Theo WB và IMF trong khuôn khổ toàn diện đánh giá bền vững nợ (Debt Sustainability Analysis Framework - DSF) của các nước thu nhập thấp, tháng 4 năm 2005 có đưa ra tiêu chí đánh giá an toàn nợ công đối với các quốc gia có thu nhập thấp dựa vào Nghĩa vụ nợ (Debt service) và Khối lượng nợ (Debt stock). Khối lượng nợ có thể được đo lường bằng giá trị danh nghĩa hoặc giá trị hiện tại của nợ. Theo hướng dẫn thì không có hạn mức an toàn chung cho các nước với điều kiện kinh tế, xã hội, chính trị khác nhau. Các tiêu chí đánh giá mức độ an toàn của nợ công phụ thuộc vào chất lượng thể chế và năng lực chính sách của mỗi nước. Nợ công được phân loại theo ba nhóm, những nước có chất lượng thể chế và chính sách tốt có thể duy trì chỉ số nợ cao hơn những nước có chất lượng thể chế kém hơn
Bảng 1.2. Tiêu chí đánh giá mức độ bền vững về nợ nước ngoài theo giá trị hiện tại Gánh nặng nợ theo tiêu chí DSF
Chỉ số Chất lượng thể chế,
chính sách
NPV của nợ (%) Nghĩa vụ nợ (%)
Xuất khẩu GDP Thu
ngânsách Xuất khẩu Thu Ngân sách Yếu 100 30 200 15 20 Trung bình 150 40 250 20 25 Mạnh 200 50 300 25 35
Nguồn: A Guide to LIC DSA của IMF và WB
Giá trị hiện tại ròng (NPV) của tổng nợ là giá trị tính bằng đồng tiền hiện tại của dòng tiền trả nợ (bao gồm vốn gốc và nợ lãi) phải trả trong tương lai.
Tỷ lệ NPV của nợ/xuất khẩu: đo lường hiện giá thuần của nợ liên quan đến khả năng trả nợ của quốc gia từ nguồn thu xuất khẩu.
Tỷ lệ GDP của nợ/GDP: đo lường hiện giá thuần của nợ trên tổng thu nhập quốc nội.
Tỷ lệ NPV của nợ/thu ngân sách: đo lường hiện giá thuần của nợ liên quan đến khả năng trả nợ của quốc gia lấy từ nguồn thu NSNN. Tuy nhiên chỉ tiêu thứ hai chỉ được sử dụng nếu như đáp ứng đáp ứng hai điều kiện: Tỷ lệ xuất khẩu/GDP ≥ 30% và Tỷ lệ thu NSNN/GDP ≥ 15%
Nghĩa vụ nợ/xuất khẩu và Nghĩa vụ nợ/thu ngân sách: là những chỉ tiêu đo lường tính lỏng được WB và IMF đưa vào để đánh giá mức độ bền vững của nợ công. Nghĩa vụ nợ/xuất khẩu đo lường khả năng thanh toán nghĩa vụ nợ từ nguồn thu xuất khẩu còn nghĩa vụ nợ/thu ngân sách đo lường khả năng thanh toán nghĩa vụ nợ từ nguồn thu NSNN. Một quốc gia đảm bảo tính lỏng thì nghĩa vụ nợ/xuất khẩu ˂ 15% và nghĩa vụ nợ/thu NSNN ˂ 10%.
Ngoài những chỉ số cơ bản để kiểm soát mức nợ nói trên, người ta còn sử dụng những chỉ số khác nhau để phản ánh khía cạnh khác nhau của tình trạng nợ. Chẳng hạn, tỷ số giữa dự trữ ngoại hối trên tổng nợ là chỉ số thể hiện khả năng trả nợ của một nước bằng dự trữ ngoại hối của mình.
Như vậy, mỗi chỉ số thể hiện một khía cạnh khác nhau mức độ nợ nần của một nước. Để đánh giá mức độ nợ và khả năng trả nợ của một nước phải xem xét tất cả các chỉ số trong mối quan hệ với nhau. Có thể xảy ra trường hợp các chỉ số nợ không cùng nằm trong một mức nhất định mà nằm trong các mức khác nhau. Trong trường hợp đó phải xem xét lại nguyên nhân của sự không thống nhất đó. Tuy nhiên chỉ số nợ so với GDP có thể là chỉ số quan trọng nhất vì nó thể hiện khả năng trả nợ
lâu dài của nền kinh tế, chỉ số nợ trên giá trị xuất khẩu phản ánh được khả năng tạo nguồn trả nợ trong ngắn hạn. Do đó, việc phân tích an toàn nợ cần xem xét xu hướng của các chỉ số nợ trong một khoảng thời gian.
