nghiên cứu khoa học công nghệ từ nguồn ngân sách nhà nước
1.4.1. Cơ chế tài chính đối với khoa học và công nghệ tại một số quốc gia trên thế giới
Ở châu Âu, Hoa Kỳ cũng như nhiều quốc gia có nền khoa học công nghệ phát triển khác trên thế giới, họ luôn nhận thức rõ vai trò quan trọng của khoa học công nghệ và việc đầu tư cho phát triển khoa học công nghệ, hội nhập kinh tế tri thức.
Tại các quốc gia đó, các tổ chức khoa học công nghệ có 3 nguồn đầu tư chính: Ngân sách nhà nước (NSNN), khu vực tư nhân (các doanh nghiệp và cá nhân) và các tổ chức quốc tế và tổ chức nước ngoài. Trong đó, 2 nguồn đầu là chủ yếu. NSNN chỉ đầu tư vào những lĩnh vực thuộc nghiên cứu khoa học và phát triển công nghệ (R&D) như nghiên cứu cơ bản, nghiên cứu tạo nền tảng phát triển cho các ngành, nghiên cứu nâng cao năng lực quản lý của các cơ quan nhà nước và những lĩnh vực thuộc R&D đòi hỏi vốn đầu tư rất lớn mà khu vực tư nhân không thể đầu tư.
Cơ quan quản lý KHCN ở các nước tuy khác nhau nhưng đều có trách nhiệm hỗ trợ Chính phủ trong quản lý nghiên cứu khoa học. Như hoạt động nghiên cứu KH&CN ở Hoa Kỳ chủ yếu thông qua mô hình Quỹ Khoa học quốc gia Hoa Kỳ (NSF) được thành lập bởi Đạo luật Quỹ Khoa học Quốc gia năm 1950 với nhiệm vụ thúc đẩy tiến bộ khoa học, thúc đẩy sức khoẻ, sự thịnh vượng và phúc lợi quốc gia, đảm bảo quốc phòng. Quỹ là cơ quan thuộc chính phủ Hoa Kỳ chuyên hỗ trợ cho NCCB và giáo dục trong tất cả các lĩnh vực phi y tế về khoa học và kỹ thuật. Hay như hoạt động nghiên cứu khoa học tại Vương quốc Anh được tài trợ thông qua 7 hội đồng nghiên cứu (RCUK). Nhìn chung, phương thức hoạt động của các hội đồng là giống nhau, tuy nhiên, trong một số trường hợp có những đặc thù riêng biệt. Kinh phí hàng năm cho RCUK được cấp thông qua ngân sách nhà nước. RCUK chịu trách
nhiệm trước Quốc hội về tài trợ cho khoa học thông qua Bộ Kinh doanh, Năng lượng và Chiến lược công nghiệp (BEIS). Tại Nhật Bản, Bộ Giáo dục, Văn hóa, Thể thao, Khoa học và Công nghệ Nhật Bản (MEXT) và Hiệp hội Xúc tiến Khoa học Nhật Bản (JSPS) là hai cơ quan tổ chức và quản lý phần kinh phí liên quan đến đông đảo người làm nghiên cứu tại Nhật Bản. Các đề tài khoa học cơ bản tại Nhật Bản được tài trợ thông qua Quỹ tài trợ nghiên cứu khoa học do MEXT và JSPS quản lý.
Về quyền quyết định ngân sách, thông thường ở các quốc gia theo thể chế dân chủ thì quốc hội (nghị viện) là cơ quan quyết định cao nhất về phân bổ ngân sách nhưng thường chỉ là phê duyệt tổng chi và cơ cấu chính.
Về tiêu chí phân bổ ngân sách, trên thế giới có hai hệ tiêu chí phân bổ ngân sách nói chung, trong đó có phân bổ NSNN cho KH&CN, đó là các tiêu chí phân bổ ngân sách theo đầu vào và các tiêu chí phân bổ ngân sách theo đầu ra, kết quả. Phân bổ ngân sách theo đầu vào là việc phân bổ ngân sách dựa trên các yếu tố đầu vào để vận hành hoạt động của một tổ chức, chẳng hạn như: Chi cho nhân viên, chi quản lý chung, chi cơ sở vật chất… Phân bổ và quản lý ngân sách theo đầu ra, kết quả (Output Budgeting) là Nhà nước thực hiện quản lý xã hội theo mô hình DN – phải lấy kết quả để đánh giá chất lượng của mỗi tổ chức và cá nhân. Các chương trình hoặc dự án nghiên cứu phải có báo cáo giải trình với nhiều nội dung cụ thể trong đó phải nêu được: Sứ mệnh hoặc mục tiêu nghiên cứu; Các chỉ tiêu có thể đo lường được của từng mục tiêu nghiên cứu; Đối với lĩnh vực quản lý nhà nước thì phải mô tả được sự phát triển của lĩnh vực hoặc chức năng mà bộ hoặc ngành đó chịu trách nhiệm trong tương lai sẽ như thế nào với các chỉ tiêu có thể đo lường được… Ví dụ như NSF quan tâm chủ yếu đến kết quả đầu ra mà không khắt khe xét duyệt đầu vào, quá trình quản lý tài trợ của NSF được thực hiện thông qua các giai đoạn như: (i) đề xuất đề cương nghiên cứu; (ii) bình duyệt đề cương nghiên cứu; và (iii) quản lý tiến trình nghiên cứu.
Về thời kỳ phân bổ, kinh nghiệm một số nước như Ireland, Anh, Đài Loan, Australia… cho thấy xác định kỳ phân bổ ngân sách cho khoa học từ 3 đến 5 năm là hợp lý [36].
Tương ứng với hai hệ thống tiêu chí phân bổ ngân sách đã nêu trên là hai hệ thống kiểm soát khác nhau. Ở hệ thống quản lý ngân sách theo đầu vào, việc kiểm soát tập trung xem khoản chi đó có đúng mục lục đầu vào được chi đúng định mức không, đúng tiêu chuẩn, đúng thẩm quyền không? Và có chứng cứ chứng minh tính trung thực của khoản chi không?… Ở hệ thống quản lý ngân sách theo đầu ra cần kiểm soát xem khoản chi đó có đạt các kết quả đầu ra theo cam kết hoặc theo yêu cầu, có bị sử dụng cho mục đích khác hay có tham nhũng không?…
Nhìn chung, Nhà nước ở các nước có nền KHCN phát triển thực hiện giao quyền tự chủ tối đa cho các nhà khoa học với quy định rõ ràng về quyền hạn và trách nhiệm. Cơ quan nhà nước có thẩm quyền phân bổ ngân sách và giám sát việc thực hiện. Các nhà khoa học có thể đề xuất đề tài, dự án nghiên cứu bất kỳ khi nào cần thiết, hệ thống quỹ về KH&CN sẽ là nơi đánh giá, lựa chọn các nghiên cứu được đề xuất, sau đó tài trợ kinh phí và theo dõi quá trình thực hiện. Các cơ quan có trách nhiệm của Chính phủ và Quốc hội có quyền kiểm tra chi tiêu, chống tham nhũng, lạm quyền cũng như kiểm tra việc thực hiện quy định của Nhà nước đối với các cơ sở nghiên cứu và đối với các nhà khoa học. Cơ chế này phù hợp với đặc thù sáng tạo của hoạt động KH&CN với tính rủi ro (mạo hiểm), tính trễ và tính thực tiễn. Vì thế, người làm khoa học phải được trao quyền tự chủ cao, nhưng kèm theo đó trách nhiệm nặng nề đối với sản phẩm khoa học của họ, thôi thúc họ dành trọn tâm huyết cho nghiên cứu.
Từ các mô hình trên có thể thấy rằng, dù tồn tại dưới dạng Quỹ nghiên cứu khoa học hay Hội đồng nghiên cứu khoa học, các nước trên đều có những điểm nổi bật và tương đồng, đó là: (i) Kinh phí tài trợ cho NCCB phần lớn là
từ ngân sách nhà nước với quy mô tài trợ lớn, cách thức giải ngân và cấp kinh phí linh hoạt, phát huy tối đa tính chủ động của tổ chức tài trợ; (ii) Quá trình đánh giá nhận xét và phê duyệt thuyết minh thể hiện sự linh hoạt trong việc kết hợp giữa chuyên gia đánh giá, nhà khoa học và hội đồng khoa học nhằm tạo điều kiện thuận lợi nhất cho việc thực hiện ý tưởng nghiên cứu khoa học khi nhận được tài trợ, thời gian đánh giá tối đa 6 tháng thể hiện cách thức làm việc chuyên nghiệp của các tổ chức tài trợ tại các nước này; (iii) việc quản lý định kỳ và cuối kỳ đơn giản nhưng hiệu quả, phản ánh sự nghiêm khắc trong việc lựa chọn và phân loại đối tượng tài trợ.
1.4.2. Kinh nghiệm thực hiện cơ chế tài chính tại các Quỹ phát triển KH&CN quốc gia và Quỹ đổi mới công nghệ quốc gia
Trong những năm qua, được sự chỉ đạo của Đảng và Nhà nước, tài trợ cho KH&CN tại Việt Nam đã có những bước đổi mới, đặc biệt là việc chuyển từ tài trợ kinh phí thực hiện đề tài thông qua các nhiệm vụ KH&CN sang tài trợ kinh phí thông qua cơ chế quỹ.
Quỹ Phát triển KH&CN Quốc gia (viết tắt là NAFOSTED) được thành lập theo Nghị định số 122/2003/NĐ-CP ngày 22/10/2003 của Chính phủ và chính thức đi vào hoạt động từ tháng 3/2008. Ngày 03/4/2014, Chính phủ ban hành Nghị định số 23/2014/NĐ-CP thay thế cho Nghị định số 122/2003/NĐ- CP quy định về điều lệ tổ chức và hoạt động của Quỹ. Quỹ trực thuộc Bộ Khoa học và Công nghệ, có tư cách pháp nhân, có con dấu riêng, được mở tài khoản tại Kho bạc Nhà nước và tại Ngân hàng trong và ngoài nước. Phần lớn kinh phí tài trợ của NAFOSTED dành riêng cho chương trình NCCB trong khoa học tự nhiên và kỹ thuật; khoa học xã hội và nhân văn; Mặc dù mới ra đời nhưng cho đến nay NAFOSTED đã khẳng định vai trò của mình trong việc thúc đẩy công bố quốc tế của Việt Nam, từ khi ra đời cho đến nay số bài
báo do NAFOSTED tài trợ chiếm khoảng 20% số bài báo của Việt Nam; chiếm khoảng 60% số bài báo do Việt Nam tài trợ. [21]
Quỹ Đổi mới công nghệ quốc gia (viết tắt là NATIF) được thành lập, hoạt động theo quy định tại Điều 39 của Luật Chuyển giao công nghệ năm 2006 và Điều 38 của Luật Chuyển giao công nghệ năm 2017; Quyết định số 1342/QĐ-TTg ngày 05/8/2011 của Thủ tướng Chính phủ về việc thành lập Quỹ Đổi mới công nghệ quốc gia; Quyết định số 1051/QĐ-TTg ngày 03/7/2013 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Điều lệ về Tổ chức và hoạt động của Quỹ Đổi mới công nghệ quốc gia. Năm 2015, Quỹ chính thức đi vào hoạt động. Việc thành lập Quỹ NATIF thể hiện sự quyết tâm của Chính phủ cũng như của Bộ KH&CN trong việc tập trung các nỗ lực nhằm nâng cao chất lượng tăng trưởng của nền kinh tế, đổi mới mô hình tăng trưởng theo hướng lấy KH&CN và hoạt động đổi mới sáng tạo làm nền tảng, tạo động lực cho sự phát triển bền vững của đất nước; xác định doanh nghiệp là trung tâm của hệ thống đổi mới sáng tạo quốc gia.
Điều đặc biệt, cơ chế thực hiện đối với cả 2 Quỹ nói trên đều rất đổi mới, linh hoạt, kịp thời và tiếp cận cách quản lý KH&CN trên thế giới. Đặc trưng lớn nhất của quỹ là tổ chức, bộ máy và phương thức hoạt động là đề cao tính tự quản, dân chủ và công khai.
Ví dụ, với cơ chế tài chính hiện tại của Quỹ NATIF được NSNN cấp vốn để thực hiện tài trợ và chi hoạt động của Quỹ đã góp phần giúp Quỹ chủ động triển khai các hoạt động. Quỹ NATIF có thể tiếp nhận đề xuất và xét chọn các nhiệm vụ KH&CN quanh năm, cấp kinh phí thực hiện nhiệm vụ theo tiến độ thực hiện được phê duyệt trong thuyết minh và ký kết trong hợp đồng thực hiện nhiệm vụ mà không phải phụ thuộc vào năm kế hoạch, hay nói cách khác, phương thức cấp phát kinh phí được đổi mới hơn so với cách thức truyền thống. Hơn nữa, với một số vốn được cấp từ ngân sách, Quỹ NATIF có
thể huy động được lượng vốn lớn hơn 2 đến 3 lần từ các doanh nghiệp đầu tư đổi mới công nghệ, mở rộng sản xuất.
Hoặc như đối với các đề tài, dự án được nhận tài trợ từ Quỹ NAFOSTED, đã được thực hiện cơ chế tự chủ theo đúng tinh thần của Thông tư liên tịch 27/2015/TTLT/BKHCN-BTC: Đề tài có thể thay đổi dự toán nhưng không được điều chỉnh tổng mức dự toán và hình thức giao khoán đã được phê duyệt .
Tùy theo trường hợp đề tài được phê duyệt dưới hình thức khoán chi đến sản phẩm cuối hay khoán chi từng phần theo thông tư 27, nội dung và thủ tục điều chỉnh sẽ được thực hiện tương ứng, cụ thể:
– Khoán chi đến sản phẩm cuối cùng: được quyền điều chỉnh mục chi và định mức chi trên cơ sở thống nhất của TCCT và CNĐT, phù hợp với quy chế chi tiêu nội bộ của TCCT, phương án triển khai các nội dung công việc của đề tài.
– Khoán chi từng phần: Đối với kinh phí không được giao khoán được điều chỉnh dự toán do cơ quan có thẩm quyền phê duyệt trên cơ sở đề xuất của tổ chức chủ trì. (chú ý không được điều chỉnh mức chi phí quản lý chung)
Như Đề án biên soạn Bộ Quốc sử Việt Nam đã áp dụng phương thức khoán chi tới sản phẩm cuối cùng trong thực hiện nhiệm vụ. Đây là một cơ chế tự chủ quan trọng tháo gỡ nhiều khó khăn trong quá trình biên soạn bộ Quốc sử, khi mà người thực hiện chính là những nhà khoa học đầu ngành, có người đã nghỉ hưu, có người cao tuổi. Thủ tục hành chính của các đề tài cũng có nhiều đơn giản hơn cho các chủ nhiệm đề tài. Thay cho việc phải có hội đồng nghiệm thu các cấp, đề tài nhận tài trợ của quỹ NAFOSTED chỉ cần gửi hồ sơ đánh giá kết quả đề tài gồm các sản phẩm theo hợp đồng về Quỹ. Cơ quan điều hành Quỹ tổng hợp kết quả đánh giá kết quả để Hội đồng Quản lý
Quỹ xem xét, quyết định. Mọi tiến độ và hoạt động trong quá trình thực hiện đều được công khai trên hệ thống.
