt động thanh tra của các cơ quan thanh tra nhà nước nói chung và Thanh tra Sở giao thông vận tải nói riêng, Luật Thanh tra năm 2010 tiếp tục điều chỉnh và khẳng định vai trò quan trọng của hoạt động thanh tra hành chính và hoạt động thanh tra chuyên ngành. Hơn nữa, để đáp ứng yêu cầu công tác quản lý theo ngành, lĩnh vực, bảo đảm tính linh hoạt trong hoạt động thanh tra chuyên ngành, Luật quy định cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn của Trưởng Đoàn thanh tra, thành viên Đoàn thanh tra, đồng thời quy định những vấn đề có tính nguyên tắc về trình tự, thủ tục tiến hành thanh tra
chuyên ngành, còn thời hạn thanh tra, thời hạn gửi quyết định thanh tra, thời hạn công bố quyết định thanh tra, báo cáo kết quả thanh tra, kết luận thanh tra chuyên ngành sẽ do Chính phủ quy định. Thực hiện Luật thanh tra 2010, Nghị định số 57/2013/NĐ-CP ngày 31 tháng 5 năm 2013 của Chính phủ Về tổ chức và hoạt động thanh tra ngành giao thông vận tải đã góp phần cụ thể hóa cơ cấu tổ chức, quyền hạn, nhiệm vụ và hoạt động thanh tra ngành giao thông vận tải nói chung và Thanh tra Sở GTVT Lâm Đồng nói riêng. Từ đó, tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho hoạt động thanh tra hành chính, thanh tra chuyên ngành cũng như công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo; công tác phòng ngừa, chống tham nhũng trong lĩnh vực giao thông vận tải ở địa phương của cơ quan Thanh tra Sở GTVT.
Bên cạnh đó, để xác định rõ hơn vai trò của các cơ quan thanh tra, đảm bảo hoạt động thanh tra thực sự có hiệu lực, hiệu quả, Luật thanh tra 2010 đã tập trung tăng cường các nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra cũng như người đứng đầu các cơ quan này. Đồng thời, phân định, làm rõ các nhiệm vụ, quyền hạn trong hoạt động quản lý nhà nước về thanh tra với nhiệm vụ, quyền hạn trong hoạt động thanh tra; nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thanh tra với nhiệm vụ, quyền hạn của người đứng đầu cơ quan thanh tra. Luật thanh tra 2010 đã bổ sung hình thức thanh tra thường xuyên tại Khoản 3, Điều 37: “Thanh tra thường xuyên được tiến hành trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ của cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành”. Hoạt động thanh tra thường xuyên gắn liền với hoạt động quản lý hành chính, mang tính thường xuyên, liên tục theo yêu cầu quản lý hành chính nhà nước và do cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành thực hiện.
Như vậy, pháp luật thanh tra hiện nay đã đạt được bước tiến mới trong nhận thức về hoạt động thanh tra, đặc biệt là thanh tra chuyên ngành trở nên chủ động, mạnh mẽ hơn, hiệu quả cao hơn, đáp ứng ngày một tốt hơn yêu cầu quản lý hành chính nhà nước nhà nước theo ngành, lĩnh vực, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước trên mọi mặt của đời sống xã hội; đáp ứng kịp thời công cuộc công nghiệp hóa, hiện đại hóa ở nước ta trong giai đoạn hiện nay.
2.1.2.2. Hạn chế
Thứ nhất, hiện nay, hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến hoạt động thanh tra nói chung tương đối hoàn thiện; tuy nhiên, pháp luật về thanh tra sở nói riêng thì còn chồng chéo, quy định trùng lặp trong nhiều văn bản khác nhau, chưa hoàn
chỉnh rõ ràng và thiếu đồng bộ. Tổ chức và hoạt động Thanh tra Sở GTVT được quy định trong: Luật Thanh tra 2010; Nghị định số 86/2011/NĐ-CP ngày 22 tháng 9 năm 2011 của Chính phủ Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thanh tra; Nghị định số 57/2013/NĐ-CP ngày 31 tháng 5 năm 2013 của Chính phủ Về tổ chức và hoạt động thanh tra ngành giao thông vận tải. Ngoài ra, sự thiếu đồng bộ của hệ thống pháp luật thanh tra nói chung và pháp luật về thanh tra chuyên ngành nói riêng thể hiện ở chỗ: Luật thanh tra 2010 chủ yếu quy định về trình tự, thủ tục tiến hành cuộc thanh tra còn nội dung, kế hoạch thanh tra, kết luận thanh tra, biện pháp xử lý và kiến nghị chưa có sự điều chỉnh phù hợp. Luật Thanh tra cũng như các văn bản hướng dẫn thi hành chưa có khái niệm và tiêu chí thống nhất về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành do đó công tác thanh tra chuyên ngành còn gặp nhiều khó khăn trong việc phân định thẩm quyền của cơ quan thanh tra chuyên ngành và cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành.
Về cơ cấu tổ chức của Thanh tra Sở GTVT được quy định tại Điều 8, Nghị định 57/2013/NĐ-CP ngày 31/5/2013 của Chính phủ gồm: Chánh Thanh tra, Phó Chánh Thanh tra, Thanh tra viên và công chức khác; Thanh tra Sở được tổ chức các Đội nghiệp vụ, ở đây cần thấy rằng Đội nghiệp vụ không nằm trong hệ thống các đơn vị hành chính của hệ thống hành chính nhà nước, không được quy định tại các văn bản pháp luật (Luật, Nghị định) về hệ thống cơ quan hành chính nhà Nghị định 13/2008/NĐ-CP ngày 04/02/2008 quy định về các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Nghị định 14/2008/NĐ-CP ngày 04/02/2008 quy định về các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện. Tuy nhiên, hình thức đơn vị với tên gọi Đội đã được quy định ở một số văn bản pháp luật chuyên ngành nói chung và ngành giao thông vận tải nói riêng, thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của Đội trưởng được quy định tại Luật xử lý vi phạm hành chính 2012. Đây chính là vấn đề cần được lý giải một cách khoa học và có quy định, hướng dẫn cụ thể.
Thứ hai, việc quy định cơ chế tham gia của nhiều ngành, nhiều cơ quan, tổ chức trong công tác như hiện nay đã làm cho công tác thanh tra Sở ở trong tình trạng bị phân tán, nhiều đầu mối, thiếu tập trung thống nhất cả về quản lý hành chính Nhà nước và tổ chức thực hiện.
Trên thực tế công tác thanh tra giao thông vận tải phụ thuộc nhiều vào sự ủng hộ, phối hợp của các cơ quan liên quan và chính quyền cơ sở, đơn cử: trong công tác thanh tra, kiểm tra chuyên ngành, tính hiệu quả trong hoạt động Thanh tra Sở GTVT Lâm Đồng còn phụ thuộc vào sự phối hợp với Lực lượng Công an và các lực lượng khác trong việc phối hợp, chỉ đạo lập kế hoạch thanh tra, kiểm tra liên ngành liên quan đến công tác bảo đảm trật tự an toàn giao thông vận tải tại địa phương, cụ thể như Kế hoạch số 12593/KHPH-BGTVT-BCA về công tác phối hợp tuần tra kiểm soát, xử lý hành vi vi phạm chở hàng quá trọng tải của ô tô vận chuyển hàng hóa trên đường bộ cần phải có sự tham gia của các lực lượng như Công an, Quân đội để phối hợp thực hiện; trong công tác thanh tra hành chính để đảm bảo tính hiệu quả của công tác thanh tra, Thanh tra Sở cần phải có sự phối hợp giữa các phòng ban có liên quan thuộc Sở để triển khai đồng bộ.
Thứ ba, thực hiện Luật thanh tra 2010, Nghị định số 57/2013/NĐ-CP đã có những đổi mới, nhiệm vụ, quyền hạn được quy định cụ thể hơn. Thanh tra Sở thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được quy định tại Điều 24 Luật thanh tra, Điều 13 Nghị định số 86/2011/NĐ-CP. Tuy nhiên, trong thực tế cũng còn một số khó khăn, vướng mắc. Thanh tra Sở GTVT chịu sự chỉ đạo, điều hành của Giám đốc Sở Giao thông vận tải; chịu sự chỉ đạo về công tác thanh tra và hướng dẫn về nghiệp vụ thanh tra hành chính của Thanh tra tỉnh, về nghiệp vụ thanh tra chuyên ngành của Thanh tra Bộ Giao thông vận tải. Cơ quan Thanh tra Sở GTVT còn phụ thuộc vào thủ trưởng cơ quan hành chính cùng cấp nên gặp khó khăn trong chỉ đạo, điều hành hoạt động thanh tra một cách tập trung, thống nhất. Cơ quan Thanh tra Sở GTVT Lâm Đồng chỉ có quyền kiến nghị, đề xuất mà không có thẩm quyền quyết định xử lý như việc đình chỉ hoặc hủy bỏ quy định trái pháp luật phát hiện qua công tác thanh tra; tạm đình chỉ việc thi hành quyết định sai trái về thanh tra của cơ quan, đơn vị thuộc quyền quản lý trực tiếp của Sở. Bên cạnh đó, chưa có chế tài cụ thể và đủ mạnh để buộc Thủ trưởng cơ quan hành chính Nhà nước cùng cấp với cơ quan thanh tra sở chịu trách nhiệm trước pháp luật về hành vi, quyết định của mình trong việc ra các quyết định thanh tra, chỉ đạo thanh tra, xử lý kịp thời đúng đắn các kết luận, kiến nghị đã thể hiện trong báo cáo thanh tra.
Thứ tư, sự chồng chéo, khó phân định về thẩm quyền của Thanh tra Sở GTVT Lâm Đồng với lực lượng Cảnh sát giao thông.
tính chất thường xuyên (được tiến hành thường xuyên, không theo kế hoạch) phát hiện vi phạm trong lĩnh vực bảo vệ kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ, bảo đảm tiêu chuẩn kỹ thuật của công trình đường bộ; về hoạt động vận tải và dịch vụ hỗ trợ vận tải tại các điểm dừng xe, đỗ xe trên đường bộ, bến xe, bãi đỗ xe, trạm dừng nghỉ, trạm kiểm tra tải trọng xe, trạm thu phí và tại cơ sở kinh doanh vận tải đường bộ;… thì được phép xử phạt vi phạm hành chính. Hoạt động thanh tra thường xuyên của Thanh tra Sở GTVT hiện nay không phù hợp với quy định của pháp luật hiện hành. Bởi lẽ, theo quy định tại Khoản 3 Điều 37 Luật thanh tra 2010 chỉ có cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành mới tiến hành công tác thanh tra thường xuyên.
Theo quy định của Luật giao thông đường bộ 2008, Cảnh sát giao thông thực hiện tuần tra, kiểm soát để kiểm soát người và phương tiện tham gia giao thông đường bộ; xử lý vi phạm pháp luật về giao thông đường bộ đối với người và phương tiện tham gia giao thông đường bộ; phối hợp với cơ quan quản lý đường bộ phát hiện, ngăn chặn hành vi vi phạm quy định bảo vệ công trình đường bộ và hành lang an toàn đường bộ.
Cũng theo Nghị định 100/2019/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính có quy định về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính, thì cả Cảnh sát giao thông và Thanh tra giao thông đều có thẩm quyền xử phạt cùng một hành vi vi phạm hành chính, mặc dù theo Luật xử phạt vi phạm hành chính thì cơ quan nào phát hiện vi phạm trước thì có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trước, nhưng trong một số tình huống thực tế vấn đề này cần phải mổ xẻ xem xét kỹ càng hơn để tránh chồng chéo về thẩm quyền.
Thứ năm, do đặc thù của Sở giao thông vận tải cho nên khi tiến hành thanh tra phải tiến hành trên diện rộng, vì nội dung, phạm vi, tính chất thanh tra với nhiều đối tượng về cơ bản là giống nhau, vì thế việc ra quyết định thanh tra thường là quyết định thanh tra chung cho nhiều đối tượng. Thanh tra việc chấp hành các quy tắc giao thông đường bộ; công tác đảm bảo an toàn công trình giao thông vận tải; bảo vệ kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ; chấp hành quy định về người điều khiển phương tiện tham