luật về thu hồi đất nông nghiệp từ thực tiễn huyện Phúc Thọ, thành phố Hà Nội
3.2.1. Giải pháp hoàn thiện pháp luật
Hệ thống văn bản pháp luật trong lĩnh vực THĐ là yếu tố rất quan trọng, là cơ sở, công cụ để các cơ quan quản lý nhà nước về THĐ tác động vào các hành vi, hoạt động THĐ của tổ chức, cá nhân.
Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực THĐ càng đầy đủ, đồng bộ và thống nhất, cụ thể và ổn định, càng tạo điều kiện để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về THĐ, càng thu hút các nhà đầu tư vào xây dựng phát triển đô thị, thiết lập trật tự, kỷ cương trong quản lý THĐ; xây dựng và củng cố nhà nước pháp quyền XHCN.
3.2.1.1. Hoàn thiện quy định pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Thứ nhất, pháp luật cần quy định rõ, QH KHSDĐ là cơ sở pháp lý, là quy hoạch “nền” để điều chỉnh các quy hoạch kỹ thuật khác; do vậy, nên tham khảo quy trình kỹ thuật về xây dựng QH SDĐ của tổ chức FAO trong công tác lập quy hoạch, thủ tục lập quy hoạch với sự tham gia thực sự của người dân, các thủ tục phản biện, nghiệm thu hồ sơ trước khi trình cấp có thẩm quyền phê duyệt.
Bên cạnh đó, quyết định phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là quyết định hành chính và có liên quan đến hành vi hành chính của cơ quan nhà nước và những người có liên quan đến việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; cho nên đây là đối tượng sẽ bị các chủ thể có liên quan, bị ảnh hưởng quyền và lợi ích hợp pháp đến việc điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có quyền khiếu nại, khiếu kiện theo quy định pháp luật hiện hành.
Thứ hai, thẩm quyền phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Trên cơ sở đó, về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, đề nghị được sửa đổi, bổ sung theo hướng:
i) UBND cấp có trách nhiệm tổ chức thực hiện việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết nghị quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất sau khi xin ý kiến cơ quan có thẩm quyền chuyên môn quản lý về đất đai cấp trên.
Cơ quan có thẩm quyền chuyên môn quản lý về đất đai cấp trên có trách nhiệm kiểm tra các nội dung có liên quan như: sự phù hợp với quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp trên, ranh giới quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tính khả thi,… và cho ý kiến bằng văn bản.
Nghị quyết của HĐND về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có hiệu lực thi hành, không phải chờ thủ tục UBND cùng cấp ban hành văn bản.
(ii) Trước khi trình quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc phòng, an ninh cho Chính phủ phê duyệt, đơn vị lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất gửi hồ sơ đến HĐND cấp tỉnh có liên quan để cho ý kiến. Ý kiến của HĐND cấp tỉnh là một trong căn cứ để Chính phủ xem xét, phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
3.2.1.2. Hoàn thiện quy định pháp luật về thẩm quyền THĐ, các trường hợp THĐ và trình tự, thủ tục THĐ
Thứ nhất, cần thiết phải định danh lại thuật ngữ pháp lý “THĐ”
Qua các quy định pháp luật có liên quan đến THĐ (hoặc là trưng dụng đất với nghĩa tương tự được quy định trong Nghị định 151/TTg) đều thiết kế theo hướng áp đặt ý chí của Nhà nước đối với NSDĐ, cho dù điều đó được đặt trong chế độ sở hữu về đất đai như thế nào. Càng về sau, các tiêu chí để phân định thẩm quyền THĐ càng ít chú trọng đến yếu tố mức độ xáo trộn dân cư (thể hiện ở số hộ phải di dời), mà thiên về hướng phân cấp cho chính quyền địa phương khi nguồn nhân lực chưa đáp ứng ngang tầm nhiệm vụ. Từ khi LĐĐ 1993 quy định đất đai có giá, Chính phủ quy định khung giá các loại đất cho từng vùng, theo từng thời gian và nguyên tắc, phương pháp xác định giá các loại đất; và đây là cơ sở để tính giá trị tài sản khi giao đất, bồi thường khi Nhà nước THĐ [36, Tr.66-67] quyền của NSDĐ cũng được mở rộng hơn. Tuy nhiên, cách ứng xử của Nhà nước vẫn chưa hướng đến sự bình đẳng trong quan hệ pháp luật đất đai với các chủ thể khác; mặc dù rằng, trên thực tế QSDĐ được hình thành từ nhiều nguồn khác nhau, không phải chỉ do Nhà nước giao đất.
