đai
1.2.1.1. Khái niệm của pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai
Pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai là bộ phận quan trọng trong hệ thống pháp luật Việt Nam. Pháp luật về giải quyết khiếu nại về đất đai là hệ thống các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình quản lý và sử dụng đất, trong các quan hệ cụ thể về khiếu nại và giải quyết khiếu nại về đất đai; việc giải quyết khiếu nại về đất đai được thực hiện theo các quy định về giải quyết khiếu nại quy định tại Luật Khiếu nại năm 2011, Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành: Nghị định số 75/2012/NĐ-CP ngày 03/10/2012 quy định chi tiết một số điều của Luật Khiếu nại; Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai. Các quy định về giải quyết khiếu nại bao gồm hệ thống các quy định của pháp luật về quyền khiếu nại; quyền, nghĩa vụ các bên trong khiếu nại; thẩm quyền, trách nhiệm và trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại. Pháp luật về khiếu nại được xây dựng dựa trên các quan điểm: Xây dựng luật khiếu nại nhằm quán triệt và cụ thể hóa đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại, phù hợp với tiền trình cải cách hành chính và cải cách tư pháp hiện nay. Pháp luật về khiếu nại về đất đai phải tạo điều kiện để các cá nhân, tổ chức, cơ quan thực hiện được quyền khiếu nại của mình; trình tự giải quyết khiếu nại phải đơn giản, nhanh chóng, công khai, minh bạch. Ngoài ra, pháp luật về khiếu nại phải hợp hiến, đồng bộ với hệ thống pháp luật và không cản trở việc thực hiện các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết.
- Về chủ thể: Chủ thể tham gia vào quan hệ khiếu nại đất đai là người SDĐ và cơ quan quản lý đất đai. Người SDĐ là người được nhà nước trao quyền SDĐ. Cơ quan quản lý đất đai là người được nhà nước trao quyền thay mặt Nhà nước đứng ra quản lý đất đai. Nói cách khác, chủ thể tham gia vào quan hệ pháp luật về giải quyết khiếu nại gồm: Người khiếu nại, người bị khiếu nại, người giải quyết khiếu nại và người có quyền, nghĩa vụ liên quan.
- Đặc điểm về nguồn luật: Nguồn luật của pháp luật về giải quyết khiếu nại đất đai bao gồm Hiến pháp, Luật và các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan: Cụ thể: Nhà nước ta đã có nhiều văn bản quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại về đất đai. Tại thời điểm hiện nay, nguồn luật là các văn bản quy phạm pháp luật như sau: Hiến pháp năm 2013 trong đó ghi nhận nguyên tắc “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, là tài sản công do Nhà nước là đại diện chủ sở hưu”; Bộ luật Dân sự ngày 24/11/2015; Luật Khiếu nại ngày 11/11/2011; Luật Đất đai ngày 29/11/2013; Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014; Luật Thanh tra ngày 15/11/2010. Ngoài ra còn có các văn bản hướng dẫn như sau: Nghị định số 75/2012/NĐ-CP ngày 03/10/2012 quy định chi tiết một số điều của Luật Khiếu nại 2011; Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai 2013; Thông tư số 07/2013/TT-TTCP ngày 31/10/2013 của Thanh tra Chính phủ quy định quy trình giải quyết khiếu nại hành chính; Thông tư số 02/2016/TT-TTCP ngày 20/10/2016 sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 07/2013/TT-TTCP...
Tất cả các văn bản quy phạm pháp luật trên tạo thành nguồn luật của pháp luật về giải quyết khiếu nại về đất đai và đây cũng là đặc điểm của pháp luật về giải quyết khiếu nại đất đai của Việt Nam.
- Đặc điểm về biện pháp cưỡng chế trong pháp luật về giải quyết khiếu nại đất đai: Như đã phân tích ở trên, khiếu nại về đất đai là khiếu nại về hành chính mà đối tượng khiếu nại là quyền sử dụng đất hợp pháp bị xâm phạm, người đi khiếu nại là người có quyền SDĐ còn người bị khiếu nại là cơ quan quản lý có thẩm quyền nhưng là cơ quan vi phạm pháp luật. Vì vậy, biện pháp cưỡng chế trong pháp luật về giải
quyết khiếu nại đất đai là những biện pháp mang tính hành chính và liên quan đến đất đai, quyền sử dụng đất và các biện pháp xử phạt vi phạm hành chính.
Về biện pháp cưỡng chế liên quan đất đai có các biện pháp như: Ra quyết định cấp lại giấy chứng nhận quyền SDĐ; ra quyết định thu hồi quyền SDĐ; ra quyết định bồi thường và hỗ trợ bồi thường về đất đai; bồi thường, đền bù và hỗ trợ khi thực hiện trọng quá trình giải phóng mặt bằng, trong quá trình Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc gia…
Về biện pháp xử phạt vi phạm hành chính: Một khi khiếu nại của người có quyền SDĐ là có cơ sở thì cơ quan giải quyết khiếu nại phải ra quyết định xử lý vi phạm đối với tổ chức, cá nhân vi phạm là cơ quan quản lý đất đai được Nhà nước giao quyền quản lý đất đai. Các biện pháp hành chính này có thể là biện pháp xử phạt hành chính đối với cá nhân vi phạm (như phê bình, cảnh cáo, điều chuyển công việc…) hoặc xử phạt đối với cơ quan vi phạm.
- Đặc điểm về nội dung: Nội dung của pháp luật về giải quyết khiếu nại đất đai bao gồm nhiều vấn đề từ nguyên tắc giải quyết khiếu nại cho đến các vấn đề thẩm quyền; trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại; thủ tục nộp đơn khiếu nại, thực hiện nộp đơn khiếu nại và cách giải quyết khiếu nại…
Trong phạm vi của một luận văn, tác giải chỉ đề cấp đến 3 nội dung quan trọng nhất là nguyên tắc giải quyết, thẩm quyền giải quyết và trình tự giải quyết khiếu nại về đất đai.
1.2.1.3. Nội dung của pháp luật về giải quyết khiếu nại đất đai * Nguyên tắc giải quyết khiếu nại về đất đai:
Pháp luật quy định việc giải quyết khiếu nại về đất đai phải đảm bảo các nguyên tắc đúng pháp luật, kết quả công khai dân chủ và kịp thời. Các nguyên tắc này đã được khẳng định tại Điều 4 của Luật Khiếu nại năm 2011, theo đó quy định: “Việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại phải được thực hiện theo quy định của pháp luật; bảo đảm khách quan, công khai, dân chủ và kịp thời”
- Nguyên tắc đúng pháp luật: Đây là nguyên tắc cơ bản, bao trùm tòan bộ quá trình giải quyết tố cáo. Nguyên tắc này đòi hỏi việc giải quyết khiếu nại phải tuân thủ đúng quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục, thẩm quyền mà pháp luật đã quy định. Không một cơ quan, tổ chức, cá nhân nào có thể vi phạm pháp luật trong quá trình và khi công bố kết quả giải quyết khiếu nại. Nguyên tắc này yêu cầu quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật phải được cả người đi khiếu nại và người bị khiếu nại tôn trọng và thực hiện.
- Nguyên tắc khách quan, kịp thời: Kịp thời trong giải quyết khiếu nại đất đai nhằm bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người có quyền SDĐ và trong việc phát hiện, phòng ngừa, sửa chữa những vi phạm trong hoạt động quản lý nhà nước về đất đai. Tính khách quan trong hoạt động giải quyết khiếu nại đất đai đòi hỏi cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại phải chủ động, tích cực nhanh chóng xem xét, đánh giá trung thực tình hình vụ việc, khách quan trong việc thu thập, xem xét các tài liệu, bằng chứng và khách quan trong kết quả giải quyết khiếu nại (Khoa Nhà nước và Pháp luật, Học viện Hành chính năm 2010, Giáo trình Thanh tra và giải quyết khiếu nại hành chính, tr. 9-10, 17, 20, 42, 131, 146, 158-159, Nxb Học viện Hành chính, Hà Nội).
- Nguyên tắc công khai, dân chủ: Nguyên tắc công khai đảm bảo sao cho quá tình giải quyết khiếu nại phải luôn được công khai, minh bạch, đảm dân chủ đặt ra yêu cầu là việc giải quyết khiếu nại đất đai phải dân chủ trong toàn bộ quá trình người có quyền SDĐ bị xâm phạm. Tính dân chủ thể hiện khi ý kiến, nguyện vọng chính đáng được tôn trọng, được Nhà nước ghi nhận và xem xét. Nguyên tắc dân chủ đảm bảo quyền khiếu nại của công dân và sự bình đẳng trước pháp luật trong mối quan hệ ba bên khi thực hiện quyền khiếu nại về đất đai.
Thẩm quyền giải quyết khiếu nại về đất đai
Thẩm quyền giải quyết khiếu nại của các cá nhân có thẩm quyền trong hệ thống quản lý hành chính nhà nước gồm: Chủ tịch UBND các cấp, thủ trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc UBND và cấp tương đương, bộ trưởng, thủ trưởng các cơ quan ngang bộ (từ Điều 17 đến Điều 26, Luật Khiếu nại năm 2011). Trong giải quyết khiếu
nại, chủ thể có thể khiếu nại theo hai cấp, vì vậy, thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai cũng bao gồm thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu và thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai.
Thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu: Chủ tịch UBND cấp xã; thủ trưởng cơ quan thuộc sở và cấp tương đương; thủ trưởng cơ quan thuộc bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ là những chủ thể chỉ có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của người có trách nhiệm do mình quản lý trực tiếp. Quy định này đã tạo điều kiện cho các chủ thể quản lý hành chính có cơ hội xem xét lại các quyết định hành chính hay hành vi hành chính của mình, tự đánh giá và khắc phục, sửa đổi hay hủy bỏ các quyết định, hành vi trái pháp luật. Tuy nhiên, đây cũng là một hạn chế khi người giải quyết khiếu nại lần đầu cũng là người có quyết định hay hành vi dẫn đến việc khiếu nại, có thể dẫn đến tình trạng thiếu khách quan.
Thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai: Chủ tịch UBND cấp huyện, giám đốc sở và cấp tương đương thuộc UBND tỉnh; Chủ tịch UBND tỉnh; bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ; thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ là những chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với những vụ việc thuộc quyền, đồng thời có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai đối với những vụ việc được giải quyết nhưng vẫn còn khiếu nại. Quy định này cho phép các cơ quan cấp trên tiếp tục giải quyết những khiếu nại giải quyết lần đầu chưa thỏa đáng, không khách quan…
Ngoài ra, Luật Khiếu nại năm 2011 còn quy định về thẩm quyền Chánh Thanh tra các cấp trong việc giải quyết khiếu nại: “Giúp thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp tiến hành kiểm tra, xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp khi được giao” (khoản 18, Điều 25, Luật Khiếu nại năm 2011). Trên thực tiễn giải quyết khiếu nại, tố cáo; nhiều cán bộ, công chức quan niệm cơ quan thanh tra là cơ quan chuyên giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính nên có những vụ việc Chủ tịch UBND các cấp nên giao cho các cơ quan chuyên trách giải quyết, trong khi đó lại giao cơ quan thanh tra xác minh, kết luận dẫn đến cơ quan thanh tra quá tải và gặp nhiều khó khăn trong
quá trình xác minh, nhất là những vụ việc thuần túy chuyên môn mà cơ quan thanh tra không giải quyết triệt để như những cơ quan chuyên môn quản lý trực tiếp lĩnh vực có khiếu nại, tố cáo (Viện khoa học Thanh tra, Thanh tra Chính phủ năm 2012,
Khiếu nại, tố cáo hành chính và giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính ở Việt Nam hiện nay, tr. 86, Nxb Chính trị - Hành chính, Hà Nội).
* Điều kiện thụ lý đơn khiếu nại về đất đai:
Những khiếu nại đủ điều kiện thụ lý là những khiếu nại đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại. Ngoài ra, khiếu nại đó không thuộc một trong các trường hợp không được thụ lý giải quyết (Điều 11, Luật Khiếu nại năm 2011), gồm các trường hợp sau:
Một là, quyết định hành chính, hành vi hành chính trong nội bộ cơ quan nhà nước để chỉ đạo, tổ chức thực hiện nhiệm vụ, công vụ; quyết định hành chính, hành vi hành chính trong chỉ đạo điều hành của cơ quan hành chính cấp trên với cơ quan hành chính cấp dưới; quyết định hành chính có chứa đựng các quy phạm pháp luật do cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục của pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật; quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định;
Hai là, quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại không liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại;
Ba là, người khiếu nại không có năng lực hành vi dân sự đầy đủ mà không có người đại diện hợp pháp;
Bốn là, người đại diện không hợp pháp thực hiện khiếu nại;
Sáu là, thời hiệu, thời hạn khiếu nại đã hết mà không có lý do chính đáng (Thời hiệu khiếu nại là 90 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính). Tuy nhiên, trong thực tiễn giải quyết khiếu nại ở nhiều địa phương, với sự quan tâm và mong muốn giải quyết đến cùng của cơ quan quản lý các cấp đã chỉ đạo giải quyết đến cùng các khiếu nại của công dân, không kể thời hiệu khiếu nại đã hết;
Bảy là, khiếu nại đã có quyết định giải quyết khiếu nại lần hai;
Tám là, có văn bản thông báo đình chỉ việc giải quyết khiếu nại mà sau 30 ngày người khiếu nại không tiếp tục khiếu nại;
Chín là, việc khiếu nại đã được Tòa án thụ lý hoặc đã được giải quyết bằng bản án, quyết định của Toà án, trừ quyết định đình chỉ giải quyết vụ án hành chính của Tòa án.
Trình tự giải quyết khiếu nại về đất đai:
Căn cứ vào các quy định của Luật Khiếu nại năm 2011 và Thông tư số 07/2013/TT-TTCP ngày 30/9/2013 của Chính phủ quy định quy trình giải quyết khiếu nại, trình tự giải quyết khiếu nại gồm các bước và các thủ tục dưới đây:
- Trình tự giải quyết khiếu nại lần đầu
Bước 1: Tiếp nhận đơn khiếu nại
Người khiếu nại phải gửi đơn và các tài liệu liên quan (nếu có) cho cơ quan hoặc người có thẩm quyền giải quyết.
Bước 2: Thụ lý đơn và chuẩn bị giải quyết khiếu nại
-Trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày nhận được đơn thuộc thẩm quyền giải quyết của mình, cơ quan nhận đơn thụ lý để giải quyết và ra Thông báo thụ lý; trường hợp không thụ lý để giải quyết thì nêu rõ lý do.
- Sau khi thụ lý khiếu nại, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu phải kiểm tra lại quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại.
- Người giải quyết khiếu nại tự mình xác minh hoặc giao cơ quan thanh tra nhà nước cùng cấp hoặc cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân thuộc quyền quản lý của mình tiến hành xác minh nội dung khiếu nại bằng Quyết định giao nhiệm vụ xác minh nội dung khiếu nại.
- Người giải quyết khiếu nại, cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân được giao nhiệm vụ xác minh thành lập Đoàn xác minh hoặc Tổ xác minh nội dung khiếu nại. Đoàn xác minh hoặc Tổ xác minh lập kế hoạch xác minh nội dung khiếu nại, trình người ra quyết định thành lập Đoàn xác minh, Tổ xác minh phê duyệt và tổ chức thực hiện.
Bước 3: Tiến hành xác minh nội dung khiếu nại
- Công bố quyết định xác minh nội dung khiếu nại tại cơ quan, tổ chức, đơn vị của người bị khiếu nại hoặc tại trụ sở cơ quan, tổ chức, đơn vị nơi phát sinh khiếu nại