Thực trạng quản lý hóa đơn GTGT ở Việt Nam hiện nay là vấn đề cần được nhìn nhận, đánh giá từ hai góc độ của: Cơ quan nhà nước và doanh nghiệp.
2.2.4.1. Thực trạng quản lý hóa đơn GTGT của cơ quan nhà nước
Quản lý hóa đơn GTGT của nhà nước là chuỗi các hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm kiểm soát các hoạt động về: tạo, phát hành, sử dụng và xác minh, thanh tra, kiểm tra và xử lý các vi phạm pháp luật về hóa đơn GTGT.
Thứ nhất, thực trạng quản lý việc tạo, phát hành hóa đơn GTGT
Cơ quan thuế là cơ quan nhà nước có chức năng quản lý việc tạo, phát hành hóa đơn GTGT. Sự thay đổi của các quy định về tạo, phát hành hóa đơn đã có tác động nhất định tới hoạt động quản lý của cơ quan thuế. Việc tạo, phát hành hóa đơn GTGT theo quy định tại Nghị định số 89/2002/NĐ-CP không khiến cơ quan thuế gặp khó khăn trong quản lý do đối tượng đủ điều kiện tạo, phát hành hóa đơn có số lượng ít và nhà nước có vai trò chính trong việc hình thành các loại hóa đơn lưu thông trong quá trình sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp. Số lượng doanh nghiệp được thành lập lớn cùng với sự ra đời của Nghị định số 51/2010/NĐ-CP đã khiến cho các nhà quản lý gặp nhiều lúng túng khi hàng loạt các vấn đề pháp lý mới về hóa đơn phát sinh. Trước diễn biến mới, Tổng Cục thuế đã ban hành quy trình quản lý hóa đơn kèm theo Quyết định 2423/2010/QĐ-TCT ngày 23 tháng 11 năm 2010 của Tổng Cục thuế về việc ban hành quy trình quản lý hóa đơn (sau đậy gọi tắt là Quy trình 2423). Quy trình 2423 được thiết lập nhằm hướng dẫn các bước cụ thể, là căn cứ giúp cơ quan thuế quản lý hóa đơn dễ dàng hơn.
Bảng 2.1 cho thấy, hoạt động quản lý việc tạo, phát hành hóa đơn của Cục thuế thành phố Hà Nội được thực hiện thông qua hệ thống quản lý ấn chỉ
39
(QLAC) theo quy trình: nhận thông báo phát hành hóa đơn (đúng quy định) của các doanh nghiệp gửi rồi nhập thông tin vào hệ thống dữ liệu QLAC để tổng hợp, theo dõi. Giai đoạn 2011 – 2013, về cơ bản các doanh nghiệp trên địa bàn thành phố Hà Nội đã thực hiện ra thông báo phát hành hóa đơn theo quy định với tỷ lệ tương đối cao. Tuy nhiên, số lượng thông báo phát hành hóa đơn được nhập vào hệ thống QLAC còn ở mức rất thấp chỉ chiếm hơn 30% trong tổng số các doanh nghiệp đã ra thông báo phát hành. Một vài nguyên nhân được đưa ra để lý giải cho hiện tượng này là: Các thông báo phát hành do người nộp thuế gửi tới cơ quan thuế thường mắc nhiều lỗi. Trong số 80% doanh nghiệp gửi hồ sơ thông báo phát hành hóa đơn qua mạng thì chỉ có 50% khai báo đúng để phần mềm QLAC có thể nhận vào được, số còn lại phần mềm QLAC có nhận nhưng ở trạng thái treo không liên kết được dữ liệu. Tình huống này, cơ quan thuế phải yêu cầu người nộp thuế điều chỉnh, bổ sung thông tin và trực tiếp chỉnh sửa thủ công bằng tay nên mất nhiều thời gian. Nguyên nhân được đánh giá là phần mềm mới được đưa vào sử dụng nên khiến cho đối tượng nộp thuế gặp nhiều lúng túng, bỡ ngỡ trong thao tác. Cũng có trường hợp cơ quan thuế yêu cầu điều chỉnh nhưng người nộp thuế không điều chỉnh kịp thời theo đúng thời gian yêu cầu làm ảnh hưởng tới công tác chuẩn hóa dữ liệu.
Thứ hai, thực trạng quản lý việc sử dụng hóa đơn GTGT
Thực trạng quản lý việc sử dụng hóa đơn GTGT là vấn đề khiến cho cơ quan quản lý thuế gặp không ít khó khăn. Để quản lý hóa đơn sử dụng, cơ quan thuế yêu cầu các doanh nghiệp phải thực hiện báo cáo tình hình sử dụng hóa đơn theo các mẫu theo Quy trình 2423.
Nhìn bảng 2.2 có thể thấy, từ năm 2011 đến 2013 lượng báo cáo tình hình sử dụng có xu hướng tăng nhưng do những nguyên nhân khác quan và chủ quan mà số báo cáo nhập vào hệ thống dữ liệu QLAC không đạt kết quả
40
cao. Việc đưa tình hình sử dụng hóa đơn vào hệ thống QLAC theo dõi tổng hợp, phục vụ cho cả công tác kiểm tra. Cán bộ thuế thực hiện đối chiếu giữa thông báo phát hành hóa đơn và báo cáo tình hình sử dụng hóa đơn qua các năm để phát hiện vi phạm khi có dấu hiệu. Tuy nhiên, hoạt động này trên thực tế cũng chưa đạt hiệu quả cao những vi phạm thường chỉ được phát hiện khi tiến hành kiểm trả tại trụ sở của doanh nghiệp.
Quá trình sử dụng hóa đơn còn phát sinh các trường hợp cháy, mất, hỏng hóa đơn, người nộp thuế phải báo cáo với cơ quan thuế và thực hiện hủy hóa đơn theo quy định. Dữ liệu về thông báo hủy hóa đơn phải được nhập vào hệ thống QLAC. Qua theo dõi, năm 2013 toàn ngành đã kiểm soát, nhập được 3.658 lượt thông báo hủy hóa đơn.
Bên cạnh đó, trong tình huống doanh nghiệp làm mất hóa đơn sẽ bị xử phạt theo quy định. Năm 2013, Cục thuế thành phố Hà Nội đã có 612 trường hợp vi phạm phải xử phạt, đã xử phạt được 200 trường hợp bằng 33% (tăng 4% so với 11 tháng đầu năm 2013); trong đó số tồn chưa xử phạt tại Phòng Kiểm tra số 1,2 còn tỷ lệ thấp. Tuy nhiên, chế tài áp dụng đối với hành vi làm mất hóa đơn chưa thực sự nghiêm khắc khiến cho nhiều doanh nghiệp chọn báo mất và chấp nhận nộp phạt để sử dụng hóa đơn cho mục đích trốn thuế. Hành vi gian lận này tương đối khó phát hiện trên thực tế.
Về thực trạng quản lý việc sử dụng hóa đơn GTGT, ngành thuế phải đối mặt với rất nhiều những hành vi vi phạm đã được đề cập ở phần trước. Các hành vi này có diễn biến ngày càng phức tạp với những thủ đoạn tinh vi nhằm trốn tránh nghĩa vụ thuế hoặc rút tiền từ ngân sách nhà nước bằng cách lập các hồ sơ khống để được khấu trừ hoặc hoàn thuế GTGT mà chủ yếu lợi dụng sự thông thoáng trong chính sách quản lý, sử dụng hóa đơn của Nhà nước để thực hiện mua bán và sử dụng hóa đơn GTGT bất hợp pháp. Thực tế cho thấy cơ quan thuế không thể kiểm tra chi tiết xem doanh nghiệp có phản
41
ánh đúng, đầy đủ các chỉ tiêu trên hóa đơn GTGT theo đúng nghiệp vụ kinh tế phát sinh hay không? Số lượng doanh nghiệp và số lượng hóa đơn cần kiểm soát là quá lớn trong khi nguồn nhân lực của cơ quan thuế có hạn. Tuy nhiên, hiện nay cơ quan thuế đang áp dụng cơ chế tự động kiểm soát việc thực hiện ghi đúng, ghi đủ các nghiệp vụ kinh tế phát sinh của doanh nghiệp. Cụ thể là:
- Đối với các doanh nghiệp hạch toán theo phương pháp khấu trừ, phương pháp này chứa đựng trong nó cơ chế tự kiểm soát. Khi kê khai thuế GTGT doanh nghiệp phải lập bảng kê giá trị hàng hóa, dịch vụ mua vào và bảng kê hàng hóa, dịch vụ bán ra. Với hóa đơn GTGT, doanh nghiệp sẽ được khấu trừ thuế đã nộp. Điều này tạo động lực cho người mua hàng hóa, dịch vụ yêu cầu người bán hàng hóa, dịch vụ phải lập hóa đơn khi mua hàng. Tuy nhiên, tình huống diễn ra phổ biến trên thực tế gây khó khăn cho cơ quan thuế là người bán và người mua thông đồng với nhau lập hóa đơn GTGT không theo giá trị thực tế phát sinh hoặc hai bên thỏa thuận lập khống hóa đơn nhằm tăng số thuế đầu vào của doanh nghiệp để được khấu trừ và hoàn thuế.
