1.2.1. Sự cần thiết của pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp
Trong các tác phẩm kinh điển của mình C.Mác phân tích rằng: “Pháp luật phải lấy xã hội làm cơ sở, pháp luật phải là sự biểu hiện của lợi ích và nhu cầu chung của xã hội”, “chừng nào Bộ luật không còn thích hợp với xã hội nữa thì nó sẽ biến thành mớ giấy lộn.”[3, tr.332-333]. Hay nói cách khác, với tư cách là phạm trù thuộc kiến trúc thượng tầng, pháp luật phải phản ánh phù hợp với cơ sở hạ tầng đang tồn tại. Do vậy, THĐ cho dù với mục đích gì và trong trường hợp nào thì bản chất của nó cũng thể hiện mối quan hệ có liên quan đến tài sản giữa một bên là Nhà nước và một bên là NSDĐ, cần thiết phải được điều chỉnh bằng pháp luật, và pháp luật THĐ này phải căn cứ từ thực tiễn để có thể đưa ra những quy định phù hợp, không phải là “mớ giấy lộn”. Việc điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động thu hồi đất của nhà nước là nhằm thể hiện thông qua các phương diện chính sau đây:
Thứ nhất, xuất phát từ vai trò của pháp luật trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội
Quan hệ THĐ do vậy không chỉ là quan hệ giữa các chủ thể sử dụng đất thông thường, mà còn là quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất – quan hệ mà về bản chất là không mang tính bình đẳng. Không những thế, việc THĐ còn làm ảnh hưởng tới quyền của chủ thể sử dụng đất và phần nào làm ảnh hưởng tới đời sống của những cá nhân đang sử dụng đất. Do
vậy, khi thực hiện THĐ dễ đẫn đến tâm lý phản kháng của nhân dân, nhất là khi bị lực lượng xấu xúi giục. Ngoài ra, để tránh việc lạm quyền, sai sót trong công tác THĐ, làm mất niềm tin của nhân dân, việc thu hồi này không được hành xử tùy tiện mà phải tuân thủ pháp luật nhằm đảm bảo thực hiện lợi ích của Nhà nước, của xã hội, không làm phương hại đến lợi ích hợp pháp của người bị THĐ.
Thứ hai, thông qua hoạt động quy định của pháp luật, thực hiện quyền quản lý nhà nước thì sẽ bảo vệ tốt hơn quyền và lợi ích của người bị thu hồi đất, bảo đảm được tính chặt chẽ, đúng luật của hoạt động này.
Việc THĐ theo sự điều chỉnh của pháp luật giúp thực hiện tốt công nghiệp hóa, hiện đại hóa mang lại diện mạo mới cho đất nước theo đường lối mà Đảng và Nhà nước đã đề ra. Ngoài ra, THĐ được điều chỉnh bằng pháp luật sẽ đảm bảo việc bồi thường đối với người sử dụng đất mà có đất bị thu hồi được Nhà nước sẽ được thực hiện theo quy định của pháp luật, quyền của người có đất bị thu hồi còn bị đảm bảo bởi Nhà nước còn phải có chính sách hỗ trợ, ổn định đời sống cho cư dân bị thu hồi đất, hay hỗ trợ công ăn việc làm cho người sử dụng đất nông nghiệp bị thu hồi. Nhờ những công tác này sẽ hạn chế sự phát sinh các tranh chấp, khiếu kiện từ phía người dân có đất bị thu hồi, từ đó góp phần duy trì trật tự an toàn xã hội, ổn định chính trị.
Thứ ba, Trong quá trình thu hồi đất, việc bồi thường hỗ trợ khi thu hồi đất chính là quá trình đảm bảo tính công bằng và hài hòa hóa lợi ích giữa các bên.
Ở nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, việc các chủ thể tuân thủ và đảm bảo tính pháp chế là rất quan trọng, quyền và lợi ích của chủ thể này sẽ không bị xâm phạm nếu như họ không làm ảnh hướng đến chủ thể khác. Qua việc chấp hành, tuân thủ các quy định của pháp luật đất đai nói chung THĐ nói riêng, người bị THĐ tự điều chỉnh hành vi ứng xử của mình, giúp người bị THĐ vừa có thể đòi hỏi được sự bảo hộ cho lợi ích hợp pháp của mình,
đồng thời lại không gây phương hại cho Nhà nước và xã hội. Không những thế, việc tuân thủ pháp luật trong THĐ của cơ quan nhà nước có thẩm quyền còn góp phần làm hạn chế thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của NSDĐ. Nhờ vậy, mới có thể giảm bớt những tranh chấp phát sinh khi Nhà nước THĐ nông nghiệp.