1.2.3.2. Các tiêu chí giám sát an toàn nợ công của Việt Nam
Theo Luật Quản lý nợ công và Thông tư số 56/2011/TT-BTC, hệ thống chỉ tiêu giám sát nợ bao gồm những chỉ số tổng hợp phản ánh mức độ nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia, khả năng thanh toán nợ trong quan hệ so sánh với các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô các tiêu chí giám sát an toàn nợ công bao gồm các chỉ tiêu về giám sát nợ công, nợ ngước ngoài của quốc gia, giám sát nợ quá hạn, cơ cấu kỳ hạn và lãi suất, đánh giá hiệu quả công tác quản lý nợ. Dưới đây là mô tả một số chỉ tiêu giám sát nợ
- Nợ công so với GDP: Chỉ số này phản ánh quy mô nợ công so với thu nhập của toàn bộ nền kinh tế và được tính tại thời điểm 31/12 hàng năm. Chỉ số này được tính như sau:
Tỷ lệ nợ công so với GDP =
Tổng dư nợ công tại thời điểm 31/12
x 100% GDP luỹ kế đến 31/12
- Nợ Chính phủ so với GDP: Chỉ số này phản ánh quy mô nợ Chính phủ so với thu nhập của toàn bộ nền kinh tế và được tính tại thời điểm 31/12 hàng năm. Chỉ số này được tính như sau:
Tỷ lệ nợ của Chính phủ so
với GDP
= Tổng dư nợ của Chính phủ tại thời điểm 31/12
x 100% GDP luỹ kế đến 31/12
- Nợ vay thương mại nước ngoài của Chính phủ so với GDP: Chỉ số này phản ánh quy mô nợ vay thương mại nước ngoài Chính phủ so với thu nhập của toàn bộ nền kinh tế và được tính tại thời điểm 31/12 hàng năm. Chỉ số này được tính như sau:
Tỷ lệ nợ vay thương mại
so với GDP = x 100% GDP luỹ kế đến 31/12
- Nợ được Chính phủ bảo lãnh so với GDP: Chỉ số này phản ánh quy mô nợ được Chính phủ bảo lãnh so với thu nhập của toàn bộ nền kinh tế và được tính tại thời điểm 31/12 hàng năm. Chỉ số này được tính như sau:
Tỷ lệ nợ được Chính phủ
bảo lãnh so với GDP =
Tổng dư nợ được CPBL tại thời điểm 31/12 x 100% GDP luỹ kế đến 31/12
- Nghĩa vụ nợ Chính phủ so với thu ngân sách nhà nước:
o Nghĩa vụ trả nợ (gốc, lãi, phí) của Chính phủ đối với các khoản vay về để cân đối ngân sách: Chỉ số này xác định quy mô nợ của Chính phủ đối với các khoản vay về để cân đối ngân sách đến hạn hàng năm so với khả năng trả nợ của Chính phủ bằng nguồn thu ngân sách nhà nước và được tính tại thời điểm 31/12 hàng năm. Chỉ số này được tính như sau:
Nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ đối với các khoản vay so với thu ngân
sách nhà nước
= Nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ đối với các khoảnvay về để cân đối ngân sách luỹ kế đến 31/12 x 100% Thu ngân sách nhà nước luỹ kế đến 31/12
o Nghĩa vụ trả nợ (gốc, lãi, phí) của Chính phủ đối với các khoản vay về cho vay lại: Chỉ số này xác định quy mô nợ gián tiếp của Chính phủ đến hạn hàng năm so với nguồn thu ngân sách nhà nước. Chỉ số này được tính như sau:
Tỷ lệ nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ đối với các khoản vay về cho vay lại so với thu ngân sách nhà nước
=
Nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ đối với các khoản cho vay lại luỹ kế đến 31/12
x 100% Thu ngân sách nhà nước luỹ kế đến 31/12 - Nghĩa vụ nợ dự phòng của Chính phủ so với thu ngân sách nhà nước: Tỷ lệ này xác định quy mô của nghĩa vụ nợ dự phòng phát sinh từ khoản vay, phát hành trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh so với nguồn thu ngân sách nhà nước và được tính tại thời điểm 31/12 hàng năm. Chỉ số này được tính như sau:
Tỷ lệ nghĩa vụ nợ dự phòng của