- Để kiểm soát người nộp thuế lập hóa đơn GTGT có đúng và đầy đủ hay không, thông qua hoạt động thanh tra, kiểm tra dựa trên các tiêu chí đánh giá rủi ro để kiểm tra các doanh nghiệp về thực hiện nghĩa vụ thuế và hóa đơn GTGT. Qua công tác thanh tra, kiểm tra của cơ quan thuế nhiều hành vi vi phạm được phát hiện như: sử dụng hóa đơn giả, lập khống hóa đơn, bán hàng không lập hóa đơn… và xử lý nghiêm minh. Điều này ít nhiều có tác dụng trong việc nâng cao ý thức của người nộp thuế. Tuy nhiên, con số vi phạm được cơ quan thuế phát hiện là rất nhỏ so với thực tế bởi: tương quan giữa lực lượng cán bộ thuế có trình độ chuyên môn nghiệp vụ và số lượng vi phạm rất khập khiễng. Mặt khác, để kiểm tra được tính chính xác của các hóa đơn buộc cán bộ thuế cần phải đối chiếu giữa liên 1 và liên 2 của hóa đơn. Do chưa có phần mềm phục vụ cho việc đối chiếu tự động nên
42
cách thức sử dụng vẫn là những thao tác thủ công, truyền thống do đó số lượng hóa đơn vi phạm phát hiện được chưa nhiều và công tác thanh tra, kiểm tra chưa mang lại hiệu quả cao.
- Để kiểm tra tính liên tục của việc sử dụng hóa đơn GTGT, các quy định hiện hành yêu cầu các đối tượng phải gửi báo cáo tình hình sử dụng hóa đơn cho cơ quan quản lý thuế trực tiếp. Pháp luật quy định: doanh nghiệp tự in hóa đơn chỉ phải báo cáo tình hình sử dụng hóa đơn cho cơ quan thuế quản lý trực tiếp theo định kỳ hàng quý. Như vậy, ít nhất 03 tháng kể từ khi phát hành hóa đơn, nếu cơ quan thuế nhận thấy báo cáo có dấu hiệu gian lận, không hợp lý, không trung thực thì mới có thể thực hiện kiểm soát hóa đơn tự in của doanh nghiệp. Và trong khoảng thời gian này nếu doanh nghiệp tự động giải thể hoặc biến mất khỏi địa chỉ kinh doanh thì cơ quan thuế sẽ không kiểm soát được.
Nhìn chung, qua các chỉ tiêu của các năm từ 2011 đến 2013 có thể thấy công tác quản lý việc sử dụng hóa đơn đã được cơ quan quản lý thuế chú trọng và nâng cao. Thực hiện các quy định về sử dụng hóa đơn GTGT bước đầu đã đạt kết quả nhất định. Song, chưa nhiều các quy định khuyến khích để nâng cao ý thức chấp hành các quy định pháp luật của đối tượng nộp thuế.
Thứ ba, thực trạng việc đối chiếu, xác minh hóa đơn GTGT
Việc đối chiếu, xác minh hóa đơn của cơ quan thuế nhằm làm rõ: nguồn gốc và nội dung kinh tế của hóa đơn (xác định chính xác số thuế GTGT được khấu trừ, được hoàn theo quy định của Luật thuế GTGT) đã được cơ quan thuế quan tâm và thực hiện tốt. Nhiều vi phạm trong sử dụng hóa đơn nhằm chiếm đoạt tiền thuế đã được phát hiện và xử lý kịp thời. Một số hành vi vi phạm đã được phát hiện qua công tác xác minh hóa đơn như: sử dụng hóa đơn đã có thông báo mất; dùng hóa đơn giả để bán hàng hóa; ghi khống doanh số và tiền thuế; bán hóa đơn cho đơn vị khác sử dụng…
43
Xác minh hóa đơn có hai chiều: đến và đi. Thực tế, việc xác minh hóa đơn được cán bộ thuế lập văn bản yêu cầu xác minh và gửi qua đường bưu điện đến cơ quan thuế khác. Sau khi nhận được yêu cầu xác minh hóa đơn, lãnh đạo phân công cán bộ phụ trách thực hiện xác minh tại các bảng kê mua hàng hóa, dịch vụ mua vào và bán ra của đối tượng. Nếu nhận thấy có sự chênh lệch hoặc nghi vấn thì cán bộ thuế yêu cầu người nộp thuế cung cấp thêm thông tin, tài liệu giải trình về hoạt động mua bán hàng hóa, dịch vụ rồi lập văn bản trả lời xác minh.