Thứ tư, việc quy định rõ ràng, đầy đủ hệ thống pháp luật thì quá trình thu hồi đất sẽ thuận lợi hơn.
Những nội dung như khi nào là THĐ cho phát triển kinh tế vì lợi ích quốc gia, công cộng; hay cơ sở, căn cứ của việc THĐ; hay thẩm quyền, trình tự, thủ tục thu hồi và phương thức giải quyết hậu quả do việc THĐ gây ra chỉ có thể thông qua việc được thể chế, quy định bằng pháp luật mới đảm bảo được tính rõ ràng, minh bạch và nhờ vậy mà đảm bảo được sự tuân thủ đồng bộ từ trên xuống dưới, hay giữa các trường hợp trong cùng một vụ việc THĐ.
1.2.2. Khái niệm, đặc điểm của pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp
Pháp luật vẫn là phương thức quản lý nhà nước và điều chỉnh quan hệ xã hội hiệu quả nhất. Nhóm quan hệ xã hội trong lĩnh vực đất đai nói chung và trong lĩnh vực thu hồi đất nói riêng do vậy cũng được điều chỉnh bằng pháp luật nhằm định hướng các quan hệ này đi theo một trật tự chung.
Nghiên cứu, tìm hiểu nội dung các quy định về nguyên tắc, điều kiện, nội dung và phương thức bồi thường, trình tự, thủ tục, việc giải quyết khiếu nại, tố cáo về THĐ, và bồi thường THĐ nông nghiệp có thể thấy pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp là một chế định quan trọng của pháp luật đất đai Việt Nam và được hiểu về mặt lý luận như sau: “Pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp là tổng hợp các quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp, nhằm giải quyết hài hòa lợi ích của Nhà nước, lợi ích của chủ đầu tư và của người bị thu hồi đất”.
Đặc điểm pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp
Đặc điểm của hệ thống quy định pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp:
Thứ nhất,với đặc trưng “Nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và thống nhất quản lý về đất đai”1, pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp cũng chịu sự ảnh hưởng và chi phối bởi hình thức sở hữu toàn dân về đất đai. Như vậy, với tính chất là chủ thể thực hiện quyền đại diện của toàn dân trong lĩnh vực đất đai thì nhà nước thực hiện hoạt động phân bổ và phát triển hệ thống quy hoạch kế hoạch sử dụng đất. Điều này có nghĩa hệ thống pháp luật về thu hồi đất được xác định mang tính chất đặc biệt riêng có.
Thứ hai, cơ sở để thu hồi đất nông nghiệp không chỉ dựa trên những nhu cầu cần thiết để phát triển kinh tế, xã hội cũng như đảm bảo an ninh quốc phòng và thu hồi khi có vi phạm, trong đó có tính đến thiệt hại vật chất thực tế, mà người nông dân phải gánh chịu khi Nhà nước thu hồi đất, mà còn phải tính đến những tổn hại phi vật chất ở thời điểm thu hồi và trong tương lai mà người nông dân phải đối mặt. Bởi lẽ, đối tượng bị thu hồi đất nông nghiệp có điều kiện sống và công việc để mưu sinh mang đặc thù riêng, khác với các chủ thể sử dụng đất khác, đất bị thu hồi chính là tư liệu sản xuất chính không gì thay thế được, của một nghề nghiệp được coi là duy nhất đối với người nông dân.
Thứ ba, Có thể nói trong quá trình điều chỉnh pháp luật về thu hồi đất thì hệ thống này phải điều chỉnh mang tính hài hòa lợi ích công và tư giữa nhà nước và người sử dụng đất. Điều này bởi vì quyền sử dụng đất là một loại quyền về tài sản được pháp luật bảo hộ, hơn thế nữa đất nông nghiệp còn được coi là tư liệu sản xuất đặc thù của người nông dân, do vậy, khi thu hồi đất để sử dụng cho mục đích chung thì Nhà nước phải chú trọng bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất nông nghiệp bị thu hồi, dựa trên cơ sở.