Nghĩa vụ nợ dự phòng của Chính phủ luỹ kế đến 31/12
Chính phủ so với thu NSNN = x 100%Thu ngân sách nhà nước luỹ kế đến 31/12 - Nợ chính quyền địa phương so với GDP: Chỉ số này phản ánh quy mô nợ của tất cả Chính quyền địa phương so với thu nhập của toàn bộ nền kinh tế và được tính tại thời điểm 31/12 hàng năm. Chỉ số này được tính như sau:
Tỷ lệ nợ của địa phương so với GDP
Tổng dư nợ của tất cả các địa phương tại thời điểm 31/12
= X 100% GDP luỹ kế đến 31/12
- Nợ nước ngoài của quốc gia so với GDP: Chỉ số này phản ánh tương quan giá trị dư nợ nước ngoài của một quốc gia so với thu nhập của toàn bộ nền kinh tế và được tính tại thời điểm 31 tháng 12 hàng năm. Chỉ số này được tính như sau:
Tỷ lệ nợ nước ngoài của quốc gia so với
GDP
Tổng dư nợ nước ngoài của quốc gia tại thời điểm 31/12
= x 100% GDP luỹ kế đến 31/12
- Nghĩa vụ trả nợ nước ngoài (gốc, lãi, phí) của quốc gia hàng năm so với kim ngạch xuất khẩu hàng hóa và dịch vụ: Chỉ số này phản ánh khả năng hoàn trả nợ nước ngoài từ nguồn thu xuất khẩu hàng hóa và dịch vụ tại thời điểm 31 tháng 12 hàng năm. Chỉ số này được tính như sau:
Trả nợ nước ngoài của quốc gia so với XK HH&DV
Nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của quốc gia luỹ kế đến 31/12
= x 100% Kim ngạch xuất khẩu hàng hoá
và dịch vụ luỹ kế đến 31/12
- Dự trữ ngoại hối nhà nước so với nước ngoài ngắn hạn: Chỉ số này phản ánh khả năng sử dụng dự trữ ngoại hối nhà nước để trả các khoản nợ nước ngoài ngắn hạn và được tính tại thời điểm 31/12 hàng năm.
Chỉ số này được tính như sau: Dự trữ ngoại hối nhà nước
so với nợ nước ngoài ngắn
Dự trữ ngoại hối nhà nước tại thời điểm 31/12
hạn
= 100% Dư nợ nước ngoài ngắn hạn
tại thời điểm 31/12
1.2.3.3. Mục tiêu quản lý nợ công cụ thể
Mục tiêu quản lý nợ công được quy định trong Quyết định số 958/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 27 tháng 7 năm 2012 và Quyết định số 544/QĐ- TTg ngày 20 tháng 4 năm 2017
Bảng 1.3. Mục tiêu quản lý nợ công Việt Nam đến năm 2020
Chỉ tiêu 2012-
2015 2016 2017 2018
2018 - 2020
Bội chi NSNN < 4.5% 5,4% 3,38% 3,3% < 4%
Nợ nước ngoài của
quốc gia/GDP < 50% < 50% < 50% < 50% < 50% Nợ công/GDP < 65% < 65% < 65% < 65% < 65% Dư nợ Chính phủ/GDP < 50% < 54% < 54% < 54% < 55% Nghĩa vụ trả nợ CP/thu NSNN < 25% < 25% Nghĩa vụ trả nợ nước ngoài/Xuất khẩu < 25% Dự trữ ngoại hối/dư nợ nước ngoài ngắn hạn > 200%
Nguồn: Tổng hợp từ Quyết định số 958/QĐ-TTg và Quyết định 544/QĐ-TTg
1.4. Các nhân tố ảnh hưởng đến nợ công và an toàn nợ công 1.4.1. Các nhân tố ảnh hưởng đến nợ công
1.4.1.1. Thâm hụt ngân sách
Nguồn gốc của nợ công chính là bắt nguồn từ thâm hụt NSNN. Thâm hụt (bội chi) NSNN hành năm được xác định bằng chênh lệch giữa tổng thu và tổng chi NSNN trong năm đó. Nhìn chung, các quốc gia sẽ áp dụng một số biện pháp chủ
yếu sau đây để đối phó với thâm hụt ngân sách: Phát hành thêm tiền; Vay nợ trong nước và nước ngoài; Tăng các nguồn thu và giảm các nguồn chi ngân sách. Biện pháp thứ ba hầu như không thể thực hiện trong ngắn hạn.Biện pháp phát hành tiền giấy để bù đắp thâm hụt ngân sách thường được xem là nguyên nhân quan trọng dẫn tới lạm phát cao ở một số cuộc khủng hoảng trong lịch sử. Hiện nay thì biện pháp này đã không được sử dụng ở hầu hết các quốc gia. Do vậy, để thoát khỏi tình trạng thâm hụt ngân sách thì các nước thường sử dụng biện pháp vay nợ.
1.4.1.2. Lãi suất thực tế
Lãi suất thực tế tác động không chỉ khoản nợ công hiện tại mà còn đối với những khoản nợ trong tương lai cũng như có thể ảnh hưởng đến quy mô và cơ cấu khoản nợ công. Trong trường hợp lãi suất thực tế tăng lên khiến chi phí vay nợ đối với những khoản vay mới cao hơn, đồng thời, đối với những khoản vay cũ đến thời hạn trả nợ có lãi suất thả nổi sẽ làm tăng chi phí dịch vụ nợ và ngược lại. Hơn nữa, khi lãi suất thực tế tăng lên khiến cho các khoản vay sẽ trở lên khó khăn hơn vì khả năng tiếp cận đối với vốn vay sẽ thấp hơn.
1.4.1.3. Tốc độ tăng trưởng thực tế
Tốc độ tăng trưởng kinh tế ảnh hưởng không nhỏ đến nợ công. Trong điều kiện nền kinh tế với tốc độ tăng trưởng ổn định, sự chênh lệch giữa lãi suất thực tế với tốc độ tăng trưởng kinh tế nhỏ, khiến cho tốc độ gia tăng khoản nợ công sẽ giảm xuống và ngược lại. Mặt khác khi nền kinh tế tăng trưởng cao thì mức độ tiết kiệm trong nền kinh tế lớn, khả năng huy động được nguồn vốn vay từ trong nước cũng tăng lên.
1.4.1.4. Tỷ giá ngoại tệ
Tỷ giá ngoại tệ ảnh hưởng trực tiếp đến các khoản vay nước ngoài. Khi tỷ giá tăng lên khiến cho quy mô nợ tăng lên; đồng thời, chi phí dịch vụ nợ như trả lãi cũng tăng theo và ngược lại.
Nguồn vốn đầu tư công có thể được lấy từ NSNN, tín dụng nhà nước, trái phiếu Chính phủ hoặc viện trợ phát triển nước ngoài. Ở Việt Nam, đầu tư công còn bao gồm các dự án cho các mục đích kinh doanh thuần túy thực hiện qua khu vực DNNN. Đầu tư công và đầu tư của DNNN có thể tác động trực tiếp đến nợ công thông qua kênh: Chính phủ đi vay để đầu tư ; Chính phủ vay về cho vay lại ; Chính phủ bảo lãnh cho DNNN đi vay để đầu tư ;Chính quyền địa phương vay trực tiếp hay gián tiếp để đầu tư tại địa phương.
1.4.2. Nhân tố ảnh hưởng đến an toàn nợ công
Thực tế, các nhân tố ảnh hưởng đến nợ công cũng sẽ tác động đến an toàn nợ công. Tuy nhiên, an toàn nợ công còn phụ thuộc một số nhân tố khác như: Môi trường, chính sách kinh tế vĩ mô, độ rủi ro tiềm ẩn có thể xảy ra đối với mỗi quốc gia, tỷ lệ nợ công hiện tại, tốc độ tăng nợ công, mức độ chặt chẽ của kỷ luật tài khóa, mối quan hệ giữa chính sách tài khóa và tiền tệ , lạm phát, nghĩa vụ tương lai (bảo hiểm xã hội, già hóa …), nghĩa vụ phát sinh (nhân tố bất định, DNNN …)
Môi trường kinh tế vĩ mô của các nước đi vay: đây là nhân tố vĩ mô được các nhà đầu tư rất quan tâm. Một môi trường kinh tế vĩ mô ổn định và cơ sở pháp lý rõ ràng là yếu tố quan trọng trong việc thu hút nguồn tài trợ và đầu tư nước ngoài. Một chính sách kinh tế mở tạo điều kiện thuận lợi cho cầu về nguồn vốn trong nước gặp cung về vốn trên thị trường quốc tế.
Vay nợ, viện trợ chỉ có tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế đối với các nền kinh tế có môi trường chính sách vĩ mô tốt. Chính sách lãi suất và tỷ giá hợp lý có thể góp phần giảm thiểu hoặc tránh được các nguy cơ khủng hoảng tài chính.
Việc vay nợ nước ngoài phải đối mặt với rất nhiều rủi ro khác nhau, chúng có thể làm tăng thêm gánh nặng nợ và trong những trường hợp nhất định có thể dẫn đến khủng hoảng nợ.
Trong điều kiện hội nhập kinh tế ngày càng sâu rộng, nguy cơ đổi chiều đột ngột của dòng vốn có thể ảnh hưởng nghiêm trọng đến tính bền vững nợ công của một nước. Dòng vốn ngắn hạn có rủi ro lớn hơn nhiều so với vay dài hạn. Khi xảy ra biến động, các nhà đầu tư trong ngắn hạn có thể rút vốn ồ ạt, làm cho các ngân
hàng và doanh nghiệp có khả năng bị đẩy vào tình trạng thiếu khả năng thanh toán, đồng nội tệ giảm giá mạnh có nguy cơ dẫn đến khủng hoảng.