Việc xác minh hóa đơn được cơ quan thuế các tỉnh, thành phố thực hiện theo Công văn số 2664 TCT/AC ngày 16 tháng 7 năm 2002 của Tổng Cục thuế “V/v chấn chỉnh công tác xác minh hóa đơn”. Một số kết quả đạt được về công tác xác minh hóa đơn tại Cục thuế thành phố Hà Nội từ năm 2011 đến 2013 [10, 11, 12] như sau:
Bảng 2.3: Tình hình thực hiện công tác xác minh hóa đơn tại Cục thuế thành phố Hà Nội giai đoạn 2011 - 2013
Chỉ tiêu 2011 2012 2013
Số phiếu xác minh gửi đi (A) 9.350 10.200 8.030
Số hóa đơn xác minh 24.765 28.444 25.247
Số kết quả trả lời xác minh (B) 8.625 7.570 5.746
Tỷ lệ (B/A) 73% 74,22% 71,55%
(Nguồn: Cục thuế thành phố Hà Nội)
Bên cạnh những kết quả đã đạt được công tác xác minh hóa đơn còn vướng phải khó khăn nhất định. Hiện nay, để đối chiếu, xác minh một hóa đơn có phải là hóa đơn của những doanh nghiệp bỏ trốn hoặc ngừng hoạt động không làm thủ tục đóng mã số thuế hay không vẫn được cơ quan thuế các địa phương thực hiện thủ công bằng cách gửi công văn xác minh. Trong bối cảnh nửa triệu doanh nghiệp sử dụng hóa đơn tự in, đặt in với số lượng vô
44
cùng lớn thì việc đối chiếu thủ công chỉ như “muối bỏ bể”. Cách thức tiến hành xác minh hóa đơn hiện nay vẫn mang tính thủ công truyền thông, mất nhiều thời gian nên kéo theo việc xử lý các trường hợp vi phạm kéo dài. Do vậy, cần nhanh chóng ứng dụng công nghệ thông tin trong xác minh hóa đơn nói riêng và hệ thống dữ liệu chung cho toàn ngành để khi cơ quan thuế cần kiểm tra chỉ cần truy cập vào hệ thống. Bởi xác minh hóa đơn là tiền đề quan trọng góp phần để hoạt động thanh tra, kiểm tra hóa đơn đạt kết quả cao.
Thứ tư, thực trạng hoạt động thanh tra, kiểm tra hóa đơn GTGT
Thanh tra, kiểm tra vi phạm về hóa đơn là hoạt động quan trọng trong công tác quản lý hóa đơn của cơ quan thuế. Bên cạnh việc tuyên truyền, hỗ trợ đối tượng tạo, phát hành và sử dụng hóa đơn cơ quan thuế còn thường xuyên tiến hành hoạt động thanh tra, kiểm tra nhằm phát hiện các vi phạm trong việc tạo, phát hành, sử dụng hóa đơn.
Các hành vi vi phạm về hóa đơn GTGT được cơ quan thuế phát hiện trong công tác thanh tra, kiểm tra chủ yếu là:
- Doanh nghiệp tự in, đặt in hóa đơn GTGT và đưa vào sử dụng không thông báo phát hành;
- Hóa đơn GTGT sử dụng trước thời điểm cơ quan thuế thông báo bỏ trốn. Có hai tình huống xảy ra: đối tượng nộp thuế cố tình sử dụng hóa đơn của doanh nghiệp bỏ trốn hợp thức hóa thuế GTGT đầu vào dù thực tế không phát sinh giao dịch; hoặc đối tượng nộp thuế không biết hóa đơn sử dụng là của doanh nghiệp bỏ trốn do không thể tra cứu thông tin hóa đơn trong hệ thống dữ liệu. Điều này cũng gây bất lợi cho doanh nghiệp;
- Hóa đơn GTGT sử dụng sau thời điểm cơ quan thuế thông báo doanh nghiệp bỏ trốn;
- Hóa đơn GTGT xác minh có sự chênh lệch giữa các liên hóa đơn về ngày, tháng, số tiền và các thông tin khác trên hóa đơn. Trường hợp này do
45
người mua và người bán câu kết với nhau để tạo ra sự chênh lệch giảm số thuế phải nộp cho người bán và tăng số thuế được khấu trừ cho người mua;
- Doanh nghiệp sử dụng hóa đơn mua của doanh nghiệp ma, hóa đơn mua khống để hạch toán tăng thuế GTGT đầu vào được khấu trừ và tăng chi phí được trừ tính thuế thu nhập doanh nghiệp;
- Báo mất hóa đơn và dùng liên 2 để bán hàng trốn thuế. Phương thức này giúp đối tượng nộp thuế hợp thức hóa đầu vào cho người mua nhưng không phải nộp thuế. Nếu quá trình kiểm tra không phát hiện được hóa đơn của người mua có phải là liên 2 của hóa đơn bị mất hay không thì hậu quả của việc thất thoát ngân sách nhà nước là rất lớn.
Ngoài ra, nhiều hành vi vi phạm khác về hóa đơn được phát hiện như: mua hóa đơn chưa ghi nội dung được bán trên thị trường chợ đen để hợp thức hóa đầu vào; lập hóa đơn không đúng với thực tế của hoạt động mua bán; lập hóa đơn khống để trừ nợ; sử dụng hóa đơn quay vòng, hóa đơn chưa đăng ký