Như vậy có thể thấy pháp luật về THĐ nông nghiệp là lĩnh vực thu hút sự quan tâm của nhiều giai tầng trong xã hội do nó có liên quan trực tiếp đến lợi ích của người bị thu hồi đất, cũng như các tổ chức được giao đất để sử dụng đất. Chính vì vậy nếu các quy định về THĐ nói chung và THĐ nông nghiệp nói riêng mà được ban hành phù hợp với thực tiễn, bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp của người dân thì được dân đồng tình ủng hộ, chính sách pháp luật dễ đi vào thực tiễn cuộc sống; kết quả là việc thu hồi đất được thực hiện nhanh chóng, dứt điểm.
1.2.3. Cơ cấu về nội dung của pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp
Sự phân bổ và điều chỉnh quỹ đất từ người này sang người khác thông qua cơ chế THĐ, giao đất, cho thuê đất để phúc đáp sự đa dạng về sử dụng đất của các chủ thể sử dụng đất, của nhà nước và nhu cầu chung của xã hội trong thực tế là tất yếu đặt ra. Chính vì vậy việc quy định các căn cứ để Nhà nước THĐ là vô cùng cần thiết và mang tính khách quan. Theo tác giả các nội dung cần xem xét, hoàn thiện trong pháp luật về THĐ như sau: (i) Nhóm quy phạm quy định về cơ sở, căn cứ pháp lý để THĐ; (ii) Nhóm quy phạm quy định về nội dung, trình tự, thủ tục và thẩm quyền THĐ; (iii) Nhóm quy phạm quy định về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước THĐ; (iv) Nhóm quy phạm quy định về khiếu nại khi Nhà nước THĐ.
1.2.3.1. Điều chỉnh bằng pháp luật về cơ sở, căn cứ pháp lý để thu hồi đất
Theo quy định tại Điều 66 Luật đất đai năm 2013 thì UBND cấp tỉnh và UBND cấp huyện là cơ quan có thẩm quyền THĐ. Với mỗi trường hợp THĐ khác nhau, pháp luật cũng quy định những căn cứ THĐ đó khác nhau cho phù hợp nhằm đảm bảo việc THĐ là có cơ sở, có lý do chính đáng, hạn chế tình trạng tùy tiện và lạm dụng khi THĐ, ảnh hưởng đến quyền lợi của người sử dụng đất.
1.2.3.2. Điều chỉnh bằng pháp luật về nội dung, trình tự, thủ tục và thẩm quyền thu hồi đất
Như đã phân tích, QSDĐ đã là quyền tài sản, và chính là tài sản, nên THĐ là thu tài sản của NSDĐ không những cần phải được điều chỉnh bởi pháp luật nước ta, phù hợp với Điều 54 HP 2013: “QSDĐ được pháp luật bảo hộ”, mà còn phải tương thích với các quy định của pháp luật quốc tế mà nước ta đã cam kết thực hiện, như Điều 17 Tuyên ngôn toàn thế giới về quyền con người, quyền công dân năm 1948 (được Đại hội đồng Liên hiệp quốc thông qua và công bố theo Nghị quyết số 217A (III) ngày 10/12/1948) quy định rằng, mọi người đều có quyền sở hữu tài sản của riêng mình hoặc tài sản sở hữu chung với người khác, cũng như không ai bị tước đoạt tài sản một cách tùy tiện.
Về quy phạm nội dung, các trường hợp THĐ phải được xem xét, xuất phát từ yêu cầu khác nhau về phát triển kinh tế, xã hội hay an ninh quốc gia. Vì vậy, cần thiết phải xác định rõ mục đích THĐ, nhằm làm rõ ranh giới giữa lợi ích công và tư.