1.4.3. Bài học rút ra cho VPĐA
Có thể nói, việc trao quyền tự chủ cao cho các tổ chức KHCN công lập là xu hướng tất yếu của phát triển khoa học trên thế giới. Qua kinh nghiệm một số nước và một số quỹ trong nước, có thể rút ra một số kết luận và bài học kinh nghiệm như sau:
- Cần giao quyền tự chủ ở mức độ cao hơn nữa cho tổ chức khoa học công nghệ nói chung và tổ chức KHCN lập nói riêng.
- Nhà nước cần đổi mới phân bổ ngân sách theo kết quả đầu ra và đảm bảo tính công khai, minh bạch, có các tiêu chí định lượng rõ ràng. NS cấp theo hình thức khoán, không phải lập theo tiểu mục để các đơn vị có thể linh hoạt trong các khoản chi nhằm đạt được hiệu quả hoạt động tốt nhất. Và áp dụng chế độ hậu kiểm chặt chẽ.
- Đặc điểm của lĩnh vực nghiên cứu khoa học và công nghệ là: Có thể phải trải qua nhiều thử nghiệm thất bại mới có thành công, đặc biệt là đối với nghiên cứu cơ bản và nghiên cứu ứng dụng kỹ thuật; Đối với lĩnh vực khoa học xã hội thì kết quả rất khó đo lường. Như vậy, nếu xét theo kết quả để phân bổ ngân sách thì kết quả thất bại trong nghiên cứu khoa học cũng phải coi là kết quả. Vì vậy nên cải thiện việc đánh giá định kỳ, cuối kỳ. Trường hợp giữ kết luận không đạt và truy thu kinh phí (nếu có) thì nên đưa ra các tiêu chí đối với việc xác định nguyên nhân một cách cụ thể.
- Nhà nước cần có những chính sách, thông tư, hướng dẫn đi kèm để hỗ trợ cơ chế tự chủ tài chính trong các lĩnh vực khoa học khác nhau có những đặc thù riêng.
Tiểu kết chương 1
Từ những phân tích làm rõ các khái niệm về đơn vị sự nghiệp công lập, khái niệm cơ chế tự chủ tài chính, nội dung tự chủ tài chính, các tiêu chí đo lường cùng các nhân tố ảnh hưởng đến tự chủ tài chính của đơn vị KHSNCL… cũng như nghiên cứu kinh nghiệm về cơ chế tài chính cho hoạt động nghiên cứu khoa học của một số quốc gia trên thế giới có thể khẳng định việc giao quyền tự chủ cho các tổ chức KHCN nói chung và tổ chức KHCN công lập nói riêng là phù hợp quy luật. Nếu như hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp là vì mục tiêu lợi nhuận thì hoạt động sự nghiệp của các tổ chức KHCN công lập là hướng tới mục tiêu kinh tế - xã hội của cả cộng đồng. Nguồn tài chính phục vụ các hoạt động này chủ yếu là từ nguồn NSNN thay vì vốn huy động chủ yếu từ khu vực tư nhân của các doanh nghiệp. Các doanh nghiệp được tự chủ và tự chịu trách nhiệm về các hoạt động tài chính của mình, làm những gì pháp luật không cấm; trong khi đó, quyền tự chủ tài chính của các tổ chức KHCN công lập là tự chủ có điều kiện đối với từng loại đơn vị, được quy định cụ thể trong các văn bản pháp quy.
Chính vì vậy, tăng cường cơ chế tự chủ tài chính sẽ là điều kiện giúp các đơn vị phát huy khả năng sẵn có về trí tuệ, nguồn nhân lực, cơ sở vật chất để