Chúng ta có thể thấy rằng, tất cả các bản Hiến pháp đều ghi nhận việc bảo hộ quyền tài sản hợp pháp của công dân, tổ chức, cho dù cách diễn đạt trong từng giai đoạn lịch sử có khác nhau. Theo Điều 23 HP 1992: “Tài sản hợp pháp của tổ chức, cá nhân không bị quốc hữu hóa. Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do an ninh, quốc phòng và lợi ích quốc gia. Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có BT tài sản của tổ chức hoặc cá nhân theo thời giá thị trường…” Khác với các quy định trong các Hiến pháp trước về thủ tục trưng dụng, trưng mua hoặc trưng thu theo pháp luật quy định, thì trong Điều 23 nói trên đã khẳng định, thể thức trưng mua, trưng dụng do luật định.
Như đã trình bày, ở nước ta, mặc dù đất đai thuộc sở hữu toàn dân, song QSDĐ lại là tài sản của NSDĐ. Theo đó, Nhà nước sử dụng biện pháp hành chính theo quy định pháp luật để định đoạt tài sản là QSDĐ của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân.
Về mặt ngữ nghĩa ta có thể hiểu “thu hồi” là lấy lại cái đã cấp phát, đã đưa ra hoặc bị người khác lấy, chẳng hạn như thu hồi tài sản bị lấy cắp, thu hồi vốn, thu hồi giấy phép kinh doanh [50, tr.1593]. Như vậy, THĐ là việc Nhà nước lấy lại QSDĐ đã giao cho các tổ chức, cá nhân sử dụng, hoặc lấy lại QSDĐ hiện do người khác lấn, chiếm đất. Nếu theo cách hiểu như vậy, thì việc Nhà nước THĐ chỉ phù hợp trong trường hợp các tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất; còn trong các trường hợp QSDĐ được hình thành từ việc Nhà nước công nhận, giao đất có thu tiền sử dụng đất, nhất là qua cơ chế đấu giá QSDĐ hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất, thì thuật ngữ “THĐ” tỏ ra chưa phù hợp, bởi lẽ, QSDĐ vốn dĩ là của họ, Nhà nước thừa nhận sự thật hiển nhiên đó thôi, hoặc hàng hóa QSDĐ mà người ta đã “mua” của Nhà nước qua cơ chế đấu giá, hoặc giá được hình thành trên cơ sở ý chí của Nhà nước mà NSDĐ không được thỏa thuận, đưa ra giá theo ý muốn của mình.
Thứ hai, về thẩm quyền THĐ
Trên cơ sở đó, chúng tôi đề nghị sửa đổi quy định về thẩm quyền THĐ, trong đó có đất như sau:
(i) Xác định thẩm quyền THĐ là tập thể cơ quan quản lý hành chính nhà nước theo địa bàn hành chính, dựa trên tiêu chí về quy mô diện tích đất thu hồi và số hộ gia đình, số nhân khẩu bị tác động, không phân biệt NSDĐ có đất bị thu hồi là tổ chức hay hộ gia đình, cá nhân, nhằm tránh việc phải đo đạc địa chính, ban hành quyết định THĐ nhiều lần để thực hiện trên cùng một dự án đầu tư.
(ii) Giao cho cơ quan Thanh tra theo chức năng, nhiệm vụ do pháp luật quy định có thẩm quyền xem xét các quyết định THĐ của UBND cấp dưới. HĐND cấp huyện, HĐND cấp tỉnh giám sát việc ban hành các quyết định THĐ của UBND cùng cấp, Quốc hội giám sát các quyết định THĐ của UBND cấp tỉnh, cấp huyện theo quy định pháp luật nhằm tránh những trường hợp các cơ quan hành chính nhà nước vi phạm về thẩm quyền, nội dung cũng như trình tự, thủ tục THĐ như đã phân tích ở trên, nhưng chưa được kiểm soát hữu hiệu từ phía bên trong bộ máy nhà nước.
Thứ ba, về cưỡng chế thi hành quyết định THĐ
Khi đề cập đến trách nhiệm của tổ chức, cá nhân trong việc thực hiện quyết định cưỡng chế THĐ, tại Khoản 5 Điều 71 LĐĐ 2013 quy định:
“Ủy ban nhân dân cấp huyện chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện việc cưỡng chế, giải quyết khiếu nại liên quan đến việc cưỡng chế theo quy định của pháp luật về khiếu nại.”
Điều này có nghĩa là, UBND cấp huyện chịu trách nhiệm thực hiện và giải quyết khiếu nại liên quan đến quyết định cưỡng chế của Chủ tịch UBND cấp huyện. Nội dung này chưa phù hợp với Khoản 2 Điều 114 Hiến pháp năm 2013.
Hơn nữa, Khoản 3 Điều 71 LĐĐ 2013 đã quy định: “Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện ban hành quyết định cưỡng chế thực hiện quyết định THĐ và tổ chức thực hiện quyết định cưỡng chế.”, nên không cần thiết phải tiếp tục quy định về nhiệm vụ của UBND cấp huyện, vì trách nhiệm tổ chức thực hiện quyết định cưỡng chế thuộc về Ban thực hiện cưỡng chế.
Vấn đề tiếp theo cần đặt ra có liên quan đến nội dung trên là, tại Điều 17 NĐ 43/2014/NĐ-CP lại quy định về giải quyết khiếu kiện phát sinh từ việc cưỡng chế THĐ; trong đó có nội dung: “Việc thông báo THĐ, thành phần Ban thực hiện cưỡng chế THĐ, kinh phí cưỡng chế THĐ, giải quyết khiếu kiện phát sinh từ việc cưỡng chế THĐ…”. Tuy nhiên, cuối Điều 17 nói trên quy định: “Trong khi chưa có quyết định giải quyết khiếu nại thì vẫn phải tiếp tục thực hiện quyết định THĐ, quyết định cưỡng chế THĐ…”. Có thể thấy, các nhà lập quy đang nhầm lẫn giữa khái niệm “khiếu nại” và khái niệm “khiếu kiện”.
3.2.2. Các giải pháp tổ chức thực hiện pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp từ thực tiễn huyện Phúc Thọ, thành phố Hà Nội
3.2.2.1. Mở rộng việc áp dụng cơ chế thỏa thuận đối với các dự án sử dụng đất nông nghiệp
Trong giai đoạn hiện nay, việc thực hiện cơ chế thỏa thuận để thu hồi đất được xem như một giải pháp quan trọng góp phần đảm bảo hiệu quả của quá trình thu hồi đất tránh tình trạng kéo dài, khiếu kiện và tố cáo của người bị thu hồi. Hoạt động này được hình thành dựa trên cơ sở sự thỏa thuận, do đó người dân được trực tiếp tham gia thương lượng, xác định giá thành đền bù với doanh nghiệp có đất bị thu hồi và từ đó tránh được những mâu thuẫn do quyền lợi của cả 2 bên đều được đáp ứng. Do đó, trong thời gian tới, chúng ta nên cho phép mở rộng việc thỏa thuận về các dự án sử dụng đất khi bị thu hồi đất, Phúc Thọ có thể là địa phương tiên phong trong việc làm điều này.
Việc mở rộng cơ chế thỏa thuận có thể theo hướng, ngoài mức bồi thường, hỗ trợ theo quy định của Luật đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành thì người bị thu hồi đất và các cơ quan đơn vị thu hồi đất có thể thỏa thuận thêm về mức bồi thường theo biên độ nhất định dựa trên cơ sở giá thị trường. Hoặc trong trường hợp cần thiết có thể thực hiện cơ chế, mời chuyên gia thẩm định giá độc lập hoặc các công ty thẩm định giá để tiến hành việc thẩm định giá theo giá thị trường của mảnh đất có khả năng bị thu hồi để từ đó có phương án thu hồi sát nhất với giá của thị trường từ đó đảm bảo quyền lợi của người dân. Cơ chế thỏa thuận trong thu hồi đất được coi là cơ chế mở, linh hoạt, đáp ứng tốt nhất lợi ích của các chủ thê trong hoạt động thu hồi đất.
3.2.2.2. Đảm bảo đời sống cho người dân có đất bị thu hồi
Tránh tình trạng khiếu kiện khi THĐ, Nhà nước khi thực hiện THĐ phải: (1) Đảm bảo nguyên tắc dân chủ, khách quan, công bằng, công khai. Người dân phải được thông báo về kế hoạch THĐ, có quyền và nghĩa vụ tham gia vào việc kiểm đếm để tránh tình trạng khiếu kiện; (2) luôn ưu tiên bồi thường bằng việc giao đất mới khi có đủ điều kiện quy định và chỉ bồi thường bằng tiền khi không có đất để bồi thường; (3) phải bố trí tái định cư, ưu tiên bố trí tái định cư tại chỗ trong trường hợp hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước thu hồi đất ở mà phải di chuyển chỗ ở.
3.2.2.3. Minh bạch trình tự, thủ tục, thu hồi và cưỡng chế thu hồi đất
Việc minh bạch quy trình THĐ đòi hỏi không chỉ công khai quy trình, thủ tục mà còn là quyền của người dân được phép tham gia bàn bạc ngay từ đầu đối với các dự án thu hồi đất. Việc cưỡng chế thì cần quy định cụ thể trình tự, thủ tục cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm và quyết định thu hồi đất, tránh việc lạm quyền của các cơ quan công quyền.
Theo tác giả, trình tự, thủ tục, và cưỡng chế THĐ cần phải hết sức công khai, minh bạch.
pháp luật cho người dân
Lực lượng cán bộ làm công tác quản lý đất đai còn thiếu về số lượng, yếu về chuyên môn, nhất là cán bộ ở cơ sở, dẫn tới tình trạng làm mất lòng tin của nhân dân. Tiêu cực trong quá trình thu hồi đất, đặc biệt là vấn đề tham nhũng trong thực hiện bồi thường, hỗ trợ vi phạm nguyên tắc công bằng, dân chủ, thiếu tính khách quan khi giải quyết công việc cần sớm khắc phục. Cần phải nâng cao trình độ, chuyên môn nghiệp, đạo đức công vụ cho đội ngũ cán bộ làm công tác thực thi pháp luật về đất đai, đặc biệt trong các dự án sử dụng đất vào mục đích phát triển kinh tế.
Cần tiến hành đồng bộ các giải pháp sau:
- Tăng cường tuyển chọn thêm cán bộ, công chức có trình độ chuyên môn và nghiệp vụ cao phù hợp với nhiệm vụ.
-Bố trí hợp lý cán bộ, công chức phù hợp với năng lực trình độ chuyên môn của từng người; sàng lọc và loại bỏ những cán bộ thoái hoá, biến chất; thực hiện quản lý tốt hoạt động của công chức, có chế độ khen thưởng và kỷ luật, chế độ đãi ngộ thích đáng.
- Thường xuyên tổ chức các lớp, khóa đào tạo và bồi dưỡng đội ngũ cán bộ, công chức có liên quan trong lĩnh vực đất đai, đặc biệt là THĐ để thực hiện tốt nhiệm vụ, đáp ứng yêu cầu của thực tiễn thay đổi và nhằm nâng cao tinh thần trách nhiệm và đạo đức nghề nghiệp của cán bộ, công chức.
Tiểu kết chương 3
Tại chương 3 của luận văn, học viên phân tích về phương hướng và giải pháp nâng cao hiệu quả thu hồi đất nông nghiệp ở Việt Nam hiện nay.
Thứ nhất về phương hướng thu hồi đất nông nghiệp trong giai đoạn hiện nay. Chúng ta cần đảm bảo các nguyên tắc sau đây. Một là cần đảm bảo đúng chủ trương chính sách của Đảng và Nhà nước; hai là cần đảm bảo tình hình thực tiễn phát triển kinh tế xã hội của từng địa phương; ba là đảm bảo quyền con người quyền công dân trong thu hồi đất nông nghiệp.
Thứ hai về các giải pháp hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất thì cần đảm bảo hoàn thiện luật đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành về chủ thể có thẩm quyền thu hồi đất, về trình tự, thủ tục thu hồi đất nông nghiệp, về đền bù hỗ trợ tái định cư trong thu hồi đất nông nghiệp.
Thứ ba về các giải pháp nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp chúng ta cần phải thực hiện các giải pháp về tổ chức cán bộ, nâng cao năng lực, hiệu quả làm việc của các cơ quan nhà nước; cần nâng cao nhận thức, ý thức của người dân về công tác thu hồi đất, cần đảm bảo quan hệ phối hợp giữa các cơ quan trong hoạt động thu hồi đất.
KẾT LUẬN
THĐ là một vấn đề quan trọng trong chính sách đất đai của Nhà nước, là bước ngoặt thay đổi cuộc sống, ảnh hưởng đến số phận của nhiều người