Về quy phạm thủ tục, tức là những thủ tục được quy định khi tiến hành THĐ, cách thức để thực hiện thẩm quyền của từng cơ quan Nhà nước, cũng như cá nhân được trao quyền và trách nhiệm của cả NSDĐ đều phải tuân theo, nhằm đảm bảo cho các quy phạm nội dung được thực hiện có hiệu lực và hiệu quả theo yêu cầu đặt ra. Đây cũng chính là điều kiện để bảo đảm cho pháp chế được giữ vững, mở rộng dân chủ và thể hiện tính công khai trong hoạt động quản lý nhà nước [13, tr.313-314]. Mọi hoạt động, hành vi của cán bộ quản lý nhà nước về đất đai, của người có đất bị thu hồi, của chủ đầu tư và các chủ thể khác có liên quan đều phải tuân thủ theo quy trình, thủ tục cụ thể.
Do đó, các quy định về trình tự, thủ tục cần phải đáp ứng các tiêu chí: (1) nhằm hướng tới đảm bảo tính minh bạch, dân chủ và công khai về THĐ, trên tinh thần tôn trọng và lấy dân làm gốc. Thực hiện điều này nhằm xác
định quá trình bảo đảm cho hoạt động dân chủ trong quá trình thu hồi đất, đảm bảo quyền lợi của người dân trong hoạt động thu hồi đất, tránh các hoạt động mang tính mệnh lệnh quyền uy và cường chế. Vai trò của nhà nước chỉ đặt ra sau khi quy trình, thủ tục đã được áp dụng và tuân thủ triệt để, đúng pháp luật, các biện pháp giải thích và thuyết phục đã được áp dụng mà không đạt được mục đích đặt ra; (2) trình tự, thủ tục THĐ phải đảm bảo cho người dân biết những công việc họ phải làm, phải thực hiện liên quan đến THĐ, đảm bảo cho người dân chủ động và có kế hoạch trong việc thu xếp thời gian và kế hoạch di chuyển tài sản ra khỏi khu vực đất bị thu hồi một cách an toàn và hiệu quả nhất.
Về quy phạm thẩm quyền THĐ giúp xác định rõ giới hạn thẩm quyền của cơ quan có thẩm quyền THĐ trong từng trường hợp cụ thể. Thực chất giới hạn này nhằm ràng buộc trách nhiệm của nhà nước trong việc thực hiện các yêu cầu về thẩm quyền. Thẩm quyền thu hồi đất thuộc về ai, chủ thể nào cần được xác định chi tiết, đầy đủ tránh tình trạng lạm quyền, và tùy tiện.
1.2.3.3. Điều chỉnh bằng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất
Việc THĐ nhanh hay chậm, THĐ diễn ra thuận lợi hay không, có sự đồng thuận hay không đồng thuận giữa nhà nước với người dân vấn đề mấu chốt nằm ở bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Qúa trình xây dựng các quy định của phap luật có liên quan đến hoạt động bồi thường hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất sẽ mang lại hiệu quả cao, góp phần ổn định trật tự xã hội và tránh sự chống đối của người dân.
Điều 2(3) Công ước quốc tế các quyền dân sự và chính trị yêu cầu các Quốc gia thành viên Công ước đảm bảo “sự đền bù hiệu quả” cho những người có quyền lợi bị tổn hại và xác định nghĩa vụ của “nhà chức trách có thẩm quyền trong việc bảo đảm những đền bù đó được thực hiện” [15, tr.56- 57]. Do vậy, Hiến pháp hiện hành nước ta đã khẳng định, QSDĐ được pháp
luật bảo hộ và việc THĐ phải công khai, minh bạch, được bồi thường theo quy định của pháp luật. Ngoài ra, cần phải xác định rõ, các hậu quả bất lợi của người sử dụng đất khi Nhà nước THĐ để xây dựng công trình cần phải được cả nước chia sẻ. Do vậy, pháp luật về bồi thường khi Nhà nước THĐ trước hết phải đáp ứng quyền lợi của người bị THĐ.
1.2.3.4. Điều chỉnh pháp luật về khiếu nại khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
Hiến pháp năm 2013 xác định rằng, “mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân; cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải tiếp nhận, giải quyết khiếu nại, tố cáo.” Quy định này được thể hiện tại Điều 30. Như vậy, khiếu nại là quyền hiến định. Khi NSDĐ nông nghiệp cho rằng, quyền và lợi ích hợp pháp của họ bị tác động bởi các quyết định hành chính của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, hoặc người được trao quyền có liên quan đến việc thu hồi đất, xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ,